關(guān)于住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接機(jī)制初探

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摘要：從住房建設(shè)規(guī)劃是我國2006年起新興的城市住房專項(xiàng)規(guī)劃，全國各城市正在陸續(xù)編制住房建設(shè)規(guī)劃，但目前國家層面上還沒有制定出統(tǒng)一的住房建設(shè)規(guī)劃編制技術(shù)路線，規(guī)劃成果各有千秋。對(duì)此，在吸收國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)住房建設(shè)規(guī)劃的編制理論與技術(shù)體系從多方面、多角度進(jìn)行了全面系統(tǒng)和較為深入的探討。 

關(guān)鍵詞：住房建設(shè)規(guī)劃; 城市規(guī)劃;銜接機(jī)制  一、住房建設(shè)規(guī)劃及其相關(guān)概念的涵義  住房建設(shè)規(guī)劃(housing planning)  住房建設(shè)規(guī)劃作為一個(gè)新的規(guī)劃類型,目前還沒有一個(gè)明確公認(rèn)的概念。王佳文，馬赤宇（2006）認(rèn)為住房建設(shè)規(guī)劃是指制訂出若干年內(nèi)分年度建造住房的規(guī)劃,包括居住區(qū)和住房建造的數(shù)量以及居住水平等多項(xiàng)指標(biāo)。  筆者認(rèn)為在理論上關(guān)于住房建設(shè)規(guī)劃較為全面客觀的理解應(yīng)是指的是在一定時(shí)期內(nèi)，城市政府（包括縣政府）根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和條件，為滿足不同收入階層住房需求，以及更好地調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)收入分配而進(jìn)行的各類住房建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。住房建設(shè)規(guī)劃中的住房包括城市中中高檔商品住房、普通商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房5類住房，其中保障性住房包括公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房，普通商品住房屬于準(zhǔn)保障性住房，也稱“兩限房”，即套型建筑面積限定和住房銷售價(jià)格限定的商品房。之所以稱之為“準(zhǔn)保障性住房”是該類住房的不完全商品性決定的，主要體現(xiàn)為該類住房的開發(fā)是在政府全過程直接干預(yù)的情況下進(jìn)行的，目的是保障中收入偏上家庭有足夠的購房支付能力，遏制投機(jī)投資行為的滋生，確保房價(jià)平穩(wěn)增長重要措施之一。  城市政府在進(jìn)行住房建設(shè)規(guī)劃時(shí)既要關(guān)注住房的總體供應(yīng)量，又要確保各個(gè)社會(huì)階層都能在合理的價(jià)格水平下享受到適當(dāng)?shù)淖》考熬幼…h(huán)境，實(shí)現(xiàn)“人人享有住房”的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。即城市政府不但要注重住房的數(shù)量和質(zhì)量，而且要注重住房的公平分配，保障中低收入階層的住房需求。住房建設(shè)規(guī)劃是以滿足不同收入階層住房需求為導(dǎo)向的，根據(jù)不同的收入階層規(guī)劃配套相應(yīng)的住房類型，重點(diǎn)在于滿足中低收入階層的保障性住房，類似于針對(duì)住房的專項(xiàng)規(guī)劃。  住房建設(shè)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃（含住房建設(shè)年度計(jì)劃，下同）兩個(gè)階段各級(jí)城市人民政府根據(jù)需要，可以依法組織編制省域住房發(fā)展規(guī)劃，以其作為上位規(guī)劃，直接指導(dǎo)各市、縣住房總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃的編制。住房總體規(guī)劃包括市（縣）域城（村）鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃和中心城區(qū)住房規(guī)劃。  二、住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系  住房建設(shè)規(guī)劃以住房建設(shè)為工作對(duì)象,城市規(guī)劃以城市為工作對(duì)象,工作對(duì)象之間有著重合與交叉的關(guān)系,因此規(guī)劃之間也存在著密切的關(guān)系,筆者認(rèn)為二者之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三方面:  1.政策目標(biāo)與技術(shù)手段  37 號(hào)文件指出住房建設(shè)規(guī)劃要“納入當(dāng)?shù)?lsquo;十一五’發(fā)展規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃”。“十一五”規(guī)劃是地方人大審批的代表地方事權(quán)的最全面綜合的規(guī)劃,近期建設(shè)規(guī)劃是城市規(guī)劃的法定規(guī)劃系列中的重要組成部份。由此可見,住房建設(shè)規(guī)劃通過納入到這兩個(gè)法定規(guī)劃從而間接地確定了自己的法定地位。住房建設(shè)規(guī)劃的具體內(nèi)容包括三類住房的建設(shè)總量、比例結(jié)構(gòu)、空間布局、時(shí)序安排等等,這些具體內(nèi)容最終必將落實(shí)在城市建設(shè)用地和規(guī)劃建設(shè)時(shí)序。