淺析PPP大潮下城投公司角色定位

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　　城投公司又稱投融資平臺公司，是我國經(jīng)濟(jì)改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物。一提到城投公司，人們可能條件反射地會想到高額的負(fù)債以及和政府財政扯不清的關(guān)系。隨著國發(fā)[2010]19號和財預(yù)[2010]412號等一系列規(guī)范性文件的出臺，城投公司的業(yè)務(wù)運作和經(jīng)營管理逐漸得到規(guī)范。

　　2014年，繼新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略后，城市建設(shè)進(jìn)入PPP(Public Private Partnership)時代。隨著財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》財金 2014 76號、發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資 20142724號等系列文件的出臺，政府和社會資本的PPP合作模式進(jìn)入大規(guī)模、規(guī)范化實施階段。城投公司作為面向市場的政府平臺，在新的浪潮下如何選擇自身的定位、扮演好新的角色至關(guān)重要。

　　從當(dāng)前情況看，各部委、各地方政府、各領(lǐng)域?qū)＜夷酥翆I(yè)化的咨詢公司，對于城投公司在PPP中的定位都有著各自的理解，有的認(rèn)為其應(yīng)該作為政府的代表，即第一個P，也有的認(rèn)為可以作為第二個P(社會獨立資本)，但必須在外地。

　　作為中國特色化城市路線的載體，城投公司在實際演變過程中產(chǎn)生了不同的類型和形態(tài)，例如集團(tuán)化的綜合性平臺、專業(yè)化分工的行業(yè)平臺等?；诖耍P者認(rèn)為城投公司在PPP中的角色不可一概而論。城投公司既可以作為政府方的代表與社會資本合作，也可以作為獨立的社會資本與政府建立規(guī)范的合作關(guān)系。

　　城投公司定位為政府方代表，即PPP中的第一個P，關(guān)鍵在于其擁有市場化運作的經(jīng)驗，能夠保障地方政府在合作中的利益。“背靠市長，面向市場”曾是對城投公司定位的經(jīng)典論述。城投公司作為政府的平臺公司，曾經(jīng)單純地依靠政府融資擔(dān)保或土地出資，承擔(dān)城市建設(shè)的投融資和建設(shè)任務(wù)。一系列規(guī)范融資平臺的文件出臺后，城投公司按照市場化規(guī)則逐漸轉(zhuǎn)型，以提高運作效率和經(jīng)營效益為發(fā)展目標(biāo)，逐漸轉(zhuǎn)化為具有較強(qiáng)市場化運作經(jīng)驗的政府平臺。在政府需要與社會資本合作的情況下，以單一行業(yè)管理為主要任務(wù)的政府職能部門只能維持分散合作模式，而城投公司則擁有更多的社會資源和項目運作經(jīng)驗，能夠更好地代表政府開展合作，從而實現(xiàn)政府合作投入的資產(chǎn)保值增值。在現(xiàn)有的城投公司中，以城市公共資源運作為主的綜合性城投公司更適合扮演政府代表的角色。

　　城投公司定位為獨立的社會資本，即PPP中的第二個P，關(guān)鍵在于其政府的債務(wù)已經(jīng)剝離且不再承擔(dān)政府融資功能。

　　在國發(fā)[2010]19號和財預(yù)[2010]412號等一系列政策規(guī)范下，以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)對城投公司進(jìn)行“圍剿”，面對傳統(tǒng)高額的負(fù)債率帶來的政府隱性債務(wù)，我國城投公司進(jìn)行了全面的規(guī)范和調(diào)整，眾多城投公司實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，將政府的債務(wù)剝離，不再單純承擔(dān)政府融資功能，并通過良性資產(chǎn)的注入以及盈利模式的構(gòu)建，與地方政府建立起規(guī)范的政企關(guān)系，發(fā)展為專業(yè)化和市場化程度較高的國有公司。在現(xiàn)有的城投公司中，成功轉(zhuǎn)型為以資本和經(jīng)營性項目運作為主的城投公司完全可以扮演社會資本的角色，且無需區(qū)分本地還是外地。

　　此外，關(guān)于城投公司的角色定位，除考慮城投公司自身的條件外，還應(yīng)區(qū)分政府與社會資本合作的項目屬性。對于公園、小流域治理等公益性相對較強(qiáng)、收益很低的項目，在合作過程中，通常政府投資的份額會比較大，城投公司作為政府平臺，代表政府持有國有資產(chǎn)，更有利于國有資產(chǎn)的保值增值。而對于污水處理、垃圾焚燒等社會化模式相對清晰的項目，政府一般負(fù)責(zé)土地平整或周邊配套設(shè)施建設(shè)，市場競爭力較強(qiáng)的城投公司，完全可以作為社會資本參與到項目中。

　　城投公司根據(jù)自身發(fā)展情況以及項目屬性，介入政府與社會資本的合作項目中，與現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策沒有沖突和矛盾，各部門和地方政府不應(yīng)設(shè)置不對等的條件或障礙，影響城投公司參與正常的市場競爭。

　　2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》國發(fā) 2014 45號出臺，這預(yù)示著新一輪的預(yù)算改革啟動。預(yù)算改革明確：“實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制3年滾動財政規(guī)劃。”考慮到PPP項目的長期購買服務(wù)屬性，3年滾動的財政預(yù)算規(guī)劃，為PPP購買服務(wù)提供了保障，PPP涉及的運營補(bǔ)貼不再是政府債務(wù)而是正常的財政支出，將這種支出列入預(yù)算，為地方財政增信，有了法律保障和財政的監(jiān)督機(jī)制，相信城投公司介入到PPP合作項目中，項目的實施會是順暢的。