項目代建制及其存在問題的分析

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一、項目代建定義
　　我國的法律法規(guī)依據(jù)國際上項目“代建制”最早起源于美國建設(shè)經(jīng)理制（CM）。CM是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理來負責整個項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計單位和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責。
　　國內(nèi)“代建制”的引入是為了解決建設(shè)單位工程建設(shè)項目專業(yè)管理人員和經(jīng)驗不足，通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)項目的實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，將項目建設(shè)人與項目使用人分離，最終達到政府投資項目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004年11月16日，建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，實質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。各地以地方行政法規(guī)的形式出臺了部分規(guī)范“代建制”。如北京、上海、重慶、武漢陸續(xù)頒布地方法規(guī)來規(guī)范“代建制”管理。
　　目前通過試點主要形成了，“上海模式”、“重慶模式”、“深圳模式”綜合各地情況，項目代建企業(yè)的主要業(yè)務(wù)范圍包括：
　?。?）工程前期征地拆遷和市政配套等工作的協(xié)調(diào)管理；
　?。?）協(xié)助完成項目可行性分析、項目策劃和項目可行性研究報告；
　?。?）完成項目開工前所需的各項審批手續(xù)；
　　（4）協(xié)助招標公司組織工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、安裝、材料設(shè)備采購等的招標工作；
　　（5）向業(yè)主提供全面的技術(shù)咨詢服務(wù)，參與合同談判與簽訂；
　?。?）負責優(yōu)化設(shè)計，核查初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、工程預(yù)算和施工組織方案等工作；
　?。?）負責合同管理，按照所簽訂的各種合同組織工程建設(shè)，協(xié)調(diào)各單位之間的關(guān)系；
　?。?）負責對工程進度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以及工程建設(shè)期間的投資控制和工程設(shè)計簽證，并對各施工工序的質(zhì)量進行全面監(jiān)管；
　　（9）編制項目實施用款計劃、建設(shè)進度計劃和財務(wù)預(yù)決算，報業(yè)主審批；
　　（10）工程建設(shè)過程中，在批準的概算范圍內(nèi)或在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)對單項工程進行局部調(diào)整或變更，重大調(diào)整或變更報業(yè)主審核，并報原審批單位批準；
　?。?1）組織工程竣工驗收和項目生產(chǎn)試運營，協(xié)助辦理權(quán)屬登記，負責編制竣工檔案并移交業(yè)主；
　　（12）工程保修期管理，組織項目后評估，以及業(yè)主委托的其他工作。
　　可見，項目代建企業(yè)不同于一般的總承包商，也不等同于監(jiān)理單位，是代表業(yè)主對項目建設(shè)進行專業(yè)化管理，提供管理服務(wù)。項目代建企業(yè)一般是從立項后初步設(shè)計階段開始介入，有的甚至從項目可行性分析（立項）就開始介入，對項目實施全過程管理，發(fā)揮項目代建企業(yè)優(yōu)化設(shè)計以及控制投資、質(zhì)量和進度的優(yōu)勢。
　　二、目前代建制度開展情況及存在的主要問題。
　　1、“代建制”法律定位不明確、風險轉(zhuǎn)移問題尚未解決。
　　代建制度是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，理論和實踐都提出了這個問題，一方面，代建制普遍存在一個實踐矛盾，即委托代建的房屋建起來了，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當事人，且不得不面對不斷出現(xiàn)的工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴，這種情形在危房改造等安居工程建設(shè)中普遍存在。另一方面，國家法律法規(guī)賦予了建設(shè)單位在建設(shè)工程項目上的重大責任與義務(wù)，不能夠因為實行代建制而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。實行代建制的本來目的是希望通過代建方使建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來，不必承擔這些單位無力承擔的專業(yè)責任與義務(wù)。但是當代建行為的法律關(guān)系不清時，建設(shè)單位在簽定協(xié)議時，就可能有這么一種情況，通過委托代建，建沒工程的民事責任風險轉(zhuǎn)移了，但更重要的行政責任乃至刑事責任的風險并沒有轉(zhuǎn)移，原因在于代建制度并不是一個法定制度。