大城市老城區(qū)綠地規(guī)劃方法的探討-以鄭州老城區(qū)居民游憩綠地體系規(guī)劃為例

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簡介： 針對大城市老城區(qū)環(huán)境綠化建設(shè)面臨的問題，以鄭州市老城區(qū)居民游憩綠地體系規(guī)劃為例，從基本概念、指導(dǎo)思想、工作方法、規(guī)劃層次等方面探討一種創(chuàng)造性地解決城市實際問題的規(guī)劃方法。
關(guān)鍵字：大城市老城區(qū) 居民游憩綠地 規(guī)劃方法 規(guī)劃層次

一、大城市老城區(qū)綠化建設(shè)面臨的問題

　　隨著經(jīng)濟實力的增強、生活水平的提高，市民對具有良好品質(zhì)的生活環(huán)境的渴望日益顯現(xiàn)，城市綠地建設(shè)受到前所未有的關(guān)注。但是，在市場經(jīng)濟條件下迅猛發(fā)展的城市建設(shè)中，城市綠地從觀念上被重視到建設(shè)實施之間尚有相當大的距離。尤其是在大城市的老城區(qū)縮小這一距離的難度則更大，需要克服的困難也更多。其中主要的難點集中在以下幾個方面：

1、環(huán)境基礎(chǔ)差

　　我國大城市的老城區(qū)一般也是城市的中心城區(qū)。在漫長的發(fā)展過程中，這一地區(qū)既是城市文化特色和景觀風(fēng)貌的留存區(qū)，同時也存在著住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)嚴重滯后于城市發(fā)展的問題。而在城市發(fā)展的各個階段中，各種城市功能又在不斷地向這一地區(qū)疊加，導(dǎo)致這一地區(qū)一直都在超負荷運轉(zhuǎn)。這種超負荷運轉(zhuǎn)所取得的效益產(chǎn)出往往是以犧牲環(huán)境為代價的。其結(jié)果，住房危舊、交通擁擠、設(shè)施不全、污染嚴重、綠地奇缺就成為大城市老城區(qū)所面對的共性問題。

2、人均指標低

　　大城市老城區(qū)往往是城市人口密度最高的地區(qū)，人口的高密度和設(shè)施的不配套導(dǎo)致的結(jié)果必然是城市綠地人均指標的“走低”。這種狀況即使在已被評選為國家“園林城市”的城市中也普遍存在。以北京市2000 年城市綠化普查的數(shù)據(jù)為例，城區(qū)（含東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)）人均公共綠地為 3.63M 2 ，近郊區(qū)（含朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)）人均公共綠地為 11.73M 2，其差值竟達到 8.1 M 2。

3、土地資源緊

　　人多地少是我國的基本國情，這一現(xiàn)象在大城市的老城區(qū)尤為突出。土地資源緊缺、各種功能集中的老城區(qū)在土地有償使用等一系列市場經(jīng)濟操作模式下，城市綠地遭受著來自各方面的沖擊和侵占，始終處于弱勢狀態(tài)。

4、建設(shè)投入大

　　要改變大城市老城區(qū)的整體環(huán)境，建設(shè)城市綠地，必須面對拆遷、安置、征地等等一系列問題，而這些間接費用遠遠要比綠地的直接建設(shè)費用大得多，而城市綠地的產(chǎn)出又難于以直接的經(jīng)濟效益來衡量。

