違法違規(guī)占地猛增：土地監(jiān)督條例或年內(nèi)出臺(tái)

《國(guó)家土地監(jiān)督條例》的起草工作已經(jīng)進(jìn)入收官階段。初稿已經(jīng)完成，正在等待國(guó)土部政策法規(guī)司的審查和補(bǔ)充，爭(zhēng)取今年年內(nèi)出臺(tái)。

6月19日，經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)從國(guó)土資源部了解到，《國(guó)家土地監(jiān)督條例》的起草工作已經(jīng)進(jìn)入收官階段。該條例由國(guó)家土地總督察辦公室組織起草，初稿已經(jīng)完成，正在等待國(guó)土部政策法規(guī)司的審查和補(bǔ)充，爭(zhēng)取今年年內(nèi)出臺(tái)，這也將成為中國(guó)首部土地監(jiān)督條例。

2015年是中國(guó)國(guó)家土地督察制度建立的第九年，但到目前為止，國(guó)家土地監(jiān)察程序仍沒(méi)有明確的法律依據(jù)，土地督察制度的建立依據(jù)僅為2006年國(guó)務(wù)院頒布的“50號(hào)文件”（《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》）。2014年5月，國(guó)土部啟動(dòng)《國(guó)家土地監(jiān)督條例》的草擬計(jì)劃，目前該條例已經(jīng)完成初稿的起草，國(guó)土部力爭(zhēng)在2015年內(nèi)出臺(tái)該項(xiàng)條例。

違法違規(guī)占地最普遍

從今年初開(kāi)始，國(guó)土部加大了對(duì)地方違法用地的督察力度。6月16日，經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)從國(guó)家土地總督察辦公室了解到，日前國(guó)家土地督察辦公室的九個(gè)分局已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)駐各地，對(duì)地方政府在2014年全年以及2015年第一季度的用地控制情況進(jìn)行督察，督察主要內(nèi)容包括：農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收審批、年度土地利用計(jì)劃執(zhí)行、征地補(bǔ)償安置政策等。

經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)從國(guó)家土地總督察辦公室了解到，部分地區(qū)違法違規(guī)占地問(wèn)題嚴(yán)重，督促整改后土地違法反彈情況也時(shí)有發(fā)生。2014年國(guó)家土地總督察委托各派駐地方的土地督察局約談了九個(gè)市級(jí)人民政府，并通報(bào)了其主要土地違法違規(guī)問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這九個(gè)市一共涉及違法違規(guī)占地超過(guò)3000宗，是土地督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題中最為普遍，涉地面積最廣的問(wèn)題。

盡管?chē)?guó)家土地總督察已經(jīng)通報(bào)了涉案地區(qū)的土地違法違規(guī)問(wèn)題，并責(zé)令派駐地方的國(guó)家土地督察局加強(qiáng)督促整改，對(duì)于已經(jīng)立案查處的項(xiàng)目，各地人民政府通過(guò)拆除或沒(méi)收地上違法建筑物、黨紀(jì)政紀(jì)處分、收繳罰款等方式對(duì)“問(wèn)題土地”進(jìn)行整改，但目前邢臺(tái)市、宿遷市等均未整改到位。在江蘇宿遷，交通部門(mén)違法占地建設(shè)道路，卻仍在辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

事實(shí)上，除了違法違規(guī)占地問(wèn)題之外，地方關(guān)于土地出讓收支管理不規(guī)范、征地補(bǔ)償安置落實(shí)不到位以及土地違規(guī)抵押融資等問(wèn)題也較為突出。

此前，陜西省商洛市被調(diào)查出存在土地出讓收支管理不規(guī)范問(wèn)題。國(guó)家土地督察局西安局在對(duì)商洛市2014年土地例行督察時(shí)發(fā)現(xiàn)，商洛市存在以征地款、企業(yè)代繳規(guī)費(fèi)等抵繳土地出讓收入，擅自批準(zhǔn)減免、返還土地出讓收入，土地出讓收入和土地劃撥價(jià)款未按規(guī)定征收到位等問(wèn)題。

為此，接到整改通知的商洛市人民政府撤消了全市縣的土地出讓金過(guò)渡賬戶(hù)，將土地出讓收入全部繳入土地出讓金專(zhuān)戶(hù)，并追繳土地出讓收入1.42億元、劃撥價(jià)款9832萬(wàn)元，規(guī)范抵繳、代繳土地出讓收入2.04億元，這些資金被要求使用財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一轉(zhuǎn)用票據(jù)全部上繳國(guó)庫(kù)。此外，洛南縣統(tǒng)征辦、商南縣工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、商南縣財(cái)政局、商南縣國(guó)土資源局和鎮(zhèn)安縣國(guó)土資源局的5名責(zé)任人員分別受到了黨紀(jì)政紀(jì)處分。

