21世紀中國水資源的嚴峻形勢及其對策

　　進入90年代，中國水旱災害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化問題越來越嚴重。

　　（1）洪澇災害：累計的直接經(jīng)濟損失超過了1.1萬億元，約相當于同期財政收入的1/5.直接經(jīng)濟損失超過1000億元的年份有1994年（1797億元）、1995年（1653億元）；直接經(jīng)濟損失超過2000億元的年份有1996年（2208億元）、1998年（2684億元）。世界銀行曾測算，中國每年洪澇災害損失100多億美元。

　?。?）干旱災害：由于供水不足每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元，正常年份和較旱年份，糧食減產(chǎn)在100～250億kg（正常年份，如1996年減產(chǎn)100億kg，較旱年份，如1994年、1995年減產(chǎn)糧食250億kg），但遇到嚴重干旱年份糧食減產(chǎn)曾高達近500億kg（如1997年，北方一些地區(qū)干旱持續(xù)時間長達100多天，黃河下游發(fā)生了有史以來，斷流天數(shù)、斷流河長均創(chuàng)歷史記錄。這一年因旱糧食減產(chǎn)476億kg，對糧食生產(chǎn)造成的損失是新個中國成立以來最嚴重的年份）。世界銀行曾測算，中國每年干旱缺水造成的損失約為350億美元。

　　（3）水環(huán)境：一是水土流失，區(qū)域性、局部性的治理成效較大，但面上的水土流失治理進程緩慢，邊治理、邊破壞的現(xiàn)象還很嚴重，特別是開發(fā)建設項目人為造成新的水土流失急劇增加。全國平均每年因開發(fā)建設活動等人為新增的水土流失面積達1萬平方公里，每年堆積的廢棄土石約30億噸，其中20％流入江河，直接影響防洪保安。二是水體污染嚴重，由于工業(yè)廢污水排放量的急劇增長，并未經(jīng)處理直接排放到河道里，導致了以淮河、太湖污染為代表的水環(huán)境惡化。世界銀行發(fā)表的中國環(huán)境報告測算，中國僅水和大氣造成的污染，年損失為540億美元，占中國年GDP的8%.這就表明，水環(huán)境質量在繼續(xù)惡化，造成的經(jīng)濟損失也十分巨大。

　　以上這三大災害合計年均經(jīng)濟損失達1000億美元，占全國年GDP的15%左右。從這三大災害損失來看，進入21世紀這三大災害，水資源源的短缺和水環(huán)境惡化將上升為主要矛盾。

　　（二）主要矛盾

　　1. 水資源短缺形勢嚴峻

　　五十年來，全國水資源開發(fā)利用率已達到21%.特別是近20年來，由于供水能力增長緩慢，1978～1998年全國供水能力年增長率約為1%左右，而同期國民經(jīng)濟以8～12%的高速度增長，同期人口又增加了約2.5億，更加劇了缺水矛盾。值得注意的是，由于人類活動的影響，降雨與徑流關系，產(chǎn)流與匯流條件都在發(fā)生變化，有些江河的天然來水量己呈現(xiàn)衰減的趨勢。黃河下游頻頻發(fā)生斷流、海河成為季節(jié)性河流，以及內陸河部分河流干枯，2000年發(fā)生的旱災，經(jīng)濟損失嚴重，充分暴露了我國城市供水系統(tǒng)和農(nóng)村抗旱能力的脆弱性，是水資源供需矛盾的集中表現(xiàn)。

　　目前，全國每年缺水量近400億m3，其中，農(nóng)業(yè)每年缺水300多億立方米，平均每年因旱受災的耕地達4億多畝，年均減產(chǎn)糧食200多億公斤；城市、工業(yè)年缺水60億立方米，直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元； 農(nóng)村還有2400多萬人飲水困難；在全國668座城市中，有400多座缺水，其中100多座嚴重缺水。天津市由于連續(xù)四年遭受華北干旱影響，為天津供水的潘家口水庫水位已接近死庫容，于橋水庫已無水可供，直接威脅到天津市的生活和生產(chǎn)用水，盡管采取一系列限制用水措施，但今冬明春用水水源仍難以保證。為此，國務院批準了水利部制定的“引黃濟津”應急輸水工程的實施方案。

　　進入21世紀，隨著我國人口的增長、生活質量水平提高、城市化進程加快，人均水資源占有量將進一步減少，而用水量卻進一步增加，水資源供需矛盾更加突出，缺水已成為影響我國糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定和生態(tài)環(huán)境改善的首要制約因素。維護生態(tài)環(huán)境安全的