　　基于上述種種問題，以同樣的投入在老城區(qū)和在新市區(qū)能夠建成的綠地在規(guī)模上有很大的差別。因此，為了在較短的時間內(nèi)顯著地提升城市綠地的總體指標，為了顯示城市建設(shè)的業(yè)績，城市綠地建設(shè)的重點往往集中在新市區(qū)，并以此去“平衡”老城區(qū)的指標，這種現(xiàn)象可以說是普遍存在的?？陀^地說，城市以相當大的投入進行了綠化建設(shè)，即使這種建設(shè)反映在新市區(qū)，在某種意義上這也是一種進步，值得肯定，值得發(fā)揚。但是，在當今中國的城市中更應(yīng)該提倡的是在新市區(qū)建設(shè)的同時，以更大的力度、更有效的措施在老城區(qū)改造中進行綠化建設(shè)。若不如此，上述現(xiàn)象持續(xù)下去導(dǎo)致的結(jié)果反映在老城區(qū)是環(huán)境得不到改善，甚至繼續(xù)惡化；反映在城市總體結(jié)構(gòu)上是綠地布局合理性的喪失，無益于城市的可持續(xù)發(fā)展；反映在城市建設(shè)基本原則的層面上是犧牲了老城區(qū)居民的生活品質(zhì)，背離了“以人為本”的基本方向。

二、鄭州市老城區(qū)居民游憩綠地體系規(guī)劃項目提出的背景

　　《國務(wù)院關(guān)于加強城市綠化建設(shè)的通知》（國發(fā) [2001]20 號）在“今后一個時期城市綠化的工作目標和主要任務(wù)”中專門提出了城市中心區(qū)人均公共綠地的面積指標，突出強調(diào)“特別是城市中心區(qū)的綠化要有大的改觀，要多種樹、種大樹，增加綠化面積，改善生態(tài)質(zhì)量”?！秶覉@林城市標準》中也規(guī)定專門條款，提出“各城區(qū)間的綠化指標差距逐年縮小，城市綠化覆蓋率、綠地率相差在5 個百分點、人均公共綠地面積差距在 2 平方米內(nèi)”。相關(guān)部門出臺的有關(guān)規(guī)定，說明上述問題已經(jīng)引起了各方面的關(guān)注，也為鄭州市老城區(qū)的環(huán)境改造和建設(shè)指明了發(fā)展方向。

三、鄭州市老城區(qū)綠地概況及分析

　　鄭州市老城區(qū)基本上以三環(huán)路為界，北至北三環(huán)，南到南三環(huán)，西至西環(huán)，東到 107 國道，面積約 135 平方公里，現(xiàn)有人口約 147 萬人。

　　鄭州市老城區(qū)綠地建設(shè)自新中國成立之后就保持著持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，尤其是十一屆三中全會以后，城市綠化建設(shè)發(fā)展速度較快。 1984 年，跨入全國園林綠化先進城市行列，并榮獲“綠城”稱號。

　　近 20 年來，隨著城市建設(shè)的迅猛發(fā)展，老城區(qū)的開發(fā)強度日益加大，但城市綠地的建設(shè)卻未能同步發(fā)展。城區(qū)內(nèi)除紫荊山公園、碧沙崗公園、人民公園三大公園外，新增公園很少，新建的廣場、街旁綠地也是由原有的封閉綠地、苗圃改造而成。由于所謂“綠化廣場”的鋪裝面積過大而使實際的綠地數(shù)量有所減少。因此，以鄭州市老城區(qū)現(xiàn)有的綠化水平與國家“園林城市”的標準相距甚遠，與其它省會城市相比也存在著一定的差距。

　　經(jīng)過對鄭州市老城區(qū)公園綠地及部分附屬綠地的調(diào)查和分析，從建立居民游憩綠地體系的角度出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)老城區(qū)的綠地現(xiàn)狀存在以下突出的問題：（1）公園綠地總量嚴重不足；（2）公園綠地分布不均、不成系統(tǒng)；（3）綠化用地遭到侵占：（4）由于設(shè)計和建設(shè)過程中的種種原因影響公園綠地功能的正常發(fā)揮。

四、鄭州市老城區(qū)環(huán)境治理的目標

　　為了徹底改善鄭州市的面貌，重塑“綠城”形象，實實在在地服務(wù)于民，鄭州市委市政府適時提出了“景觀環(huán)境整治”的總體要求和讓城區(qū)居民出行 500 米可達一處游憩綠地的建設(shè)目標。“鄭州市老城區(qū)居民游憩綠地體系規(guī)劃”正是在這樣的背景下提出的。為此，這一規(guī)劃具有了非常明確的定性和定量目標，即在老城區(qū)開辟居民行距500 米的游憩綠地，建設(shè)布局合理、使用方便、內(nèi)涵豐富、景觀優(yōu)美、獨具特色的城市居民游憩綠地體系。

