《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》解讀

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　　文/李繼忠 章學(xué)祥

　　一、引言

　　2014年12月4日財(cái)政部和發(fā)改委同日就PPP發(fā)槍，出臺(tái)發(fā)布3份PPP文件，為2015年的PPP項(xiàng)目落地打響了發(fā)令槍。想必住建部偷著樂(lè)，原建設(shè)部早在2004年頒布126號(hào)文就提出要在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營(yíng)制度，毫無(wú)疑問(wèn)是住建部首發(fā)PPP第一槍。以前，大家都在談要不要PPP，三槍之后，現(xiàn)在則到了如何PPP(實(shí)操階段)。毫無(wú)疑問(wèn)，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱財(cái)金〔2014〕113號(hào)文)出臺(tái)對(duì)“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”(PPP項(xiàng)目)項(xiàng)目實(shí)際操作產(chǎn)生積極正面推動(dòng)作用。

　　筆者《評(píng)財(cái)金[2014]76號(hào)文-- PPP那些事之六》一文2014年10月26日發(fā)在法律圖書(shū)館法律論文資料庫(kù)，該文主要是從宏觀方面對(duì)財(cái)金[2014]76號(hào)文進(jìn)行評(píng)價(jià)。筆者針對(duì)財(cái)金〔2014〕76號(hào)文將PPP定義(翻譯)為“政府和社會(huì)資本合作”提出異議。該文點(diǎn)擊率還可以，多日處在本季論文排行榜第一，表明業(yè)界十分關(guān)注PPP，也鼓勵(lì)筆者不揣淺陋將學(xué)習(xí)財(cái)金[2014]113號(hào)體會(huì)寫(xiě)出來(lái)供大家拍磚。

　　二、按照中國(guó)目前法律規(guī)定PPP項(xiàng)目應(yīng)該適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》

　　財(cái)金[2014]113號(hào)文第一條開(kāi)宗明義“為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，這不是財(cái)金 [2014]113號(hào)文主筆的疏忽而是蓄意。

　　財(cái)金[2014]113號(hào)文第十一條“(七)采購(gòu)方式選擇”稱“項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。”明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采購(gòu)適用《政府采購(gòu)法》，這是財(cái)政部一貫的觀點(diǎn)，先前的財(cái)金[2014]76號(hào)文規(guī)定地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照政府采購(gòu)規(guī)定選擇項(xiàng)目合作伙伴。

　　筆者認(rèn)為，法律適用問(wèn)題是重大問(wèn)題，財(cái)政部將PPP項(xiàng)目納入《政府采購(gòu)法》符合中國(guó)法律(包括《政府采購(gòu)法》)嗎?筆者認(rèn)為將PPP項(xiàng)目納入《政府采購(gòu)法》不符合現(xiàn)行中國(guó)法律規(guī)定。

　　為什么有人將PPP項(xiàng)目納入《政府采購(gòu)法》調(diào)整?筆者認(rèn)為，原因復(fù)雜。作為中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)律師，本文僅僅從法律角度分析原因。

　　首先，主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》人士不清楚PPP項(xiàng)目并不是“政府投資項(xiàng)目”。

　　(一)國(guó)際實(shí)踐證明PPP項(xiàng)目不是政府投資項(xiàng)目。

　　1、PPP模式中典型的BOT 是發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法(土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來(lái)這一縮略詞成為該模式的通行語(yǔ)。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無(wú)須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。

　　2、2014年10月23日發(fā)布的《第二十一屆APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合聲明》附件A《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施路線圖》明確“考慮到 APEC區(qū)域巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求和公共部門(mén)有限的財(cái)政資源，PPP提供了一個(gè)新的、有別于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式”，傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式無(wú)疑是政府投資項(xiàng)目。

　　3、英國(guó)PPP模式最佳實(shí)踐表明PPP項(xiàng)目是“私人融資”項(xiàng)目，PFI現(xiàn)在PF2是也。

　　(二)財(cái)金[2014]113號(hào)文第二十四條明確“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”(PPP項(xiàng)目)不是“政府投資項(xiàng)目”。

　　財(cái)金[2014]113號(hào)文比比皆是“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。何為“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”?按照財(cái)金[2014]76號(hào)文關(guān)于PPP定義(解讀)，我們可以將“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”置換成“PPP項(xiàng)目”。那問(wèn)題來(lái)了，PPP項(xiàng)目是政府項(xiàng)目嗎?PPP項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目嗎?PPP項(xiàng)目是私人投資項(xiàng)目(非政府投資項(xiàng)目)嗎?