　　2.水已成為維護生態(tài)環(huán)境安全的嚴重問題

　　全國現(xiàn)有土壤侵蝕面積367萬平方公里，占國土面積的38%，其中水蝕面積179萬平方公里，風蝕面積188萬平方公里，其中黃河中上游和長江上游地區(qū)，以及海河上游地區(qū)水土流失最為嚴重。嚴重的水土流失使我國每年平均損失耕地100多萬畝，流失土壤50多億噸，導致生態(tài)環(huán)境惡化，河湖泥沙淤積，加劇了洪、旱和風沙災害。我國自然生態(tài)脆弱，加之不合理的人類活動，進一步加劇了水土流失、土地退化和水體污染。

　　全國地下水由于長期超采，又不能得到回補，目前年超采量達80多億立方米，已形成了56個區(qū)域性地下水位下降漏斗，導致部分地區(qū)地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地區(qū)由于不合理的水資源開發(fā)利用，導致下游河道斷流、河湖萎縮，下游有些尾閭與湖泊消亡，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，胡楊林大面積枯死；草場退化，荒漠化加劇，沙塵暴發(fā)生頻率增加；此外，有些灌區(qū)和綠洲，由于大水漫灌、排水不暢，導致嚴重的土壤次生鹽漬化，土地質量下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力衰減。

　　1999年全國年排放廢污水總量606億噸（不包括火電直流冷卻水），其中工業(yè)廢水占67%，生活污水占33%.根據(jù)1999年水質監(jiān)測資料，對全國11.36萬公里河長進行評價的結果，Ⅰ、‖類水河長只占30%，Ⅲ類水以上的河長占70%（其中Ⅰ類水河長占5.5%，‖類水河長占24.5%，Ⅲ類水河長占32.4%，Ⅳ類水河長占12……6%，Ⅴ類水河長占7.8%，劣Ⅴ類水河長占17.2%）。

　　二、21世紀水利面臨的十大挑戰(zhàn)

　　鄧小平同志指出：“要善于從戰(zhàn)略上看問題，要研究下世紀前五十年的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。采取有力步驟，使我們的發(fā)展能夠持續(xù)、有后勁。”水利發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，我們要抓住機遇迎接挑戰(zhàn)，把水利建設作為保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略措施來抓。

　?。ㄒ唬┤丝谠鲩L出現(xiàn)峰值，人均水資源量降到低谷。我們面臨的是龐大的人口基數(shù)，如果2030年人口增長達到峰值總人口就達到16億，人均占有水資源將下降到1750立方米。人口的增長不僅增加對水的需求，而且增加對資源和生態(tài)環(huán)境的壓力，對水的有效利用會帶來負面影響。因此，未來50年中國人口的增長是對水資源和水環(huán)境最大的挑戰(zhàn)，也是對可持續(xù)發(fā)展最大的挑戰(zhàn)。

　?。ǘ┧墓┬杳芨蛹怃J，開發(fā)利用更加艱難。中國水資源總量為2.8萬億立方米，專家們根據(jù)國際上評估的標準認為，中國水資源的可利用量大約為10000-11000億立方米，1997年，我國年總用水量達到了5623億立方米。按照21世紀中葉中國達到中等發(fā)達國家水平的戰(zhàn)略目標，初步估計，我國未來水需求將達到7500-8000億立方米，在現(xiàn)有基礎上再增加1500-2200億立方米的供水能力。鑒于區(qū)域發(fā)展的不平衡，可經(jīng)濟開發(fā)的水源不僅受到區(qū)域性的限制，而且可開發(fā)利用的水資源的難度也越來越大，因此，中國未來水資源的開發(fā)利用將更加艱難，供需矛盾將會更加尖銳。

　　（三）經(jīng)濟快速增長相應廢污水排放量將急劇增長。未來50年，這種發(fā)展趨勢對供水基礎設施建設提出了挑戰(zhàn)?；谀壳皬U污水的處理和回收利用偏低的現(xiàn)狀，如果未來50年工業(yè)用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，廢污水的排放量將會數(shù)倍、甚至十幾倍的增加，勢必加劇水環(huán)境的惡化。因此，中國將面臨解決水資源短缺和廢污水處理、水環(huán)境治理的巨大壓力。

