政府主導城鎮(zhèn)化模式遇阻 產城融合須走“精細化”道路

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    國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃近期終于落地，“人”的城鎮(zhèn)化被提到了顯要地位。

    何為“人”的城鎮(zhèn)化?當前國內社會各界眾說紛紜。3月29日下午，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇在　“綠地西南十周年發(fā)布會暨西南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展及展望論壇”上接受專訪時表示，“人的城鎮(zhèn)化應是人的權利的城鎮(zhèn)化，是人的權利‘屬地化’，包括人的經濟、政治等4項權利，這4項權利是不能分開的。”

    此外，按照中國社科院財經戰(zhàn)略研究院發(fā)布的西南城鎮(zhèn)化調研報告，截至2012年末，重慶、貴州、云南與廣西城鎮(zhèn)化率分別為56.9%、36.4%、39.3%和43.5%。除了重慶之外，其他三個省區(qū)均低于全國平均水平。

    鑒于西南地區(qū)城鎮(zhèn)化水平還不高，在未來中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化成為重點的形勢下，選擇正確的模式尤為重要。專家建議，應警惕政府主導下的城鎮(zhèn)化模式。

    一些與會專家及企業(yè)高層強調，在當前市場起決定性作用的形勢下，市場必須切實提到與政府平等的地位，讓作為市場真正主體的企業(yè)與政府充分互動，從頂層設計的角度提高城市規(guī)劃水平，產城融合精細化及公共資源的均等化等配套需求也要及時落地。

    注重人的權利“屬地化”

    今年全國“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中提出，要促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

    在推進城鎮(zhèn)化進程中，中西部地區(qū)成為焦點之一，尤其是西南地區(qū)。中國社科院城市與競爭力研究中心主任、財經戰(zhàn)略研究院院長助理倪鵬飛表示，西南地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平比較低，剛剛進入加速期，因此，選擇一個正確的城鎮(zhèn)化模式，不僅對全國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也對經濟社會和環(huán)境的發(fā)展，以及人民生活水平的提高都有非常重要的意義。

    財政部財政科學研究所所長賈康認為，西南地區(qū)過去外出打工的一些居民已有了錢，隨著當?shù)爻擎?zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，這部分人正在回流，也是真正的剛需購買力，西南的幾個一、二線城市會成為發(fā)展的重點，但要防止局部風險。

    西南地區(qū)新型城鎮(zhèn)化該如何破局?楊宜勇表示，“近期的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經強調，這是人的城鎮(zhèn)化，而不是土地的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化應是人的權利的城鎮(zhèn)化，是人的權利‘屬地化’，包括人的經濟、政治等4項權利，這4項權利是不能分開的。”

    楊宜勇舉例說，現(xiàn)在很多農民工雖然進城，其經濟權利在城市，但其選舉權、被選舉權等政治權利及其他基本權利均在農村，如果這些權利不能在所生活的城市“屬地化”，那就不是真正意義上的城鎮(zhèn)化。對于新型城鎮(zhèn)化提到的擬推出居住證制度，在楊宜勇看來，這應是一種過渡性的制度，對于那些農業(yè)轉移人口來說，他們仍是半個城里人。

    楊宜勇表示，“目前很多地方是趕農民進城，建農民城，失地農民就在農民城里，它和城市是兩張皮，這個問題怎么辦?答案是要尊重人選擇的權利。”

    實際上，早在2007年，成渝兩地就被國家發(fā)改委批準設立全國城鄉(xiāng)配套改革試驗區(qū)。按照相關文件表述，這兩個成渝試驗區(qū)的初衷是為了破解城鄉(xiāng)之間的根本性矛盾，走出一條適合中西部地區(qū)的發(fā)展之路。時至今日，成渝兩地在新型城鎮(zhèn)化方面已積累了一定的經驗，包括戶籍改革等。

    政府主導城鎮(zhèn)化模式遇阻

    前不久，曾有媒體總結了分布在東、中、西部的十大“鬼城”，加上近期杭州、秦皇島等地樓市的降價潮，令人們惶恐不安。

    對此，中國人民大學公共管理學院土地管理系教授黃燕芬在接受專訪時指出，造成這種現(xiàn)象的根本原因就是相關產業(yè)沒有及時跟上，單兵突進。

    黃燕芬表示，在那些所謂的“鬼城”里，房地產業(yè)發(fā)展過于迅猛，但隱藏在這一背后的正是地方政府的強大推力，特別是在賣地上不遺余力。實際上，這也是政府主導下的城鎮(zhèn)化模式。

    對于這種模式，倪鵬飛表示，有些地方政府處在一個中心位置，它試圖作為一個市場主體參與城鎮(zhèn)化，政府掌握了從家庭征收的土地，向市場出售，取得土地資金，然后提供公共服務。由于它作為一個經濟體參與市場，就有了自己利益最大化的要求。

    “這就產生了一系列問題。征地時，可以把價格壓得很低，為促進經濟發(fā)展，可能把商用用地價格提得很高，工業(yè)用地價格壓得很低。在建設基礎設施時，它可能不愿意提供更多的基礎設施、公共服務。”倪鵬飛補充解釋說，這就導致了人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、人地、產業(yè)與人口城鎮(zhèn)化、空間結構、城市體系等多方面的失衡。

    對于不同于政府主導的新型城鎮(zhèn)化模式，倪鵬飛表示，“主要是三大機制，包括市場運作機制、政府與市場結合運作機制　資金籌措機制、土地占補機制、生態(tài)補償機制、成本分擔機制、紅利分享機制、政府調節(jié)機制。機制就是政府引導，市場主導，市場決定，企業(yè)運作，社會參與。”

    產城融合須走“精細化”道路

    “城鎮(zhèn)化不等于房地產化，但城鎮(zhèn)化也不可能離開房地產。如經濟轉型要開發(fā)工業(yè)用地，旅游產業(yè)要發(fā)展，要開發(fā)旅游地產。”綠地集團執(zhí)行副總裁，西南事業(yè)部董事長、總經理孫志文表示，“房地產和城鎮(zhèn)化，尤其是新型城鎮(zhèn)化，不僅僅相輔相成，還是有機融合、共同推進、必不可少的兩個核心。”

    如今，隨著各地頻頻曝出城鎮(zhèn)化問題，產城融合似乎成為當下解決“城市病”以及發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的一劑良方。

    在賈康看來，對于產城融合，在國土規(guī)劃、轄區(qū)規(guī)劃方面，需要通盤考慮。如果在一個轄區(qū)內，既有產業(yè)，又有居民，又有城市發(fā)展，這時就需要在通盤條件下討論產城問題。

    目前，各地面臨的顯著問題是城市規(guī)劃“朝令夕改”，上一屆政府實施的規(guī)劃還沒完全落地，下一屆政府往往推倒重來，導致產業(yè)重復上馬，資源浪費。

    賈康指出，除了政府在產城融合上責無旁貸之外，企業(yè)尤其是一線企業(yè)應該主動與政府互動，提出建設性的意見，讓規(guī)劃框架有一定的水準和可持續(xù)性。

    “以前是政府說了算，我給你什么就是什么，而現(xiàn)在凸顯了市場這個要素。政府的意識要轉變。”孫志文表示。

    楊宜勇表示，產城融合要做到精細化。產城融合還需要政府和企業(yè)融合，不是簡單的政府搭臺，企業(yè)唱戲。“比如，新加坡最大國企淡馬錫集團在成都做了創(chuàng)新城，在天津有生態(tài)城，在吉林建了食品城。”這些都是較好的案例。 

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