　　財(cái)金[2014]113號(hào)文第二十四條明確“項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移”充分表明PPP項(xiàng)目是“非政府投資項(xiàng)目”。

　　政府能否“根據(jù)項(xiàng)目情況，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文)將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為(轉(zhuǎn)變)為“政府投資項(xiàng)目”?筆者的觀點(diǎn)，如此認(rèn)定不妥。

　　其次，主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》人士無(wú)視中國(guó)法律規(guī)定。(1)主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》的人士忽略(忘了)《政府采購(gòu)法》第四條“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”之規(guī)定!(2)主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》的人士忽略(忘了)《政府采購(gòu)法》第二條第四款、第五款及第六款對(duì)貨物、工程和服務(wù)的定義?！墩少?gòu)法》明確定義“本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”為了適用《政府采購(gòu)法》，有人蓄意將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府采購(gòu)服務(wù)。筆者認(rèn)為，將PPP項(xiàng)目解釋為服務(wù)采購(gòu)是閉著眼說(shuō)話，有點(diǎn)點(diǎn)無(wú)賴哦。(3)財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室主任觀點(diǎn)十分典型，但是似是而非。該主任在第六屆“中國(guó)-亞行知識(shí)共享平臺(tái)：深化公私合作”研討會(huì)上有個(gè)主題發(fā)言，該主任認(rèn)為“按照政府采購(gòu)規(guī)則選擇 PPP合作方是國(guó)際通行做法”。筆者對(duì)該主任的觀點(diǎn)不表示異議，國(guó)際上確實(shí)是將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)。您可以言必稱國(guó)際慣例但不要忘記中國(guó)國(guó)情和法律規(guī)定。中國(guó)《政府采購(gòu)法》第二條第二款明確“政府采購(gòu)”內(nèi)涵為“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，由此可以得出結(jié)論：在中國(guó)貨物、工程和服務(wù)是否納入政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)是否使用“財(cái)政性資金”!該主任還稱“各國(guó)實(shí)踐表明，PPP付費(fèi)方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費(fèi)，也就是公共采購(gòu)，包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù);另一類是使用者付費(fèi)，也就是特許經(jīng)營(yíng)。因此，國(guó)際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購(gòu)制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式”筆者對(duì)此也沒(méi)有異議(確實(shí)是事實(shí))。但是按照中國(guó)《政府采購(gòu)法》分析，由于“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目也就是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還款來(lái)源為終端用戶付費(fèi)政府并沒(méi)有財(cái)政性資金投入，故將“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范疇不符合中國(guó)采購(gòu)法。

　　再次，主張PPP項(xiàng)目適用《政府采購(gòu)法》人士不懂PPP項(xiàng)目為什么要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。法律包括《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定工程采購(gòu)必須適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這是明確無(wú)異議的。工程項(xiàng)目為什么要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)?相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定不是從“融資”(錢(qián))角度來(lái)規(guī)定的(在此不展開(kāi))。

　　最后，“《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)項(xiàng)目，《政府采購(gòu)法》強(qiáng)調(diào)使用財(cái)政性資金。二者適用于大多數(shù)PPP項(xiàng)目，但有些PPP項(xiàng)目并非工程建設(shè)項(xiàng)目，故不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》;有些PPP項(xiàng)目是用戶付費(fèi)，或無(wú)法判斷是否屬采購(gòu)范圍，不應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。實(shí)踐中，兩部法律都以公開(kāi)招標(biāo)為主要方式，整個(gè)招標(biāo)過(guò)程過(guò)于嚴(yán)格，對(duì)長(zhǎng)達(dá)十幾、幾十年的合同，沒(méi)有給政企雙方足夠的協(xié)商空間。”(王守清語(yǔ))，筆者對(duì)教授觀點(diǎn)十分贊同。筆者認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》更適合工程采購(gòu)的傳統(tǒng)模式而不適合PPP項(xiàng)目，故要修法。筆者認(rèn)為，修法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要盡快出臺(tái)PPP專門(mén)法律。

　　三、結(jié)合本土實(shí)踐學(xué)習(xí)國(guó)外最佳實(shí)踐(如何理解SPV)