五、鄭州市老城區(qū)居民游憩綠地體系規(guī)劃的基本思路

　　根據(jù)鄭州老城區(qū)的基本現(xiàn)狀，在此次規(guī)劃中首先提出了“居民游憩綠地體系”的概念。這一概念不同于城市公園綠地體系，它是從居民出行進行戶外休閑活動的需求出發(fā)，將能夠發(fā)揮此類功能的綠地加以組織而形成的。類似的目標在國內(nèi)許多大中城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃中均有涉及，但限于工作層次和內(nèi)容深度的不同要求，在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中往往只能提出規(guī)劃要求，而無法落實到具體的規(guī)劃布點。

1、基本概念的把握

　　“居民游憩綠地體系”是從居民出行進行戶外休閑活動的需求出發(fā)，將能夠發(fā)揮此類功能的綠地加以組織而形成的。

2、指導(dǎo)思想的把握

　　指導(dǎo)思想的確立是影響規(guī)劃成敗的關(guān)鍵之一，基于對該規(guī)劃項目的總體理解，從四個方面把握規(guī)劃的指導(dǎo)思想：（ 1 ）以人為本，改善城市生態(tài)環(huán)境，提高城市居民生活品質(zhì)。（ 2 ）全面覆蓋，合理布局，突出重點，落實用地。（ 3 ）結(jié)合城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，明確老城區(qū)居民游憩綠地體系的發(fā)展目標。（ 4 ）強化規(guī)劃的可操作性，建立規(guī)劃實施指標體系。

3、規(guī)劃原則的把握

　　主要的規(guī)劃原則是：（ 1 ）可達性原則。（ 2 ）生態(tài)性原則。（ 3 ）文化性原則。（ 4 ）效益性原則。

4、工作方法的把握

　　面對老城區(qū)錯綜復(fù)雜的用地狀況，面對明確的量化實施目標，在具體的工作方法上同樣需要有創(chuàng)新思維。

　　首先在規(guī)劃人員配置上，鄭州市政府給予了極大的支持，在鄭州市城市規(guī)劃局和市政管理局的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由北京北林地景園林規(guī)劃設(shè)計院、鄭州市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院、鄭州市園林設(shè)計施工管理所共同組成項目組，搭建了一個多專業(yè)多院所相互配合的工作平臺。

　　其次，通過城市資料共享，實現(xiàn)對詳實的現(xiàn)狀綠地資料的占有、對準確的城市用地資料的了解以及與相關(guān)規(guī)劃資料的協(xié)調(diào)，以求準確把握鄭州市老城區(qū)綠地的現(xiàn)狀和存在的主要問題，明確本規(guī)劃所能爭取到的發(fā)展余地和實施上的可能性。

　　第三，綜合運用城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、以及公園綠地規(guī)劃設(shè)計等多種規(guī)劃設(shè)計方法，從宏觀到微觀，從總體到局部、從抽象理性的規(guī)劃控制到形象感性的設(shè)計方案，全方位多層次構(gòu)建居民游憩綠地體系。規(guī)劃成果力求做到為城市領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考、為規(guī)劃和市政主管部門提供管理依據(jù)，為公眾展現(xiàn)城市建設(shè)的美好前景。

5、規(guī)劃層次的把握

　　從技術(shù)角度說，規(guī)劃層次的把握是此次規(guī)劃基本思路的表達，是規(guī)劃目標和指導(dǎo)思想的具體化，是與相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)和銜接的體現(xiàn)，也是對規(guī)劃可操作性的檢驗。在此次規(guī)劃中突出了以下三個層次：