　?。ㄋ模┤驓夂蜃兓挠绊?，北方地區(qū)水資源緊缺矛盾更加尖銳，南方地區(qū)洪澇災害可能更加嚴重。目前全球氣候變暖、臭氧層破壞、土地退化、沙化、海平面升高、資源匱乏等將造成一系列的全球性的環(huán)境問題，已引起全世界的關注。 全球氣候變暖對中國降水、水資源和地區(qū)性的分配，以及可利用量勢必會帶來影響，尤其是北方地區(qū)將會帶來不利的影響。因此，可以預見未來50年內，水旱災害防治任務更加繁重，尤其北方地區(qū)水資源短缺的矛盾將會更加尖銳。

　?。ㄎ澹┍狈降貐^(qū)缺水形勢嚴峻，黃河及其以北地區(qū)河道斷流情況加劇。中國北方地區(qū)水資源短缺是隨著人口、經(jīng)濟社會發(fā)展而逐步加劇的。黃河斷流、天津城市用水告急就是北方地區(qū)水資源供需矛盾的集中表現(xiàn)。黃河斷流的原因雖然有許多因素，但主要因素是經(jīng)濟發(fā)展導致用水量急劇增加，管理不善和用水浪費造成的，還包括區(qū)外引水等因素。專家們分析認為，在未來10-30年內，黃河每年將缺水40-150億m3，如果未來50年，黃河流域干旱頻率增高，黃河中下游泥沙淤積量增加，有可能加重水資源短缺和治黃的難度。黃河以北緊鄰的海河流域，尤其是京、津兩大城市早在70年代、80年代就出現(xiàn)用水危機。進入21世紀如果北方缺水不能未雨綢繆，我國北方地區(qū)缺水問題將直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

　?。┘Z食增長主要在北方，產(chǎn)糧區(qū)與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳。在中國歷史上水利與經(jīng)濟區(qū)的形成和轉移密切相關，盛唐時期生主要經(jīng)濟區(qū)在北方，當時水利設施的數(shù)量的比重占全國41%，到宋朝主要經(jīng)濟區(qū)轉移南方，北方水利建設被忽視，這時水利設施的數(shù)量只占7%，到清朝北方又成為政治經(jīng)濟中心，水利設施的數(shù)量又上升到占全國49%.

　　新中國成立以后，我國的糧食生產(chǎn)主要在南方，曾形成“南糧北運”格局。然而，隨著南方經(jīng)濟的發(fā)展，糧食生產(chǎn)比較效益下降，水利建設力度減小，糧食增長主要轉移到北方，產(chǎn)糧區(qū)與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳，導致北方旱災更加嚴重。在1985年以前，中國長江以以南地區(qū)的糧食生產(chǎn)總量占全國糧食生產(chǎn)總量的比重略高于人口占全國人口的比重，南方地區(qū)人口占全國總人口的57.1—57.8%，糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的57.2—61.5%，50年代、60年代、70年代前期，南方糧食在低消費水平下，自給有余，余糧調給北方，1953—1959年年均南方凈調給北方糧食332.97萬噸，1960—1969年年均凈調給北方糧食174.54萬噸，1970—1975年均凈調給北方糧食192.82萬噸，從而形成“南糧北調”的格局。

　　由于經(jīng)濟發(fā)展，南方糧食生產(chǎn)比較效益下降，農(nóng)田水利建設比北方明顯減緩。1998年南方地區(qū)有效灌溉面積35978萬畝，比1980年只增加1679萬畝，僅增加了4.9%，其中，東南沿海地區(qū)還減少了912萬畝，減少了12.4%.而北方地區(qū)有效灌溉面積由30979萬畝增加到40554萬畝，增加9575萬畝，增加了30.9%，其中，東北地區(qū)有效灌溉面積由3242萬畝增加到6533萬畝，增加3291萬畝，增加了一倍多。蒙寧新區(qū)和華北地區(qū)灌溉面積也有很大的增加。

　　隨著南方農(nóng)田水利建設的減緩，糧食播種面積的減少等因素的影響，導致糧食增產(chǎn)在全國的貢獻率大幅度減少。表8—17中列出了南北方1985年前后在我國糧食總產(chǎn)增產(chǎn)中貢獻率的變化。1952—1985年我國糧食增產(chǎn)量中，南方占61.4%，北方占38.4%.1985年以后，糧食生產(chǎn)地區(qū)格局發(fā)生了巨大逆轉，北方地區(qū)的糧食生產(chǎn)的增量比重已上升到69.4%，其中華北地區(qū)占25%，而南方糧食生產(chǎn)增量卻下降為30.6%.全國糧食總產(chǎn)量中，北方地區(qū)由1985年占40.7%上升到48.4%，南方地區(qū)由59.3%下降到51.6%.人均擁有糧食，北方由表1985年的349公斤增加到1998年的484公斤，增加了38.7%；而南方地區(qū)由372公斤只增加到377公斤，幾乎沒有增加。