　　財(cái)金[2014]113號(hào)文第一條“為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南”未提《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，對(duì)此筆者可以理解。通觀財(cái)金[2014]113號(hào)內(nèi)容我們可以得出結(jié)論：財(cái)金[2014]113號(hào)文主筆參照了國(guó)際實(shí)踐無(wú)疑。財(cái)金[2014]113號(hào)文內(nèi)容包括附2 名詞解釋充分證明了“令人欣喜的是，克強(qiáng)總理和樓部長(zhǎng)目前在積極推動(dòng)第三波PPP，而且表面看是真正與國(guó)際接軌的一波，以求吸引社會(huì)資金、減少政府債務(wù)、進(jìn)行財(cái)稅預(yù)算改革”之說(shuō)是有充分依據(jù)和理由的。

　　筆者認(rèn)為財(cái)金[2014]113號(hào)文關(guān)于“項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)”及第二十三條“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司”之規(guī)定有點(diǎn)點(diǎn)混亂。

　　第二十三條是三段話，牽涉到至少三個(gè)以上主體，“相關(guān)機(jī)構(gòu)”是相當(dāng)神秘(何機(jī)構(gòu))?“相關(guān)機(jī)構(gòu)”是否就是“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”?“相關(guān)機(jī)構(gòu)”同“政府”是啥關(guān)系?信托還是代理?“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”同“政府”也是有區(qū)別的。根據(jù)中國(guó)公司法來(lái)理解，財(cái)金[2014]113號(hào)文之二十三條如此規(guī)定邏輯混亂，法律關(guān)系不清，存在利益沖突。

　　筆者不敢妄下結(jié)論，稱財(cái)金[2014]113號(hào)文參照英國(guó)PPP最佳模式。筆者結(jié)合英國(guó)最新規(guī)定(也不新了)談?wù)動(dòng)?guó)PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)(股權(quán)投資)新變化。

　　英國(guó)PPP/PFI的新模式PF2。二十年來(lái)，公私伙伴關(guān)系在英國(guó)取得了巨大的成功，在英國(guó)大多數(shù)公私合伙項(xiàng)目采取的私人融資項(xiàng)目(PFI)來(lái)進(jìn)行的。英國(guó)在同私人部門(mén)以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者(領(lǐng)先)地位。然而，事實(shí)上在英國(guó)，公私伙伴項(xiàng)目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤(吸引力)。2012年12月5日，英國(guó)財(cái)政部(HM Treasury)公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”(A New Approach to Public Private Partnerships)政策文件(英文簡(jiǎn)稱：PF2 Policy) 和“私人融資(2)標(biāo)準(zhǔn)化合同指引”(Standardisation of PF2 Contracts(Draft))(英文簡(jiǎn)稱：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年發(fā)布的私人融資項(xiàng)目指引(PFI guidance)的“私人融資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同指引第四版”(Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是對(duì)英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營(yíng)的模式，PF2又對(duì)原有的PFI機(jī)制作了很多重大的變更。英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)Osborne稱，新的機(jī)制將給納稅人提供更高的價(jià)值，其更具有確定性且能保證更快的實(shí)現(xiàn)交付。PF2新變化有許多，從原有的PFI機(jī)制變動(dòng)中，我們也可以略微看到未來(lái)英國(guó)中央政府采購(gòu)模式的趨勢(shì)和走向。

　　PF2關(guān)于股權(quán)投資及SPV組成新變化。PF2新變化之一體現(xiàn)在英國(guó)SPV(特殊目的公司或項(xiàng)目公司)不允許具體采購(gòu)公共部門(mén)(對(duì)應(yīng)中國(guó)“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”)投資入股并持有SPV股份。但是為了加強(qiáng)公私伙伴關(guān)系，英國(guó)財(cái)政部在財(cái)政部?jī)?nèi)新設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)，名字叫central government unit(CGU)(希望中國(guó)財(cái)政部擬設(shè)立“中央支持基金”匹配CGU),由它關(guān)注PPP項(xiàng)目的商務(wù)問(wèn)題(commercially-focused)。 CGU投入并負(fù)責(zé)公共部門(mén)股權(quán)投資安排(the public sector equity investment vehicle)，GGU獨(dú)立于采購(gòu)公共部門(mén)。具體采購(gòu)公共部門(mén)不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV(項(xiàng)目公司)的股東不包含具體采購(gòu)公共部門(mén)，這是解決公共部門(mén)作為采購(gòu)人和投資人雙重角色利益沖突體制安排。