同家行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)單位的責任與義務(wù)以及建設(shè)單位違法的責任追究，包括對單位主管領(lǐng)導的責任追究，并沒有因民事性質(zhì)的委托而轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)階段的代建單位因有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任，同時建設(shè)單位也因風險并沒有及無法完全轉(zhuǎn)移而對委托代建持疑慮態(tài)度，合作雙方這種背反的期望目標便對建設(shè)下程項目產(chǎn)生各種不利的影響，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發(fā)生。這些，對于代建制度的順利推行是十分不利的。主要因為委托代建的法律不明確，以及責任無法轉(zhuǎn)移的情形，應(yīng)通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責任轉(zhuǎn)移給代建人。并通過立法明確相應(yīng)的法律地位，盡快理順由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風險轉(zhuǎn)移問題。
　　2、代建制度與現(xiàn)有的建設(shè)工程管理制度矛盾與交迭
　　我國建設(shè)工程管理體制是伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐步變化的，加上建設(shè)行政管理體制上的條條分割情況，便產(chǎn)生了一些具有條條分割特征的管理制度和機制形式，如工程咨詢管理制度、工程監(jiān)理制度、設(shè)計咨詢制度以及其他各類細分的工程建設(shè)中介服務(wù)制度等。這些制度和機構(gòu)組織的業(yè)務(wù)不僅具有同性質(zhì)的重迭性，還因與政府的某行業(yè)的管理職能關(guān)聯(lián)，通過各自的資質(zhì)、資格及業(yè)務(wù)范圍的管理而形成相對的封閉的運行機制，導致建設(shè)工程的中間管理服務(wù)環(huán)節(jié)過多，不僅造成資源浪費，管理低效等問題，還一定程度上阻礙了建筑領(lǐng)域的市場經(jīng)濟發(fā)展步伐，現(xiàn)在，又要在政府投資領(lǐng)域建設(shè)項目上再實行一個代建環(huán)節(jié)，是否會因增加一個中間環(huán)節(jié)而影響工程建設(shè)效能，也是客觀存在的一個問題。根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，監(jiān)理單位在工程建設(shè)過程中，應(yīng)當承擔工程質(zhì)量、進度、投資控制義務(wù)和對項目的合同管理，信息管理以及工作協(xié)調(diào)責任。而目前的代建制度，代建人在工程實施過程中所承擔的權(quán)利與義務(wù)也大致如此。如果不能有效地處理好兩者之間的關(guān)系，可能會對工程建設(shè)產(chǎn)生副作用。應(yīng)以合同的形式，界定了出資者、建設(shè)管理者、使用者等各當事人的責任、權(quán)利、義務(wù)，徹底解決過去建設(shè)項目責任主體不明，責任不清的問題，從而建立約束和激勵機制，從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面入手，對項目的預(yù)期目標實行嚴格控制和有效。
　　3、現(xiàn)行體制代建制企業(yè)的局限性及解決辦法
　　我國的代建制企業(yè)大致可分兩類，一種隸屬于政府部門或由政府部門抽調(diào)組建的。第二類代建制企業(yè)是由工程咨詢監(jiān)理企業(yè)為基礎(chǔ)組建的。
　　第一類代建制企業(yè)，屬于某一個政府機關(guān)，有的甚至就是政府機構(gòu)的原班人馬，對外掛出一個具有企業(yè)性質(zhì)的牌子而已。明顯帶有壟斷色彩，由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義現(xiàn)階段，從長遠看這種，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。公司的人事制度、工資制度改革遲遲無法開展，同時由于歷史的原因此類家代建制公司都有一些行政富余人員，甚至某些人還在領(lǐng)導崗位工作，長期的機關(guān)作風使得他們的思想觀念且與現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)新精神格格不入。缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等背景知識，不完全清楚基本建設(shè)規(guī)律和現(xiàn)行建設(shè)程序，不能靈活運用最先進的建設(shè)項目管理方法。第二類代建制企業(yè)項目管理公司項目管理人員的專業(yè)水平都很高，現(xiàn)場實踐經(jīng)驗較多，代建單位雖然有建設(shè)經(jīng)驗，但卻無法承擔建設(shè)管理的經(jīng)濟責任。畢竟作為普通咨詢中介結(jié)構(gòu)，該類代建單位普遍規(guī)模偏小，起步較晚最多資產(chǎn)上千萬。要承擔一個上億、甚至是幾十億元的大型工程的建設(shè)管理任務(wù)，工程一旦出現(xiàn)虧損，根本無力承擔賠償責。僅履約保證金就讓此類企業(yè)對大項目望而卻步。同時存在人員知識面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱，尤其是經(jīng)濟、商務(wù)、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少知識全面的復合型項目經(jīng)理人才。