　　隨著南方糧食生產(chǎn)的減緩，導致了南方糧食總量不足。根據(jù)國家計劃委員會農(nóng)村經(jīng)濟司、國家統(tǒng)計局農(nóng)調總隊研究，1978—1990年平均南方糧食自給率100%以上，1991—1994年平均糧食自給率下降至95.2%，1997年南方糧食自給再下降到95.9%，每年需要從北方調運糧食1400萬噸以上。糧食產(chǎn)銷地區(qū)格局逆轉為“北糧南運”，這種格局的急劇變化，對未來50年糧食生產(chǎn)總量的增長將產(chǎn)生嚴重的影響。目前，北方地區(qū)水資源短缺的矛盾己十分尖銳，如果未來年糧食生產(chǎn)總量的格局不發(fā)生根本性的變化，那么，未來北方，尤其是華北地區(qū)水資源短缺的矛盾將更加尖銳。

　　（七）水利工程將進入百年期，鞏固改造任務繁重。 我國水利設施目前面臨著兩大威脅：一是現(xiàn)有水利基礎設施面臨著萎縮衰老的“危機”，二是工程保安、維修、更新、配套任務大，這是歷史遺留下的問題。到21世紀中葉這些水利基礎設施將逐步進入百年期。由于種種歷史原因，當時對自然規(guī)律認識不足，按經(jīng)濟規(guī)律、按照基本建設程序辦事不夠，設計標準普遍偏低，再加上重骨干、輕配套，重建設、輕管理。因此，許多水利基礎設施配套差、尾工大、設備老化失修、管理水平低，運行狀態(tài)不良，至今沒有能充分發(fā)揮應有的效益。如果未來50年，現(xiàn)有水利基礎設施不能鞏固、提高和充分發(fā)揮效益，那么現(xiàn)有水利基礎設施存在的問題很可能成為經(jīng)濟社會發(fā)展最大的制約因素。因此，隨著水利基礎設施逐步進入百年期，鞏固改造任務愈加繁重。

　?。ò耍┛萍己亢凸芾硭刭|低，提高科技和管理水平任務艱巨。從目前來看，我國科技水平與發(fā)達國家相比，存在著很大的差距。因此，未來水利基礎設施效益和水資源利用率的提高，緩解水資源短缺矛盾，都取決于科技水平和管理水平的提高。在水利領域，目前水利科技貢獻率只有32%左右，水的有效利用和節(jié)水技術的應用沒有引起高度的重視，在水利建設的指導思想上，重建設、輕管理，管理機構不健全，管理人員素質普遍較低。因此，進入21世紀，依靠科技進步，提高水利科技水平和管理人員素質的任務十分迫切，也十分艱巨。

　?。ň牛┧畠r過低，建立水市場經(jīng)濟體制任重道遠。目前水價格偏低不利于節(jié)水和水資源的有效利用，也不利于各方面資金投入到水資源的開發(fā)利用上來。國內外經(jīng)驗表明，提高供水價格，可以促進節(jié)約用水和延長工程使用年限。因此，制定有利于水資源可持續(xù)利用的經(jīng)濟政策，對緩解水資源的供需矛盾至關重要。 30多年來，國家發(fā)布的收取水費和水價改革的文件，至今未能完全到位，很重要的一個原因，就是人們缺乏對水的認識，更缺乏水是商品的意識。加上農(nóng)業(yè)一直是用水大戶，它更難靠市場經(jīng)濟來調節(jié)。因此，從總體來看，水市場體制的建立任務十分艱巨。

　?。ㄊ┕芾眢w制分割，影響水資源的統(tǒng)一管理。實踐表明，水利涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水運交通、城鎮(zhèn)建設、生態(tài)環(huán)境、以及人民的健康水平等等；水資源利用涉及到防洪、排澇、灌溉、水電、供水等等；水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第一位的基礎設施。但是長期以來，無論是思想認識上、還是經(jīng)濟體制上，水利只作為農(nóng)業(yè)的一個重要方面，一直沒有作為國民經(jīng)濟的基礎設施對待。目前水資源分地區(qū)、分部門的管理體制，既不利于水資源的有效利用，也不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，“多龍管水”的時代應當盡快結束，現(xiàn)行的管理體制再不改革，直接影響水資源的可持續(xù)利用。

