農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)管理機(jī)制探討

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摘要：高效的水資源管理機(jī)制是節(jié)水的關(guān)鍵。文章在分析農(nóng)業(yè)水資源管理存在的主要問(wèn)題基礎(chǔ)上，著重探討了高效節(jié)水農(nóng)業(yè)水資源管理機(jī)制，主要包括：（1）、面對(duì)市場(chǎng)，改革現(xiàn)行的行政管理體制，實(shí)施“事企”剝離；（2）、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)杠桿，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制；（3）、建立用戶(hù)參與管理決策的民主管理機(jī)制；（4）、建立科學(xué)的水價(jià)體系，促進(jìn)地表、地下、空中水聯(lián)調(diào)；（5）、制定《節(jié)水法》，促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展和水管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水資源 管理機(jī)制 節(jié)水

　　1 嚴(yán)峻的水資源供需形勢(shì)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全球陸地面積的60%的地區(qū)存在不同程度的水資源危機(jī)。水資源問(wèn)題將是制約我國(guó)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的首要資源環(huán)境問(wèn)題。目前我國(guó)平水年年缺水量358億立方米，其中農(nóng)業(yè)缺水300億立方米，因缺水少生產(chǎn)糧食350？/FONT>400億公斤；1997年，黃河斷流長(zhǎng)達(dá)700多公里，295天無(wú)水入海；全國(guó)50%以上河長(zhǎng)被污染，其中嚴(yán)重污染占10%.21世紀(jì)，我國(guó)面臨著16億人口高峰的巨大壓力，缺水總量將達(dá)1000億立方米。面對(duì)前所未有的生存危機(jī)，江澤民指出，“得認(rèn)真研究水的問(wèn)題……，應(yīng)該未雨綢繆。”

　　2 農(nóng)業(yè)水資源管理存在的主要問(wèn)題

　　目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源管理存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

　　2.1 缺乏有效的管理機(jī)制，導(dǎo)致水資源短缺與水資源浪費(fèi)共存

　　現(xiàn)行的水資源管理機(jī)制，是一種非高效利用水資源的機(jī)制，由于造成水資源短缺與水資源浪費(fèi)共存尷尬局面。眾所周知，我國(guó)的農(nóng)業(yè)水資源嚴(yán)重短缺，但與此形成明顯對(duì)照的是水資源浪費(fèi)極其驚人。我國(guó)主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4？/FONT>0.6，即約有一半的水被浪費(fèi)。例如，我國(guó)北方旱區(qū)水資源極其緊張，浪費(fèi)卻相當(dāng)嚴(yán)重，海河流域渠系利用系數(shù)約為0.45，引黃灌區(qū)下游輸水損失達(dá)30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達(dá)60-80%.

　　2.2 現(xiàn)行體制和政策難以形成有效的節(jié)水機(jī)制

　　現(xiàn)行的水資源管理體制存在的弊端，導(dǎo)致管理單位失去節(jié)水的積極性，如灌區(qū)沒(méi)有法律地位，缺乏經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。灌區(qū)處于兩難境地，具有“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的說(shuō)法，實(shí)際上，作為事業(yè)單位，沒(méi)有人事部門(mén)下達(dá)的行政編制，財(cái)政部門(mén)不安排事業(yè)經(jīng)費(fèi)；同時(shí)又要求它實(shí)行企業(yè)辦法管理，它既沒(méi)有法律地位，又受多種限制，不能象企業(yè)那樣追求利潤(rùn)?，F(xiàn)行的政策不利于節(jié)水。目前的灌區(qū)收入主要依靠水費(fèi)，在固定的價(jià)格條件下，水費(fèi)的多寡取決于供水量的多少。一些灌區(qū)為了獲得較多的收益，甚至鼓勵(lì)多用水，有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但被無(wú)償?shù)卣{(diào)給其它部門(mén)，無(wú)利可圖，嚴(yán)重地影響了節(jié)水積極性，不利于節(jié)水機(jī)制的形成。