　　國(guó)家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草的“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”“起草說(shuō)明”中稱，特許經(jīng)營(yíng)立法，有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，政府從市場(chǎng)能有效配置資源的領(lǐng)域退出，有利于解決管辦不分的問(wèn)題，妥善處理好合同簽訂者與監(jiān)管者的身份。筆者認(rèn)為，籠統(tǒng)提政府退出是不全面的。在監(jiān)管問(wèn)題上，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是地方政府退中央政府進(jìn)。

　　筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國(guó)SPV組成的新變化新規(guī)定新安排。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，要跟上別人的步伐，吸收別人好的機(jī)制及做法，如此可以少走彎路。

　　四、如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)部分相應(yīng)條款

　　(一)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第六條“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式”?

　　第六條其實(shí)是個(gè)定性判斷(經(jīng)驗(yàn)判斷或價(jià)值判斷)，在法律人士看來(lái)第六條其實(shí)是可有可無(wú)。中國(guó)及世界PPP項(xiàng)目的實(shí)踐均表明“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”適宜采取PPP模式。能否反過(guò)來(lái)講“投資規(guī)模不大、但有需求、價(jià)格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場(chǎng)化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”不適宜采取PPP模式嗎?恰恰是“投資規(guī)模不大、但有需求、價(jià)格調(diào)整機(jī)制不太靈活、市場(chǎng)化程度不高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”更需要PPP。那些項(xiàng)目可以采取PPP模式?筆者認(rèn)為國(guó)家發(fā)改委“政府指導(dǎo)下的最新操作模式分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施)、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù))(發(fā)改投資 (2014)2724號(hào)文)或許更全面。筆者要指出的是(提醒)“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”是否就必須采取PPP模式嗎?這要結(jié)合物有所值來(lái)判斷，詳見(jiàn)下面論述。

　　筆者認(rèn)為PPP模式實(shí)際是個(gè)治國(guó)模式，各行各業(yè)都可以適用PPP模式包括政治體制。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))強(qiáng)調(diào)，PPP“是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革”，如此重要的變革(改革)舉措更應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)。

　　(二)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第八條“財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作”之規(guī)定?

　　筆者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際上最佳實(shí)踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實(shí)施PPP模式的牛鼻子。根據(jù)財(cái)金(2014)113號(hào)文對(duì)定性和定量的解釋，筆者可以得出結(jié)論：項(xiàng)目適宜或不適宜采取PPP模式不在于“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高”而是在于采取PPP模式“與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等”及采取PPP模式“是否降低項(xiàng)目全生命周期成本”。筆者將第八條要表達(dá)的觀點(diǎn)提煉出(明確)是否“物有所值”(value for money)是項(xiàng)目是否適用PPP模式的關(guān)鍵(前提條件)。

　　(三)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第九條“為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例”?

　　筆者認(rèn)為，第九條規(guī)定十分有意思，可以解讀(理解)為財(cái)政部門(mén)的一票否決制。在財(cái)稅體制改革的大的背景下，十分必要。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政的定位是“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這與過(guò)去所講的“財(cái)政是庶政之母”有異曲同工之處，皆說(shuō)明了財(cái)政的重要地位。筆者認(rèn)為，財(cái)政部門(mén)一票否決制這其實(shí)是財(cái)神爺最最利害之處。“開(kāi)展財(cái)政承受能力論證”這是財(cái)政部特有的角度，地方政府及其他政府部門(mén)行政首長(zhǎng)不可能如此考慮問(wèn)題。是否可以理解第九條實(shí)為實(shí)施PPP模式前提條件(關(guān)鍵)?如此理解非常正確(當(dāng)然不錯(cuò))。舉輕明重，傳統(tǒng)模式(政府投資項(xiàng)目)更應(yīng)該“開(kāi)展財(cái)政承受能力論證”!筆者認(rèn)為第九條規(guī)定可以如此理解(引申)：如果政府沒(méi)有財(cái)政承受能力，甭說(shuō)PPP模式項(xiàng)目就是傳統(tǒng)模式項(xiàng)目都不能上馬。筆者認(rèn)為，按照邏輯發(fā)展的脈絡(luò)，第九條之規(guī)定應(yīng)該放在第八條之前：只有通過(guò)了財(cái)政承受能力的項(xiàng)目(PPP項(xiàng)目和非PPP項(xiàng)目)(項(xiàng)目上不上問(wèn)題)才可以進(jìn)行“物有所值”的評(píng)價(jià)(項(xiàng)目如何上問(wèn)題)。

　　(四)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第十二條“財(cái)政部門(mén)(政府和社會(huì)資本合作中心)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核;未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證;經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式”之規(guī)定?