　　三、21世紀中國水利發(fā)展戰(zhàn)略

　　為保障國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略目標，面對中國21世紀水資源嚴峻短缺的整體態(tài)勢，水利建設從工程型水利轉向資源型水利的發(fā)展戰(zhàn)略選擇，這是觀念上的重大轉變、思維方式的重要變革、水利戰(zhàn)略上的重點轉移，是21世紀水利發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，是21世紀水利保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然之路。?從人類發(fā)展歷史的角度來看，水利建設可以劃分為三個階段，即工程型水利、資源型水利和環(huán)境型水利三個不同的發(fā)展階段。但這三個階段并不是相互排斥和對立的，而應當是連貫和相輔相成的，只是在不同的發(fā)展階段，各自的側重點不同而已。當然由于我國地域性和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，各地發(fā)展戰(zhàn)略的選擇仍應當根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平來選擇。

　?。ㄒ唬┧l(fā)展戰(zhàn)略性的抉擇?

　　從工程型走向資源型水利，應該說，我們走過了幾千年的歷史。中國幾千年來，經(jīng)濟社會的發(fā)展都是以工程型水利作為物質基礎的。因此，經(jīng)濟社會發(fā)展的今天和未來，在我們走向資源型水利與環(huán)境型水利的不同時期，仍必須依托于工程型水利作為其基礎，脫離了工程也就談不上水資源的開發(fā)和利用。但就資源型水利的內涵來講，它應當包括兩個層次，即廣義的和狹義的兩個方面，從廣義上講，水與各種資源（包括耕地和礦產(chǎn)等各種資源）都有一個優(yōu)化配置的問題，從狹義上講，主要是水資源自身（包括各種水源和水的多功能與綜合利用等）和區(qū)域性的優(yōu)化配置問題。因此，從工程型水利轉變?yōu)橘Y源型水利應當把它看成是不同發(fā)展階段的產(chǎn)物。因此，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度上看，在水利發(fā)展戰(zhàn)略上，戰(zhàn)略的重點是依靠科技進步和技術創(chuàng)新，以水資源的高效利用和可持續(xù)利用為目標，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和措施的優(yōu)化組合，以保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。解決中國水的問題，國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結構的調整，必須從戰(zhàn)略的高度，優(yōu)先發(fā)展水利基礎產(chǎn)業(yè)，結合國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結構的調整，加快水利基礎設施建設的步伐；依靠科技進步和體制、制度的創(chuàng)新，通過資源的合理配置和措施的優(yōu)化組合，力爭在21世中葉基本上解決中國水的問題。

　　資源型水利與工程型水利，從性質上講工程型水利強調的是經(jīng)濟社會發(fā)展是以水利工程數(shù)量為主體，資源型水利強調的則是在依托水利工程數(shù)量的同時，要依托資源的優(yōu)勢，重視資源的合理配置；重視工程的數(shù)量，更重視工程的質量；重視工程建設，更重視工程的管理；重視工程措施，更重視非工程措施，建立以資源優(yōu)化配置為基礎的節(jié)約型的經(jīng)濟社會發(fā)展體系和措施優(yōu)化組合的防洪減災體系。因為，過去防洪、灌溉和供水量的增長，主要靠傳統(tǒng)措施，即水利工程數(shù)量的增加來解決，而未來的防洪、灌溉和用水量的增長，已不可能全靠興修工程來解決，而依靠科技創(chuàng)新將成為戰(zhàn)略的重點，要走效益型、科技型、優(yōu)化型、集約型經(jīng)濟發(fā)展的模式，這是世界上發(fā)展的趨勢，是中國歷史性的轉變，也是中國走出水資源短缺困境的根本途徑?？傊?，資源型水利的最終目標是“合理配置、優(yōu)化調度、節(jié)約高效、統(tǒng)一管理、永續(xù)利用”的二十字方針。?

　　（二）水資源可持續(xù)利用的理論體系

　　資源型水利的最終目標是水資源的可持續(xù)利用，或者稱之為永續(xù)利用。這一概念在某種意義上等同于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的理論。水是自然資源，又是經(jīng)濟資源，更是戰(zhàn)略資源，是可以不斷循環(huán)和更新、自我增值的資源，是人類共享的資源。因為水最基本的特性是人類的生命之源、人類生存與發(fā)展的大動脈，維護生態(tài)環(huán)境安全的命脈。它涉及人類的生活水平和生活質量，涉及國民經(jīng)濟各個部門。它具有除害興利的雙重作用，兼有公益、半公益性的特點，鑒于工業(yè)化與城市化、現(xiàn)代化的的同步，城市水資源的短缺就成為未來發(fā)展的焦點，中國水資源短缺的態(tài)勢是十分嚴峻的，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素，或者說首要制約因素。