　　2.3 灌溉工程老化，嚴(yán)重威脅21世紀(jì)糧食安全

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有220個(gè)大型灌區(qū)老化失修，效益不能充分發(fā)揮，全國(guó)現(xiàn)有111座大型水庫(kù)不同程度地存在險(xiǎn)情。僅以渠道工程老化為例，在被調(diào)查的373座渠首建筑物中，嚴(yán)重老化損壞的占70%，失效的占16%，報(bào)廢的占10%，完好的僅占4%.造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質(zhì)量存在缺陷、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%.如果不對(duì)這些老化的工程和設(shè)備進(jìn)行改造和修繕，供水的可持續(xù)性受到嚴(yán)重威脅，那么可能難以支撐21世紀(jì)我國(guó)人口對(duì)糧食的需求。

　　2.4過(guò)度超采，生態(tài)環(huán)境惡化

　　由于對(duì)地下水嚴(yán)重超采，導(dǎo)致一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題問(wèn)題產(chǎn)生，甚至惡化。如在井罐區(qū)出現(xiàn)大面積地下漏斗區(qū)，全國(guó)出現(xiàn)56個(gè)漏斗區(qū)，總面積達(dá)8.2萬(wàn)平方公里，漏斗的出現(xiàn)，引起地面沉降或裂縫，甚至導(dǎo)致海水入侵。例如，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)地面塌陷700點(diǎn)多處，秦皇島市已經(jīng)形成32.4平方公里的海水入侵區(qū)；黃河流域由于過(guò)量不合理使用，多年來(lái)不斷斷流，已經(jīng)對(duì)相關(guān)地區(qū)產(chǎn)生重大生態(tài)環(huán)境影響。

　　2.5水利工程管理單位收不低支，舉步維艱。

　　由于水價(jià)太低，全國(guó)平均水費(fèi)為運(yùn)行成本的50%左右，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)單位虧損嚴(yán)重，生存處于困境，甚至難以維持生存。

　　3 農(nóng)業(yè)水資源管理機(jī)制探討

　　為了保證我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，滿(mǎn)足21世紀(jì)16億人口高峰對(duì)糧食的需求，改革現(xiàn)行的水資源管理體制和機(jī)制勢(shì)在必行。農(nóng)業(yè)水資源管理機(jī)制的形成是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)過(guò)程，作者認(rèn)為，目前應(yīng)該著重注意以下幾點(diǎn)。

　　3.1 面對(duì)市場(chǎng)，改革現(xiàn)有的行政管理體制，實(shí)施“事企”剝離

　　目前，大中型灌區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理以行政管理經(jīng)營(yíng)為主體，即地方行政（政府）或水行政（水利廳、局）行使水權(quán)（閘門(mén)關(guān)啟和水量調(diào)度）、財(cái)權(quán)（水費(fèi)收支和財(cái)務(wù)管理），灌區(qū)無(wú)調(diào)水權(quán)和財(cái)權(quán)，水費(fèi)上繳地方財(cái)政后，在通過(guò)一定方式劃撥，行政過(guò)多干預(yù)灌區(qū)管理權(quán)限和正常秩序，導(dǎo)致灌區(qū)事企不分，缺乏活力和積極性，既不利于灌區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于灌區(qū)科學(xué)管理和綜合管理水平的提高。

　　正因?yàn)槿绱?，供水單位必須進(jìn)行改革，其最終目標(biāo)是：在水利行政部門(mén)的宏觀(guān)指導(dǎo)下，灌區(qū)擁有基本的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，即自主行使水量調(diào)配的水權(quán)，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的財(cái)權(quán)和工程管理權(quán)，使之成為按企業(yè)化管理的自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，其具體做法是改革現(xiàn)有的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，真正做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。對(duì)于大型的水利工程，由于投資的主體是國(guó)家，國(guó)家擁有該工程的產(chǎn)權(quán)。為了避免政企不分而帶來(lái)的管理水平低下，效率不高的被動(dòng)局面，盡量減少?lài)?guó)有水利資產(chǎn)的流失，保證國(guó)有水利資產(chǎn)的保值增值，國(guó)家必須采取有效的方式經(jīng)營(yíng)其水利資產(chǎn)，其中一條重要途徑是將水利工程管理單位改造成為國(guó)家控股的公司，用企業(yè)化管理方式管理經(jīng)營(yíng)水利資產(chǎn)，確保其保值增值，以維護(hù)水利再生產(chǎn)正常進(jìn)行；對(duì)于小型的水利節(jié)水工程，按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)要求，通過(guò)股份合作制、拍賣(mài)、承包和租賃等不同方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，以達(dá)到明確所有權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、盤(pán)活存量資產(chǎn)，調(diào)動(dòng)所有者積極性的目的。