　　項(xiàng)目識(shí)別是適用PPP模式的前提，這個(gè)問(wèn)題的重要性等同于國(guó)際私法中的識(shí)別問(wèn)題。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目適用PPP模式前提條件是物有所值，對(duì)此財(cái)金[2014]113號(hào)文的主筆十分清楚。財(cái)金[2014]113號(hào)文其實(shí)明確了通過(guò)“物有所值”和“財(cái)政承受能力驗(yàn)證”是項(xiàng)目適用PPP模式的前提條件。筆者在此要強(qiáng)調(diào)，鑒于“項(xiàng)目識(shí)別”中物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力驗(yàn)證的重要性，中央部門(mén)應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)操作指南。地方確實(shí)需要中央層面的指導(dǎo)，地方政府需要的是實(shí)實(shí)在在的操作指南、標(biāo)準(zhǔn)合同、技術(shù)規(guī)范，如何Value for money。

　　(五)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)文第十七條關(guān)于項(xiàng)目采購(gòu)方式之規(guī)定?

　　雖然財(cái)金[2014]113號(hào)文第十一條之“(七)采購(gòu)方式選擇。”明確“項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購(gòu)方式。”

　　但是財(cái)金[2014]113號(hào)文編制者十分清楚“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”采購(gòu)方式是PPP項(xiàng)目采購(gòu)最佳實(shí)踐，故在財(cái)金[2014]113號(hào)文第十七條第二款對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”作出十分詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)財(cái)金[2014]113號(hào)文在第十一條之“(七)采購(gòu)方式選擇。”第二款中“公開(kāi)招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目”

　　筆者知道“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”是PPP項(xiàng)目采購(gòu)的“國(guó)際通行做法”筆者認(rèn)為，如果按照財(cái)金[2014]113號(hào)文關(guān)于PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式之規(guī)定，“競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”將是中國(guó)PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式的常態(tài)。這就同現(xiàn)行中國(guó)法律相悖了，因?yàn)榘凑漳壳胺梢?guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，而在《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄下，工程采購(gòu)采取公開(kāi)招投標(biāo)是常態(tài)。如果PPP項(xiàng)目(工程項(xiàng)目)實(shí)施“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”則要修法。

　　(六)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條關(guān)于爭(zhēng)議之規(guī)定?

　　財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條提到在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決”都是重大問(wèn)題。律師對(duì)爭(zhēng)議解決條款十分關(guān)注，然而財(cái)金[2014]113號(hào)第二十八條關(guān)于“(三)爭(zhēng)議解決”“在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟”沒(méi)有采納國(guó)際上通行的“爭(zhēng)議解決升級(jí)條款”的最佳模式。筆者希望在將來(lái)出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本中見(jiàn)到同國(guó)際接軌的關(guān)于糾紛處理升級(jí)條款。

　　(七) 如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)第六章“項(xiàng)目移交”相關(guān)條款之規(guī)定?

　　筆者認(rèn)為，根據(jù)財(cái)金[2014]113號(hào)第六章“項(xiàng)目移交”規(guī)定并結(jié)合[2014]113號(hào)其他條款內(nèi)容(全文)(該文稱“根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))，為保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”)，我們可以得出結(jié)論：財(cái)金[2014]113號(hào)文所稱的PPP項(xiàng)目典型的BOT項(xiàng)目模式。筆者建議：《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》應(yīng)該更名為《政府和社會(huì)資本合作之BOT模式操作指南(試行)》!如此才實(shí)至名歸。

　　問(wèn)題是，財(cái)金[2014]113號(hào)全文并沒(méi)有明確本文編制的前提條件比如適用新建運(yùn)營(yíng)期結(jié)束要移交是否采取SPV是否是項(xiàng)目融資等前提條件及不符合本文編制條件的PPP項(xiàng)目應(yīng)該取得專業(yè)指導(dǎo)。

