國外流域綜合管理八條經(jīng)驗值得借鑒

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流域綜合管理提供了一個能將經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和環(huán)境的可持續(xù)性整合到?jīng)Q策過程中的制度與政策框架。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認識到，傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變，這些國家在實施流域綜合管理過程中積累的八方面經(jīng)驗值得我國借鑒。

　　第一，立法是流域綜合管理的基礎(chǔ)。立法對流域綜合管理的重要性在于：立法確立了流域管理的目標、原則、體制和運行機制，并對流域管理機構(gòu)進行授權(quán)。例如南非《水法》依據(jù)可持續(xù)性、公平與公眾信任的原則，通過水所有權(quán)國有化與重新分配水使用權(quán)，公平利用水資源，確保水生態(tài)系統(tǒng)的需水量，將決策權(quán)分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機構(gòu)?！稓W盟水框架指令》的主要目標是在2015年以前實現(xiàn)歐洲的“良好水狀態(tài)”，整個歐洲將采用統(tǒng)一的水質(zhì)標準，地下水資源超采現(xiàn)象將被遏制。

　　第二，建立有效的流域管理機構(gòu)是實施流域綜合管理的體制保證。各國流域管理機構(gòu)均根據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)而建。例如萊茵河流域的管理機構(gòu)就通過國際協(xié)議建立了萊茵河航運中央委員會、萊茵河國際保護委員會（1950年）和萊茵河國際水文委員會（1951年）。墨累－達令河流域通過聯(lián)邦政府與州政府的《墨累－達令河流域動議》建立了部級理事會、流域管理委員會和社區(qū)咨詢委員會。美國根據(jù)流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯(lián)邦政府與州政府的協(xié)議建立了特拉華河流域委員會。加拿大弗雷澤河流域根據(jù)廣泛接受的《可持續(xù)發(fā)展憲章》建立流域理事會。美國和加拿大通過國際協(xié)定建立了國際聯(lián)合委員會，處理兩國跨界河流問題。

　　流域機構(gòu)和管理模式的多樣化反映了流域獨特的自然人文特點、歷史變化和國家政治體制。流域管理機構(gòu)是流域綜合管理的執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體，但不同的流域管理機構(gòu)在授權(quán)與管理方式上有較大的差別。流域管理機構(gòu)作為利益相關(guān)方參與的公共決策平臺，其權(quán)威性往往是各種利益平衡的結(jié)果與反映。有效的流域管理機構(gòu)通常有法定的組織結(jié)構(gòu)、議事程序與決策機制，其決策對地方政府有制約作用。雖然流域管理機構(gòu)的權(quán)限范圍會隨著流域問題的演變而有所調(diào)整，其權(quán)威性也會受到來自地方與部門的挑戰(zhàn)，但符合國情與流域特點的流域機構(gòu)依然是流域綜合管理的體制保障。

　　第三，流域管理的合理權(quán)利結(jié)構(gòu)是流域管理有效實施的保障。在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當分權(quán)是流域管理落到實處的重要保障。例如萊茵河流域管理機構(gòu)建立了統(tǒng)一的標準和強化機制，但責任分攤；墨累－達令河流域有18個屬于非營利機構(gòu)的支流委員會，負責所在流域生態(tài)恢復(fù)計劃的制定與項目設(shè)計等，每個支流委員會的主席是流域社區(qū)咨詢委員會的委員；南非成立了19個流域管理區(qū)，每個流域管理區(qū)由9－18位利益相關(guān)方與專家組成一個流域管理機構(gòu)，他們根據(jù)各自的需要提出流域管理策略，并負責具體執(zhí)行與實施。

　　第四，流域規(guī)劃是流域綜合管理必不可少的手段。編制流域綜合規(guī)劃是流域管理機構(gòu)進行流域綜合管理的重要手段，幾乎所有的流域管理機構(gòu)都將編制流域綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規(guī)劃對支流和地方的流域管理進行指導(dǎo)，而且規(guī)劃的目標和指標常常是有法律效力的。墨累－達令河流域在流域機構(gòu)建立之初，就編制了《墨累－達令河自然資源管理戰(zhàn)略》，近期又將之更新為《墨累－達令河流域綜合管理策略》，并編制了《鹽堿化防治規(guī)劃》等專項規(guī)劃。在1996年洪水之后，萊茵河流域編制完成了《萊茵河洪水防御計劃》等規(guī)劃。《歐盟水框架指令》的核心也是編制流域綜合管理規(guī)劃。根據(jù)該《指令》，所有國家的流域（管理）區(qū)必須每六年制訂一次流域管理規(guī)劃與行動計劃。