　　3.2 拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)杠桿，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制

　　面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)論是供水者還是需水者，都以追求最大利潤(rùn)（效益）為最終目標(biāo)，充分拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)供水、需水及節(jié)水具有重要的影響。目前，經(jīng)濟(jì)杠桿在農(nóng)業(yè)水資源分配過(guò)程中很少或者根本沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致下列不合理的現(xiàn)象發(fā)生：供水單位缺乏節(jié)水的積極性，需水單位不珍惜寶貴的水資源，節(jié)水成為可有可無(wú)的累贅，最終導(dǎo)致極其珍貴的水資源浪費(fèi)，節(jié)水成為空中樓閣。所以，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制是十分迫切的。作者認(rèn)為，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制應(yīng)包括：

　　補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。無(wú)論水價(jià)是否合理，節(jié)水對(duì)供水單位的收入帶來(lái)一定沖擊，為了鼓勵(lì)供水單位節(jié)水，國(guó)家或政府根據(jù)節(jié)水的實(shí)際情況，給予供水單位適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額足以調(diào)動(dòng)節(jié)水的積極性；

　　懲罰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。需水單位是節(jié)水的主體，國(guó)家和政府制訂系列具有可操作性的節(jié)水指標(biāo)，對(duì)于完成節(jié)水指標(biāo)的用戶(hù)給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，對(duì)于沒(méi)有完成的用戶(hù)，給予適當(dāng)?shù)膽土P，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合；水權(quán)交換機(jī)制。水權(quán)是水資源管理的中心，研究水權(quán)的理論和可操作性的交換機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)的交換，實(shí)現(xiàn)水資源的有效分配；特別針對(duì)大江大河，水權(quán)在科學(xué)調(diào)配水資源方面更具有重要的作用。如黃河流域，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了《黃河可供水量年度分配及干流調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，可以在此基礎(chǔ)上，研究水量交易的方法、程序，如果條件允許，可選擇部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

　　3.3 建立用戶(hù)參與管理決策的民主管理機(jī)制

　　農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和實(shí)施，離不開(kāi)用戶(hù)的參與，一切技術(shù)和措施最終通過(guò)用戶(hù)的實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)，用戶(hù)是節(jié)水的主體，其行為和素質(zhì)在某種程度上決定節(jié)水的成敗。因此，建立用戶(hù)參與管理決策的民主管理機(jī)制是節(jié)水環(huán)節(jié)不可缺少的重要因素之一?？沙闪⒂筛骷?jí)地方行政、水行政、節(jié)水專(zhuān)管單位負(fù)責(zé)人和用戶(hù)組成節(jié)水管理委員會(huì)，一切重大決策通過(guò)該委員會(huì)決定，或者成立用戶(hù)自己選舉具有法人地位的自我管理組織。

　　目前，一種新型的經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)的水管理機(jī)制值得關(guān)注和探討。它是世界銀行推薦的水管理體制改革的模式，已在我國(guó)江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進(jìn)行了試點(diǎn)，效果較好。所謂的經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)，是指在水利界限清晰、相對(duì)獨(dú)立的灌排區(qū)上建立的旨在逐步減少并最終消除對(duì)政府財(cái)政依賴(lài)、按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、經(jīng)濟(jì)上自負(fù)盈虧、管理與服務(wù)相結(jié)合的、強(qiáng)調(diào)民眾參與的、非贏利的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其主要模式是供水公司+用水者協(xié)會(huì)。江蘇試點(diǎn)表明，自流灌區(qū)可節(jié)水量3000—4500立方米/公頃（無(wú)工程投入）或4500—7500立方米/公頃（預(yù)計(jì)有工程投入），建議全國(guó)灌區(qū)認(rèn)真研究該種模式，并結(jié)合各自的特點(diǎn)進(jìn)行機(jī)制改革。

　　3.4 建立科學(xué)的水價(jià)體系，促進(jìn)地表、地下及降水聯(lián)調(diào)