　　第一，居民游憩綠地體系布局結(jié)構(gòu)規(guī)劃——與城市總體規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃階段相銜接，解決居民游憩綠地的規(guī)劃布局問題，達到合理布點，方便使用，總量控制的目的。在此階段，共規(guī)劃布點143 處，總面積約 183 公頃，使人均公園綠地指標提高了 1.25 平方米。

　　第二，居民游憩綠地控制性規(guī)劃——與城市控制性詳細規(guī)劃階段相銜接。建立居民游憩綠地的規(guī)劃控制指標體系，形成規(guī)劃圖則，目的是進一步細化上一層次提出的規(guī)劃指標，并對近期建設(shè)的居民游憩綠地實施定位、定量的重點控制。技術(shù)指標分為三類：（1 ）用地指標；（ 2 ）種植要求；（ 3 ）設(shè)施配置。通過技術(shù)指標的規(guī)定和引導(dǎo)，達到用地上的保證和設(shè)計上的合理。

　　第三，近期重點建設(shè)地塊的方案設(shè)計——與修建性詳細規(guī)劃（公園綠地方案設(shè)計）階段相銜接，選擇具有典型意義的地塊，提出概念性的設(shè)計方案，為居民游憩綠地的設(shè)計、建設(shè)提供分析方法、設(shè)計思路和建設(shè)途徑。 

六、規(guī)劃內(nèi)容

　　根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查和對相關(guān)規(guī)劃的分析，確定該規(guī)劃的布點工作以現(xiàn)有綠地和規(guī)劃綠地服務(wù)半徑500 米覆蓋范圍之外的居住地段為重點。充分挖掘附屬綠地的使用潛力，著力解決游憩綠地奇缺地區(qū)的問題。依據(jù)規(guī)劃部門詳實的土地使用信息，共規(guī)劃布點 143 處，現(xiàn)階段能夠明確面積規(guī)模的 122 處，總面積達到 183.36 公頃。經(jīng)以 500 米為服務(wù)半徑進行分析，基本覆蓋了三環(huán)路以內(nèi)的居住用地，使老城區(qū)居民可在出行 500 米范圍到達一處游憩綠地，享受到現(xiàn)代社會為其提供的綠色服務(wù)。為強化規(guī)劃的實施，還將規(guī)劃指標落實到了各區(qū)。

七、體會

1、地方政府的膽識和投入是大城市老城區(qū)綠化環(huán)境建設(shè)的必要前提

　　舊城改造是一項耗資巨大的、連續(xù)滾動的、長期而艱難的過程，而大城市老城區(qū)的綠化環(huán)境建設(shè)更是難中之難。大城市老城區(qū)綠化環(huán)境建設(shè)既要面對用地、拆遷、資金等焦點問題，同時又要以城市可持續(xù)發(fā)展為目標、尋求城市綠地生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的最大化，如此之大的系統(tǒng)工程不同于局部地段的開發(fā)建設(shè)，沒有政府部門的組織協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)、政策扶持以及資金投入是無法付注實施的。鄭州市政府在籌劃鄭東新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)工作的同時，組織進行了10 余項舊城改造規(guī)劃項目，其力度和膽識無疑將長久地造福于鄭州市民。

2、多專業(yè)的合作是必要的也是極有效的

　　城市是一個動態(tài)發(fā)展的復(fù)合體，城市中存在的問題是多種因素綜合作用的結(jié)果。因此，要尋求解決問題的途徑和方法，必然要分析、權(quán)衡各種因素，對城市綠地建設(shè)來說也不例外。鄭州老城區(qū)面積大、人口多、用地矛盾復(fù)雜，環(huán)境改造規(guī)劃難度相當大。翔實的現(xiàn)狀和規(guī)劃資料，是鄭州老城區(qū)居民游憩綠地體系規(guī)劃工作之基礎(chǔ)，也是項目實施之根本。規(guī)劃院所和園林院所的合作使項目組具備了面對宏觀層面的城市總體發(fā)展、控制和引導(dǎo)微觀層面具體項目建設(shè)的能力，較好地解決了項目層次跨度的問題，項目編制過程充分顯示了專業(yè)之間溝通的必要性和多專業(yè)的合作的有效性。