　　由于運用代建制，項目的組織實施工作由項目管理公司來完成，而在政府投資領(lǐng)域的項目管理中，前期準備工作的難點之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題，而過去這些工作往往是依靠政府的強有力的行政推動，并適時制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工程進度，表現(xiàn)的是政府行為，而運用代建制后，則改為管理公司完成此項工作，作為企業(yè)，往往是舉步維艱的。并且在企業(yè)行為下，花費在房屋動遷的費用相對以前要多出許多，對工程總投資會造成不利的局面。
　　在我國具有代建制資質(zhì)的第一類企業(yè)，絕大多數(shù)是隸屬于政府部門或由政府部門抽調(diào)組建的，但對于企業(yè)的長期發(fā)展是相當不利的，行業(yè)的壟斷限制了競爭。且企業(yè)姓“國”，對于調(diào)動員工的積極性也有不利的一面，我們應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，對第一類企業(yè)采用合伙人或股份制的形式對企業(yè)作出體制改革，用現(xiàn)代企業(yè)管理的理念，深化企業(yè)的人事制度改革和分配制度改革，加強企業(yè)員工的凝聚力。通過資產(chǎn)重組強強聯(lián)合形成和壯大一批經(jīng)濟實力雄厚，人員組織合理，能承擔起相應(yīng)的重大責任與義務(wù)具有雄厚代建能力的第二類性質(zhì)的代建企業(yè)。以適應(yīng)未來社會發(fā)展的需要。
　　4、雙方互信的機制尚未形成也造成投資者一方面需要代建方服務(wù)，一方面又不愿賦予代建方真正的權(quán)力，并在項目建設(shè)過程中對代建方的方案、管理指手畫腳，甚至親自指定施工單位和材料供應(yīng)單位。如此一來，代建單位成為了傳遞信息的“通訊員”，喪失其對項目建設(shè)過程的管理職能。從各地的“代建制”試點情況看，特別是上述的第二類代建企業(yè)此問題有為突出。
　　5、應(yīng)通過“代建制”服務(wù)范圍相對狹窄，服務(wù)領(lǐng)域有待拓寬僅就目前國內(nèi)各地屈指可數(shù)的以項目管理形式運作的項目來看，基本上全部屬于政府投資非經(jīng)營性項目，指定單位進行代建，比較典型的企業(yè)投資項目還沒有出現(xiàn)。根據(jù)“代建制”的地方法規(guī)，“代建制”服務(wù)領(lǐng)域僅限于為政府投資的非經(jīng)營性項目，但近年來我國的投資主體結(jié)構(gòu)已發(fā)生了很大變化，民間投資和境外投資所占的比重越來越大，工程咨詢公司針對服務(wù)對象的變化，其服務(wù)范圍、服務(wù)層次和服務(wù)內(nèi)容都將發(fā)生重要變化。與國家投資相比，民間投資和境外投資對管理咨詢企業(yè)服務(wù)的要求更嚴格甚至是苛刻的。首先，對管理咨詢企業(yè)的服務(wù)范圍要求的非常寬泛，從投資機會的研究到項目投產(chǎn)甚至到日后的經(jīng)營管理。其次，在服務(wù)層次方面，除保留建議和評審外，將擴大到編制投資項目經(jīng)營計劃，提供項目經(jīng)理或經(jīng)營管理人員或班子，使管理咨詢企業(yè)達到參與投資甚至對投資承擔相應(yīng)層次責任。第三，國內(nèi)管理咨詢企業(yè)目前工作內(nèi)容的主要依據(jù)是建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)，由于投資主體的變化，這套方法與參數(shù)對民間投資和境外投資的通用程度受到考驗。民間投資和境外投資對投資利潤率更為敏感，在資金的運營管理上更強調(diào)低成本和高效率。另外這些投資中的相當部分還存在著各式各樣的制約條件，有些境外投資本身就帶有投資領(lǐng)域的通行的游戲規(guī)則，根據(jù)投資者的要求及時調(diào)整自己的工作內(nèi)容。因此，國內(nèi)的管理咨詢企業(yè)應(yīng)該有計劃地在各方面進行必要準備，以適應(yīng)由投資上體變化出現(xiàn)的市場需求的變化。應(yīng)通過“代建制”的試點推動，從而帶動整個項目管理企業(yè)的發(fā)展。
　　6、高層次管理人員嚴重匱乏，從業(yè)人員素質(zhì)急待提高代建制企業(yè)屬于“智力服務(wù)業(yè)”，它與其它產(chǎn)業(yè)的主要區(qū)別在于它的成果是在從業(yè)人的知識、經(jīng)驗和智力中產(chǎn)生的，為此從業(yè)人員的素質(zhì)極為重要，這不僅要求從業(yè)人員有較高水準的專業(yè)知識，還要通曉有關(guān)法律、心理、社會及相關(guān)科學知識，要有較強的語言表達能力、敏銳的思維能力等，除此之外，還要承擔法律和社會責任。國外對管理咨詢執(zhí)業(yè)人員管理較嚴，從事工程管理咨詢上作的人必須具有執(zhí)業(yè)資格注冊證書。代建制企業(yè)應(yīng)有完整的人員聘用、考核激勵和培訓計劃。
　　代建制在我國的發(fā)展歷史不長，還有相當長的路要走。代建制企業(yè)如何在市場經(jīng)濟的大潮中取得更快、更好的發(fā)展，是企業(yè)需要認真深思的問題。我們要積極努力地尋求解決問題的辦法，逐步完善法律、法規(guī)，建立良好的監(jiān)督機制，培育良好的代建隊伍，創(chuàng)造出一個健康、公平、競爭的項目代建市場。
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