　　科學(xué)的水價(jià)體系是水利經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的重要保證，也是合理利用水資源的調(diào)解器?，F(xiàn)行的水價(jià)政策基本依據(jù)是國(guó)發(fā)[1985]94號(hào)文，即《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，該辦法推動(dòng)了水利工程水費(fèi)計(jì)收工作的全面展開(kāi)，使水利工程由無(wú)償服務(wù)轉(zhuǎn)向有償服務(wù)，對(duì)水利工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)起到了重要作用。由于它是計(jì)劃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，與目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以接軌，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（1）定價(jià)原則極不合理，導(dǎo)致水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)按供水成本收費(fèi)，其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，使得現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的一半，造成水費(fèi)偏低；（2）沒(méi)有將供水列入商品范疇進(jìn)行定價(jià)和管理。長(zhǎng)期以來(lái)，將水費(fèi)計(jì)收作為有償服務(wù)行為，收入當(dāng)做事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行管理，有的地方政府將水費(fèi)納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，并按預(yù)算外資金進(jìn)行調(diào)控。由此出現(xiàn)了各種不正?，F(xiàn)象：收費(fèi)難，拖欠水費(fèi)甚至拒交的事時(shí)有發(fā)生，清理行政事業(yè)收費(fèi)時(shí)往往被列為清理和審查對(duì)象，導(dǎo)致水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到合理水平，且水費(fèi)難以落實(shí)到水管單位使用；（3）水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)背離市場(chǎng)價(jià)值，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，難以改動(dòng)，其水費(fèi)不能反應(yīng)市場(chǎng)的價(jià)值，市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制嚴(yán)重失靈；（4）水資源本身的價(jià)值被拋棄。水資源本身具有價(jià)值，此價(jià)值的產(chǎn)生是有水資源所有全所確定的，在水價(jià)確定時(shí)，完全沒(méi)有考慮其存在，在某種程度上導(dǎo)致國(guó)家所有權(quán)的喪失；（5）缺乏科學(xué)的水價(jià)體系，現(xiàn)有的水價(jià)體系，沒(méi)有充分地考慮各地水資源狀況，缺乏調(diào)控的能力，導(dǎo)致地表水、地下水等價(jià)格比例失調(diào)，難以刺激地表水、地下水及降水等聯(lián)調(diào)，導(dǎo)致不合理的開(kāi)發(fā)利用水資源。

　　針對(duì)以上存在的問(wèn)題，我們必須以水價(jià)改革為突破口，建立良好科學(xué)的水價(jià)體系和管理體制，主要包括：（1）修改原有《水費(fèi)辦法》，盡早出臺(tái)且實(shí)施符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的《水價(jià)辦法》，新辦法水價(jià)制度體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作原則，做到成本補(bǔ)償、合理收益，體現(xiàn)一般商品的價(jià)值規(guī)律?？紤]農(nóng)業(yè)的具體狀況，可以對(duì)農(nóng)業(yè)糧食作物按完全供水成本核定，經(jīng)濟(jì)作物要加一定的利潤(rùn)；（2）適當(dāng)考慮供求關(guān)系，采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)，允許部分地區(qū)，在適當(dāng)部門(mén)監(jiān)控條件下，按供求關(guān)系調(diào)整水價(jià)，實(shí)行動(dòng)態(tài)水價(jià)和超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度；（3）改革現(xiàn)行的水價(jià)制度管理體制，依據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》，物價(jià)主管部門(mén)管理水價(jià)的核定、審批和調(diào)整，水管單位的收入是經(jīng)營(yíng)性收入，嚴(yán)格按照財(cái)會(huì)制度使用管理；（4）建立科學(xué)的水價(jià)體系，確保地表水、地下水及降水聯(lián)調(diào)機(jī)制順利實(shí)施。如對(duì)于河水灌區(qū)，為了充分利用水資源，充分利用地下水進(jìn)行灌溉，適當(dāng)提高地表水資源價(jià)格，地表水地下水資源的比價(jià)足以刺激地下水資源開(kāi)發(fā)為限，對(duì)于地下水資源潰乏而地表水資源豐富地區(qū)，可以適當(dāng)提高地下水資源價(jià)格，確保地表水資源合理利用，保護(hù)地下水資源。

　　致謝：本文得到我所羅其友副研究員的幫助，在此表示誠(chéng)摯的謝意！

　　參考文獻(xiàn)：

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