　　為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和科教興國兩大戰(zhàn)略，以及實現(xiàn)“兩個轉變”（即體制 上從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變；經(jīng)濟增長方式上從粗放型向集約型轉變），加強水資源可持續(xù)利用的理論研究，解決好水資源合理配置、高效利用和有效保護問題，協(xié)調好生活、生產(chǎn)和生態(tài)三者用水的關系，這對加快我國水利建設步伐，推進水利現(xiàn)代化的進程具有深遠的歷史意義。我對建立水資源可持續(xù)利用的理論歸納了八大體系。

　　1.以發(fā)展為主題，加快水利基礎設施建設?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展，發(fā)展是硬道理。尤其是我國人口眾多，自然條件較差，國家經(jīng)濟發(fā)展和國力與人民生活水平都比較落后，是一個發(fā)展中國家。鑒于中國水情特點，水多成災，水少為患，水贓貽害，尤其是水資源短缺已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素，與世界上自然氣候條件優(yōu)越的國家相比，中國治水的難度要大得多，因此，堅持發(fā)展是硬道理的基本原則，加快水利基礎設施建設，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，才能保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.以改善人類生存環(huán)境和提高國民生活質量為根本。地球本身就是一個水球，保護地球首先保護水球，因為水是一切生命和環(huán)境的血液，既是人類生命之源、又是自然生態(tài)環(huán)境的主要因素，通過水在生態(tài)系統(tǒng)中的循環(huán)，能有效的維系自然生態(tài)系統(tǒng)的自我平衡，但水資源的不合理開發(fā)和污染不僅對生態(tài)系統(tǒng)自我平衡構成威脅和破壞，而且對提高國民生活質量構成嚴重威脅。因此，為了保護人類的生存與發(fā)展，維護生態(tài)環(huán)境的安全，必須構筑水資源與人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的良性循環(huán)體系。

　　3.以人為本，堅持“資源共享”原則。中國可持續(xù)發(fā)展要立足于中國的水情，中國水資源的地區(qū)分布反差極大，南北和東西的人均水資源量可以相差十幾倍和上百倍。因此，全人類都共同擁有，也共同保護地球，那么我們更應體現(xiàn)“資源共享、代內和代際公平”的原則，因此，從流域內和流域間（包括跨流域的調水工程）對有限的水資源進行合理的配置，對有限的的水資源進行合理的配置，使水的利用在局部和整體上與經(jīng)濟社會發(fā)展獲得最佳配置和最優(yōu)效益。

　　4.以現(xiàn)代化為支柱，推進以水資源可持續(xù)利用為主軸的現(xiàn)代化水利體系?，F(xiàn)代化的核心是工業(yè)化和伴隨的城鎮(zhèn)化。無論是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還是國家現(xiàn)代化都必須依靠水利現(xiàn)代化的支撐和保障。因此，水利必須緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展這個中心，不能就水利論水利，要從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉變，不能再單純只靠工程數(shù)量，而主要是靠水工程的質量和合理配置、高效利用、有效保護和科學管理，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

　　5.以調整用水結構為契機，堅持以供定需原則。因為淡水資源是有限的，受資源條件、工程條件、技術條件等諸多因素的影響和制約，因此，要防止無休止、無序的開發(fā)水資源，向有序、科學、綜合開發(fā)、高效利用的方向發(fā)展。進入新世紀，隨著工業(yè)化進程的加快，城市化水平的提高，其相應用水需求量將呈快速增實的勢頭，由此將引發(fā)用水結構的調整和變化。經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)模和生產(chǎn)力布局、生態(tài)環(huán)境保護與建設都要充分考慮降雨和水資源條件。按照“以供定需”原則，解決好開源節(jié)流與保護的關系，協(xié)調好生活、生產(chǎn)與生態(tài)用水，處理好供水與用水、水量與水質、水與生態(tài)的關系。

　　6.以科技為動力，走內涵發(fā)展的道路。面對中國水資源短缺的嚴峻形勢，水資源的開發(fā)利用和用水量增長方式及其管理模式，必須從粗放型向集約型轉變。堅持“節(jié)水減污”優(yōu)先原則，要把節(jié)水灌溉作為革命性措施來抓。農(nóng)業(yè)用水要改變大水漫灌等落后的生產(chǎn)方式，以挖潛配套改造提高效益為主，不僅是降低了供水成本，而且減少了污水排放；加強水污染防治，廢污水排放必須達標排放，減少水污染，提高廢污水的處理回用率都是保障水資源可持續(xù)利用的根本性措施。因此，依靠科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，提高科技含量和水的安全度，提高水利科技成果的貢獻率，提高水資源的利用效率，提高單位水量的生產(chǎn)能力。積極研究劣質水、微咸水和海水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用，構筑節(jié)水治污為先的水資源不斷循環(huán)更新自我增值的可持續(xù)利用的良性循環(huán)和運行體系。