而城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理,因此住房建設(shè)規(guī)劃的具體內(nèi)容必須、也只有通過城市規(guī)劃才能實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度來看,住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃存在一種政策目標(biāo)與技術(shù)手段的關(guān)系,城市規(guī)劃的技術(shù)手段成為住房建設(shè)規(guī)劃的有力支撐。  2.專項(xiàng)規(guī)劃與綜合規(guī)劃  城市規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性的規(guī)劃,無論是總體規(guī)劃,還是控制性詳細(xì)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃,都包括居住、公共服務(wù)事業(yè)(商業(yè)、教育、醫(yī)療等) 、交通、市政、綠地系統(tǒng)等多個(gè)專項(xiàng)的用地規(guī)劃,城市規(guī)劃是各方面內(nèi)容的統(tǒng)籌部署和綜合協(xié)調(diào)。而住房建設(shè)規(guī)劃屬于對(duì)居住設(shè)施(住房) 這一專項(xiàng)內(nèi)容的規(guī)劃。從某種意義上說,住房建設(shè)規(guī)劃(由九部委推出) 和城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃(商務(wù)部、建設(shè)部推出) 、中小學(xué)校布點(diǎn)規(guī)劃(財(cái)政部、教育部推出) 等類似,均屬于相關(guān)部門推動(dòng)的具有一定專項(xiàng)規(guī)劃性質(zhì)的規(guī)劃類型。從這個(gè)角度來看,住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃具有專項(xiàng)規(guī)劃與綜合規(guī)劃的關(guān)系。城市規(guī)劃綜合性的特點(diǎn)有助于住房建設(shè)規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。  3.規(guī)劃實(shí)施與銜接手段  城市規(guī)劃的編制體系中,各個(gè)規(guī)劃類型之間具有一定的層次性。城市總體規(guī)劃是城市在一定時(shí)期內(nèi)(15～20 年) 的全局規(guī)劃,控制性詳細(xì)規(guī)劃則反映了城市總體規(guī)劃在空間上的局部實(shí)施,一般是城市中的某片地塊(新區(qū)或中心區(qū)等) ;近期建設(shè)規(guī)劃則反映了城市總體規(guī)劃在時(shí)序上的局部實(shí)施,通常是5 年內(nèi)的階段實(shí)施內(nèi)容。城市規(guī)劃的各個(gè)類型相互銜接逐步深入、細(xì)化,將城市空間布局推向?qū)嵤?nbsp; 城市規(guī)劃的各個(gè)類型盡管都是以用地為對(duì)象,但城市總體規(guī)劃的重點(diǎn)在用地的規(guī)模、比例和布局,控制性詳細(xì)規(guī)劃的重點(diǎn)在用地的建設(shè)強(qiáng)度,近期建設(shè)規(guī)劃的重點(diǎn)在于用地的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。各類型的重點(diǎn)不同就決定了三者之間的銜接機(jī)制可能存在隱患。與此成為鮮明對(duì)照的是,各個(gè)部門的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)際上不只是對(duì)應(yīng)于城市規(guī)劃的某個(gè)階段或某個(gè)類型,而往往是貫穿城市規(guī)劃的各階段、各類型。在這種情況下我們就需要通過一些重要的專項(xiàng)規(guī)劃來將城市規(guī)劃各階段、各類型中的專項(xiàng)內(nèi)容自上而下地銜接起來。從這個(gè)角度來看,住房建設(shè)規(guī)劃有助于推動(dòng)城市規(guī)劃各階段、各類型在居住用地與住房建設(shè)方面規(guī)劃內(nèi)容的銜接與落實(shí)。  三、住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃各類型的銜接方法  住房建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容是“明確普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的建設(shè)目標(biāo)”,具體應(yīng)包括各類住房的建設(shè)總量、分年度新建住房總量和結(jié)構(gòu)比例、分年度各類居住用地供應(yīng)計(jì)劃、分年度舊區(qū)改造計(jì)劃等幾方面內(nèi)容,其中當(dāng)年的建設(shè)項(xiàng)目選址應(yīng)深化到具體地塊及分地塊建設(shè)量。住房建設(shè)規(guī)劃的這些內(nèi)容要通過城市規(guī)劃的技術(shù)手段才能實(shí)現(xiàn),而城市規(guī)劃各階段各類型的工作重點(diǎn)不同,那么住房建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與城市規(guī)劃各階段各類型從不同角度進(jìn)行銜接,才能獲得有效實(shí)施。  住房建設(shè)規(guī)劃的政策出發(fā)點(diǎn)是通過提供各種類型的住房,特別是政策性住房,以保證廣大人民群眾的根本利益,城市規(guī)劃領(lǐng)域在規(guī)劃編制中應(yīng)積極銜接,保證各類住房特別是滿足中低收入人群的住房建設(shè),使廣大人民群眾不再“居者憂其屋”,而是“居者有其屋”,再逐步過渡到“居者優(yōu)其屋”,實(shí)現(xiàn)“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”的美好愿望。  參考文獻(xiàn)  [ 1 ] 中華人民共和國城市規(guī)劃法.  [ 2 ] 城市規(guī)劃編制辦法(2006 版)