　　財(cái)金[2014]113號(hào)文附2“名詞解釋”中，該文明確PPP模式至少有O&M、MC、BOT、BOO、TOT、ROT六種。結(jié)合財(cái)政部同時(shí)出臺(tái)《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))中“確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP 示范項(xiàng)目，其中，新建項(xiàng)目8個(gè)，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22個(gè)”“根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，以TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng)，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”筆者認(rèn)為，財(cái)政部應(yīng)該至少出臺(tái)六種PPP模式操作指南才對(duì)。在解決地方債務(wù)問(wèn)題上，TOT模式更比BOT模式需要中央政府的指導(dǎo)，筆者覺(jué)得奇怪了：財(cái)政部為什么不首先出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作之TOT模式操作指南(試行)》?同屬于PPP序列的TOT模式同BOT模式大不同，TOT針對(duì)的是非新建(褐地)項(xiàng)目，BOT針對(duì)的是新建(綠地)項(xiàng)目哦!BOT操作指南是否可以適用于TOT項(xiàng)目?即使可以適用，效果也有限。

　　財(cái)金[2014]113號(hào)“第六章“項(xiàng)目移交”之規(guī)定，財(cái)政部其實(shí)回到購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)的老路上，也否定“PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”之說(shuō)。足見(jiàn)文件編制責(zé)受BOT模式影響之深，當(dāng)然還有一定的食洋不化原因，這同TOT在中國(guó)實(shí)踐較少也有相當(dāng)關(guān)系。這也是中國(guó)國(guó)情。

　　(八)如何理解財(cái)金[2014]113號(hào)第第三十六條“本操作指南自印發(fā)之日起施行，有效期3年”之規(guī)定?

　　筆者認(rèn)為三十六規(guī)定很有意思，也讓人遐想。“有效期3年”之規(guī)定的理由何在?三年是政府內(nèi)閣部長(zhǎng)的任期嗎?應(yīng)該是五年?；蛘呷赀^(guò)后還有更好的規(guī)定嗎?或者三年后PPP法律出臺(tái)?我們拭目以待三年后的驚喜。

　　五、結(jié)論和建議

　　(一)筆者沒(méi)有能力對(duì)推進(jìn)PPP模式遇到的重大問(wèn)題談體會(huì)遑論談?dòng)^點(diǎn)，筆者僅僅是圍繞著財(cái)金[2014]113號(hào)文部分相關(guān)條款談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)供業(yè)界拍磚。

　　(二)建議盡快出臺(tái)PPP專門(mén)法律，對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目法律障礙進(jìn)行清障，對(duì)順利進(jìn)行PPP項(xiàng)目牽涉的法律問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，做好PPP頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)務(wù)之急是要參考國(guó)際上最佳實(shí)踐，總結(jié)中國(guó)幾十年BOT/PPP本土實(shí)踐，形成中國(guó)特色的PPP法律、標(biāo)準(zhǔn)合同文本和操作指引。

　　(三)建議中央相關(guān)部門(mén)出臺(tái)一份(二份就多了)“物有所值評(píng)價(jià)指南”切實(shí)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目識(shí)別工作。

　　(四)建議在中央層面成立PPP中心，協(xié)調(diào)管理立項(xiàng)、評(píng)估、篩選、招投評(píng)標(biāo)、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣、實(shí)施指南、示范合同等。如果不能成立實(shí)體機(jī)構(gòu)，則應(yīng)成立一個(gè)明確由副總理牽頭的跨部委PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旅游行業(yè)都有哦。

　　參考資料

　　1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

　　2、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文)

　　3、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))

　　4、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))

　　5、《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施路線圖》

　　6、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知 》(財(cái)金[2014]113號(hào))

　　7、《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))

　　8、《評(píng)財(cái)金[2014]76號(hào)文-- PPP那些事之六》(李繼忠 章學(xué)祥)

　　9、《試論BOT/PPP項(xiàng)目管理模式--PPP那些事之五》(李繼忠 李菡君)

　　10、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》(李菡君 李繼忠)

　　作者簡(jiǎn)介

　　李繼忠：北京盈科(武漢)律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師，工程師。具有企業(yè)法律顧問(wèn)資格、獨(dú)立董事資格。湖北律師協(xié)會(huì)建筑與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會(huì)委員。熟悉FIDIC合同及國(guó)際流行的PPP/PFI/PF2標(biāo)準(zhǔn)合同。聯(lián)系方式：Mobile：13072744063 Email：lijizhong_007@163.com 博客：www.lijizhong007.blog.sohu.com。

　　章學(xué)祥：葛洲壩集團(tuán)第五工程有限公司，總經(jīng)理助理、高級(jí)工程師。