立法加速

近日，北京督察局河北土地例行督察組正在對(duì)河北省定州市開(kāi)展第二輪督察，第一輪對(duì)該地的例行督察是在2011年，而本次督察既是對(duì)此前整改情況的調(diào)查，同時(shí)也是為定州市農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)鋪路。北京督察局副專(zhuān)員江國(guó)棟在5月30日公開(kāi)表示，定州市是國(guó)家確定的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)市，北京督察局將通過(guò)督察對(duì)定州市土地利用和管理情況摸底和“把脈”。國(guó)家土地督察北京局是國(guó)土部向地方派駐的九個(gè)國(guó)家土地督察局之一，督察范圍包括北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)。

6月初，河北土地例行督察組迎來(lái)了國(guó)家土地督察北京局黨組部的巡視，據(jù)了解，由北京督察局黨組部組成的巡視組將利用6至7月一個(gè)月的時(shí)間對(duì)2015年開(kāi)展例行督察的11個(gè)市（縣、區(qū)）進(jìn)行巡視。

6月18日，國(guó)土資源部黨組巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第四次會(huì)議，聽(tīng)取第二批巡視工作對(duì)土地督察機(jī)構(gòu)“一辦九局”的巡視情況匯報(bào)，并對(duì)下一階段巡視工作作出安排。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明指出，要加強(qiáng)對(duì)整改工作的督辦督察，對(duì)重要問(wèn)題的整改要有剛性要求，充分發(fā)揮巡視的震懾作用。各單位要在半年內(nèi)報(bào)告整改落實(shí)情況，單位負(fù)責(zé)人要切實(shí)擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人的責(zé)任，層層落實(shí)整改責(zé)任，防止整改工作走過(guò)場(chǎng)。

中國(guó)土地督察制度于2006年正式建立，至今已有九年時(shí)間。2006年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，這份文件成為中國(guó)土地執(zhí)法監(jiān)察體系中的主要內(nèi)容，其中對(duì)建立國(guó)家土地督察制度的基本事項(xiàng)做出了規(guī)定，但土地督察制度尚缺乏系統(tǒng)的法律依據(jù)。

一位國(guó)土系統(tǒng)人士透露，地方政府交來(lái)的卷宗資料不一定真實(shí)可靠，督察組需要通過(guò)外業(yè)核查、實(shí)地巡察等方式反復(fù)調(diào)研。“土地督察的工作量是很大的，每年的衛(wèi)片（衛(wèi)星遙感圖片）檢查也是一筆費(fèi)用。”上述國(guó)土系統(tǒng)人士認(rèn)為，“地方經(jīng)濟(jì)壓力過(guò)大的時(shí)候，違法用地的情況就會(huì)更多，因?yàn)橥恋刂笜?biāo)有限，而地方政府為緩解財(cái)政困難，很難抑制住賣(mài)地沖動(dòng)，不能從根本上解決違法用地問(wèn)題，督促地方政府整改的難度也會(huì)很大。”

土地督察的對(duì)象是省市級(jí)人民政府，通過(guò)對(duì)“批、供、用、補(bǔ)、查”的核查，分析并總結(jié)歸納成地方政府需要整改的問(wèn)題，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府在土地利用管理方面的監(jiān)管。“批、供、用、補(bǔ)、查”是國(guó)土部門(mén)在土地管理時(shí)的工作流程，包括對(duì)建設(shè)用地的審批、供應(yīng)、利用，以及補(bǔ)充耕地，查處違法用地等五個(gè)環(huán)節(jié)。

不過(guò)，廣州督察局一位官員告訴經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)，這一流程往往是依靠經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行，并沒(méi)有完整的法律依據(jù)。

目前，國(guó)土部正在抓緊補(bǔ)充和完善《國(guó)家土地督察條例》，力爭(zhēng)2015年年內(nèi)出臺(tái)，此后將會(huì)有一個(gè)更為嚴(yán)苛和流程化的制度作為各地土地督察的執(zhí)行依據(jù)。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授陳柏峰認(rèn)為，“這項(xiàng)條例將為國(guó)土督察樹(shù)立程序性的依據(jù)，抓緊出臺(tái)條例也反映出國(guó)土部門(mén)對(duì)各地違法用地的督察會(huì)更加嚴(yán)格。”