　　7.以水權為核心，水價為手段，建立具有中國特色的適應社會主義市場經(jīng)濟體制的水市場機制。中國社會主義市場經(jīng)濟體制正在建立過程中，由于歷史原因，水不是商品，也就沒有建立市場機制。因為水具有除害興利雙重特性，兼有公益、半公益性特征，并涉及國民經(jīng)濟社會各個領域和部門，直接關系到每個公民的生存環(huán)境和生活質量，這些特性和特征互相影響，構筑了一個十分復關部水市場環(huán)境。水資源短缺又不可能完全靠市場調節(jié)來配置，因此，中國的水市場是一個不完全的、或者說有條件的在國家宏觀調控下水市場。建立水市場水權是第一位的，水的所有權、分配權、使用權、受益權，以及水工程的產(chǎn)權等等，都需要通過深化水利改革進一步以法規(guī)形式確定下來，通過水權的確定、水價機制的形成，才能逐步建立有條件的水市場經(jīng)濟體系。目前水價過低不利于水資源的合理配置和高效利用，因此，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，制定以水權核心、水價為手投、水資源有償使用的的水市場機制及其經(jīng)濟政策對保障水資源可持續(xù)利用至關重要。

　　8.以法規(guī)為保障，建立水資源可持續(xù)利用的法規(guī)及其政策體系。依法治水、依法管水，這是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。目前水管理體制不順，地表水與地下水，供水與用水、排污與治污等部門和條塊分割的“多龍管水”體制已嚴重制約水資源的綜合開發(fā)、合理配置、高效利用、有效保護和科學管理，導致人為不合理的水事活動，增加地區(qū)間的水事糾紛，甚至對水資源可持續(xù)利用帶來負面影響。因此，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，堅持人與水和諧共處、堅持政府宏觀調控、企業(yè)化管理、用水戶參與的原則，大力推進水利產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的進程，必須加快建立水資源可持續(xù)利用的法規(guī)及其政策保障體系。

　　四、水利發(fā)展戰(zhàn)略布局與重點

　　根據(jù)我國的自然特點，依據(jù)東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平和我國現(xiàn)代化建設與跨世紀發(fā)展宏偉藍圖，全國水利建設的總體布局為：實施鞏固東部，加快中西部的發(fā)展略，以長江、黃河兩大流域為軸線，把西北和西南大開發(fā)和東北經(jīng)濟區(qū)、黃準海經(jīng)濟帶的開發(fā)與沿海經(jīng)濟帶共同構筑支撐我國經(jīng)濟持續(xù)增長的‘井’字型生產(chǎn)力布局。

　　按照‘井’字型生產(chǎn)力布局，水利既要為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供支撐和保障，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展布局也應考慮防洪要求和水資源承受能力。在水資源緊缺地區(qū) ，要根據(jù)水資源承載能力，合理確定工業(yè)、城市及灌溉發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構，避免布置高耗水、重污染的工業(yè)項目，嚴禁盲目發(fā)展灌溉面積，生態(tài)環(huán)境建設要考慮降雨和水資源條件；在洪水影響范圍內，經(jīng)濟建設生產(chǎn)力布局和城市建設必須符合防洪規(guī)劃要求，并承擔相應的風險，嚴禁盲目圍墾、設障、侵占河湖洲灘及行洪通道。

　　從“十五”計劃開始，水利的布局要在鞏固提高中東部地區(qū)防洪和供水能力的同時，重點加強西部水利建設，興建環(huán)境保護和控制性水利樞紐工程，改善西部生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。要加快做好南水北調和北水南調的前期工作，爭取盡快開工建設，優(yōu)化我國水資源配置，以東西互補、南北互濟，以豐補枯，多途徑緩解北方地區(qū)水資源緊缺的矛盾。要大力開發(fā)西部水能資源，實施西電東送，發(fā)展西部經(jīng)濟，緩解東部地區(qū)供電矛盾。構造以七河四線（南水北調東、中、西線和北水南調）為骨干，點、線、面結合的治理、開發(fā)利用體系，基本解決我國洪澇災害、水資源不足和水環(huán)境惡化問題。