　　流域綜合規(guī)劃的內(nèi)容包括被廣泛接受的遠景目標、近期目標、規(guī)劃期限、組織方式、規(guī)劃咨詢與實施等。從國際流域管理規(guī)劃的內(nèi)容來看，傳統(tǒng)的規(guī)劃比較注重工程與項目規(guī)劃，而近期的流域綜合規(guī)劃則更加注重目標的設(shè)定、重要領(lǐng)域的選擇、優(yōu)先區(qū)與優(yōu)先行動的設(shè)定，而很少會涉及單個具體的工程項目計劃。共同的被廣泛接受的遠景目標對于實現(xiàn)流域綜合管理是至關(guān)重要的。歐洲人能夠清晰地表述萊茵河流域治理的目標，例如“讓大馬哈魚重返萊茵河”“到萊茵河洗澡”等。

　　第五，引入經(jīng)濟手段與完善投融資機制是實施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經(jīng)濟手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯(lián)邦政府的經(jīng)濟補貼，來推進各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機構(gòu)與歐盟則采用補貼原則，如果某國達不到所設(shè)定的標準，歐盟委員會將對該國進行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開發(fā)的部分收益對原住民進行補償，用于社區(qū)流域保護與教育活動。荷蘭通過規(guī)范河漫灘的采砂權(quán)來籌措河流生態(tài)恢復(fù)的資金。南非則將流域保護與恢復(fù)行動與扶貧有機地結(jié)合起來，每年投入約1.7億美元雇用弱勢群體來進行流域保護，改善水質(zhì)，增加水供給。

　　流域管理的融資手段也是多種多樣的，其中政府投入、項目投入與流域機構(gòu)服務(wù)收費是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過流域內(nèi)對居民每人每年征收0.07加元作為流域理事會的經(jīng)費來源，而墨累－達令河流域管理機構(gòu)規(guī)定不能接受私人或私營部門的捐款。

　　第六，利益相關(guān)方參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會公平性的基本形式。所有利益相關(guān)方的積極參與，實現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關(guān)鍵。增加決策的透明度、推動利益相關(guān)方的平等對話（包括所有水用戶）是解決水沖突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規(guī)劃時需要進行兩次對公眾的咨詢過程，并要有書面咨詢報告。《歐盟水框架指令》提出了關(guān)于在《指令》實施中積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在規(guī)劃過程中進行三輪書面咨詢，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據(jù)流域管理的內(nèi)容與要求不同，利益相關(guān)方參與的機制也有所不同，例如參加流域決策機構(gòu)、流域管理機構(gòu)或流域咨詢機構(gòu)，參與規(guī)劃的制定，參與規(guī)劃的咨詢，參加規(guī)劃的聽證會，以及及時告知受影響群體等。

　　第七，堅實的信息和科技基礎(chǔ)是實施流域綜合管理的重要支撐。流域綜合管理需要堅實的信息與科學基礎(chǔ)，其中完善的流域監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用對進行流域自然、社會、經(jīng)濟的綜合決策與管理至關(guān)重要。只有科學地認識流域問題才可能作出科學的規(guī)劃與決策。因此，許多流域管理機構(gòu)均通過各種方式提高其科技支撐能力。另外，有關(guān)流域科學知識的傳播也同等重要，只有社會各界對流域的生態(tài)與環(huán)境問題具有科學共識，才能采取一致的行動來保護與重建流域生態(tài)系統(tǒng)。

　　第八，開展宣傳教育、提高公眾意識是一項長期而艱巨的任務(wù)。在許多政府機構(gòu)、流域機構(gòu)、水企業(yè)或其他相關(guān)機構(gòu)中，都有主管宣傳的部門，負責宣傳與提高公眾意識，其中包括對來訪者的接待、組織各種各樣的宣傳教育活動（包括中小學生參加的活動）。宣傳資料也多種多樣，從規(guī)劃、技術(shù)報告、流域機構(gòu)的年度報告，到小的折頁，書簽等等，而且都是免費提供的。只有提高流域內(nèi)公眾的意識，并讓其自覺和主動地參與保護與恢復(fù)行動，才能真正實現(xiàn)流域管理的目標。