　　但是，從園林行業(yè)的發(fā)展過程和現(xiàn)有的管理體制上看，還有“閉門造車”之嫌。一方面是城市規(guī)劃行業(yè)給予城市綠地的關(guān)注不夠，城市綠地的合理布局對城市用地有序發(fā)展產(chǎn)生的作用還沒有得到完全的認可和充分的發(fā)揮。另一方面，園林行業(yè)也習(xí)慣于在劃歸綠地的范圍內(nèi)做文章，較少“主動出擊”，尋求在與各方充分協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上的更大發(fā)展。行業(yè)之間的隔閡使城市綠地規(guī)劃建設(shè)在宏觀和微觀層次銜接上經(jīng)常脫節(jié)，甚至在城市綠地指標的統(tǒng)計上也常常出現(xiàn)統(tǒng)計口徑不一的問題。隨著城市環(huán)境問題的突出化，城市建設(shè)的需求已迫使這類狀況發(fā)生轉(zhuǎn)變，諸如城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系、城市綠線與城市用地紅線的關(guān)系等等，“一廂情愿”往往達不到預(yù)想的結(jié)果。

　　多專業(yè)的合作是發(fā)展的需要，也是發(fā)展的趨勢。合作的成果將更全面地反映城市的實際狀況，更有效地建立解決城市問題的途徑，更好地發(fā)揮規(guī)劃對于城市人居環(huán)境合理建設(shè)及有序發(fā)展的引導(dǎo)意義。

3、具有針對性的規(guī)劃才是城市建設(shè)之所需

　　“規(guī)劃、規(guī)劃、墻上掛掛”，這是長久以來一直流傳的對規(guī)劃的一種評價，我們暫且不去討論這種評價的客觀性，只求透過現(xiàn)象看本質(zhì)。探究之所以產(chǎn)生如此評價的原因不外乎有兩個方面。其一，是規(guī)劃實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，由于種種原因?qū)е虏话匆?guī)劃實施建設(shè)；其二，是規(guī)劃自身缺乏針對性和可操作性，喪失指導(dǎo)意義。由此應(yīng)該引發(fā)對規(guī)劃編制工作、規(guī)劃成果以及專業(yè)人員自身問題的反思。尤其是在城市經(jīng)濟和建設(shè)都處在高速度發(fā)展的階段，作為專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)該有客觀而冷靜的認識：具有針對性的規(guī)劃才富有創(chuàng)造性，才是城市的需要。單純追求炒作性的所謂概念、追風(fēng)式的所謂理論和圖面化的所謂結(jié)構(gòu)，既無益于城市的發(fā)展，而且是對業(yè)主的愚弄和對規(guī)劃師職業(yè)的褻瀆。

　　此次規(guī)劃應(yīng)該說屬于“命題式作文”，準確把握城市存在的實際問題，結(jié)合城市發(fā)展需要和經(jīng)濟水平，提出具有針對性的能夠?qū)嶋H操作的解決方案，為政府決策提供依據(jù)，這是我們對規(guī)劃編制工作定位的基本理解。規(guī)劃成果需要有大量的調(diào)查分析和理論研究作為技術(shù)支撐，但是規(guī)劃編制和純學(xué)術(shù)研究又有所不同。在規(guī)劃編制工作中必須避免為追求所謂高深而走向“虛無”，否則概念只能淪落為“噱頭”。

　　中國城市的綠化建設(shè)正處在前所未有的大好時期，《城市綠線管理辦法》、《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》等相繼出臺，為全面推進城市綠地建設(shè)提供了強有力的法規(guī)、政策層面的支持。但是，我們還應(yīng)該看到這樣一個客觀事實：中國城市綠地的規(guī)劃設(shè)計體系尚未健全，從理論到技術(shù)、從認識論到方法論，都還有很多工作需要專業(yè)技術(shù)人員腳踏實地地去做。