　　五、21世紀節(jié)水是水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略重點任務

　　進入新的世紀，我國水資源短缺的矛盾更加尖銳。特別是人口仍持續(xù)增長，到2005年和2010年，我國人均水資源占有量將由目前的2200立方米分別下降至2000立方米和1800立方米左右，已經(jīng)達到了世界公認的缺水警戒線。我國北方九省市人均水資源量將不足500立方米，大大低于缺水警戒線，屬于極度缺水區(qū)。但人口的增加，人民生活水平的提高，對水量和水質的需求，以及對生態(tài)環(huán)境改善的要求越來越高，到2010年全國城市人口將增加1～2億，水利面臨著人口的巨大壓力和挑戰(zhàn)。我國目前還處于工業(yè)化的發(fā)展階段，經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程的加快，到2010年我國國內生產(chǎn)總值要比2000年再翻一番。社會進步，社會資產(chǎn)與財富的不斷增加，綜合國力的增強，人民對生活水平、生活質量的提高和有一個良好舒適的生存環(huán)境，必然對飲水安全、防洪安全、生態(tài)安全等水的安全度提出更高的要求。對日趨緊張的水資源將構成巨大的壓力，水資源短缺已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素。就全國而言，水資源短缺和浪費并存，因此，節(jié)水必須放在非常重要的戰(zhàn)略地位。這是緩解水資源短缺的一條重要途徑，是依靠科技進步，基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的基本動力。

　　黨中央、國務院非常重視中國水的問題。在開源與節(jié)流方針上，一再強調以節(jié)流為主。中央領導多次講話指出，節(jié)約用水，這是人類生存的根本，經(jīng)濟發(fā)展的根本。黨的十五屆五中全會《建議》明確指出，水資源可持續(xù)利用是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，核心是提高用水效率，把節(jié)水放在突出位置。要大力推行節(jié)約用水的措施，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)，建立節(jié)水型社會。中國是世界上的一個農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)業(yè)用水占全國總用水量70%左右，農(nóng)業(yè)用水是大戶，農(nóng)業(yè)節(jié)水必然成為重中之重。因此，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的方針和原則，加快節(jié)水事業(yè)的發(fā)展，這是21世紀黨中央、國務院對水利工作提出的戰(zhàn)略重點和任務。

　　新中國成立以來，尤其是改革開放以后，在黨中央、國務院的領導下，我國在節(jié)水灌溉技術的研究推廣、節(jié)水灌溉設備的開發(fā)生產(chǎn)、節(jié)水示范工程的建設、節(jié)水灌溉服務體系的建立等方面做了大量工作，取得了十分顯著的成績。60年代我國尚處在節(jié)水灌溉技術試驗研究階段；70年代雖然開始大面積推廣應用渠道防滲、畦田改造；但主要還是進入80年代開始大面積推廣低壓管道輸水，并大范圍進行噴灌、滴灌、微噴等先進節(jié)水灌溉技術的試點示范；到90年代節(jié)水灌溉就進入全面推廣普及階段，節(jié)水灌溉技術水平不僅越來越先進、工程標準越來越高、而且推廣范圍越來越廣。尤其是1996年以來，節(jié)水灌溉發(fā)展最迅速、最富有成效的時期。全國開展了300個節(jié)水增產(chǎn)重點縣建設；建成了200多個高標準節(jié)水增效示范區(qū)和10個國家級節(jié)水示范市；有99個大型灌區(qū)及40個中型灌區(qū)開展了以節(jié)水為中心的繼建配套和更新改造試點工作；北方宜井地區(qū)建成了一批節(jié)水型井灌區(qū)；西北干旱、半干旱地區(qū)的雨水集流、窖水滴灌技術；、南方水田的控制灌溉技術和園田化建設；東北、西北等干旱地區(qū)的“坐水種”、“旱地龍”、保水劑等抗旱措施。各地通過多年的實踐探索，已總結出了一套適合各自特色的節(jié)水灌溉技術與方法。特別是中央和地方都加大了農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入力度，據(jù)統(tǒng)計，“九五”期間全國共投入節(jié)水灌溉資金430億元，發(fā)展節(jié)水灌溉工程面積1.15億畝，占總節(jié)水灌溉面積的41%，每年節(jié)水約250億立方米。在未增加農(nóng)業(yè)總用水量的條件下，新增灌溉面積6400萬畝。隨著節(jié)水灌溉在全國的迅速推廣普及，經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益都十分顯著。

　　大力推廣節(jié)水技術，提高水的利用效率，基本建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型社會。在節(jié)水和水資源高效利用的基礎上，進一步開發(fā)水資源，供水能力有較大的提高合理配置水資源，優(yōu)先保障生活用水，基本保障經(jīng)濟和社會發(fā)展用水要求。