萬(wàn)億財(cái)政資金支持PPP項(xiàng)目 公共預(yù)算只準(zhǔn)拿一成

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　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)/杜濤 秦浪

　　財(cái)政部對(duì) PPP(Public-Private　Partnership，政府與社會(huì)資本合作)設(shè)計(jì)的兩道“安全閥”，即“財(cái)政可承受能力”與“物有所值評(píng)估”，并沒(méi)有如約一起出臺(tái)。

　　4月14日，財(cái)政部率先發(fā)布了前者——《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(下稱(chēng)“指引”)。該指引一方面鼓勵(lì)“地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單”中被列入高風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，采取PPP模式化解存量債務(wù)，一方面要求審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模。

　　指引稱(chēng)，通過(guò)論證采用PPP模式的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。其中，地方政府每年全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過(guò)10%，各地可根據(jù)實(shí)際情況制定具體比例。

　　根據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2015年中國(guó)地方一般公共預(yù)算支出14.60萬(wàn)億元，10%則為1.46萬(wàn)億元，這部分財(cái)政資金將會(huì)帶動(dòng)2萬(wàn)億元以上社會(huì)資本。

　　中債資信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝認(rèn)為，指引要求采用PPP模式的項(xiàng)目支出“納入預(yù)算”，意味著PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出對(duì)地方政府形成了硬約束，有利于打消社會(huì)資本的疑慮，從而吸引社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

　　另外，他表示，指引規(guī)定10%的公共預(yù)算支出上限，一方面是嚴(yán)格控制將PPP項(xiàng)目形成的債務(wù)變相轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的行為，明確政府在PPP項(xiàng)目中的資金支出責(zé)任;另一方面，也是希望通過(guò)財(cái)政資金支出規(guī)模，可以帶動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入。

　　一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目都是具有財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目，因此都應(yīng)通過(guò)財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。支出責(zé)任包括兩種，一種是直接的財(cái)政補(bǔ)貼或者付費(fèi)，另一種是各種或有風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來(lái)的或有支出責(zé)任。“投資者最擔(dān)心投進(jìn)去的錢(qián)不能收回來(lái)，之前只能憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政可承受能力評(píng)估，科學(xué)性和準(zhǔn)確性上都得不到保障。”大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥說(shuō)，現(xiàn)在將這項(xiàng)評(píng)估細(xì)化、定量了，很具操作性。

　　上海市財(cái)政局PPP專(zhuān)家紀(jì)鑫華認(rèn)為，指引中的財(cái)政承受能力指標(biāo)不僅是政府的安全閥，還是社會(huì)資本的定心丸，“安全閥門(mén)就是政府控制了投資的上限，讓社會(huì)資本放心，不論社會(huì)資本還是金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于政府的履約能力有了一個(gè)基本的判斷”。

　　不過(guò)，對(duì)于地方財(cái)政支持PPP項(xiàng)目的具體規(guī)模，指引中要求地方政府在決算報(bào)告中反映，并且會(huì)出現(xiàn)在一般公共預(yù)算口徑當(dāng)中。指引并未明確政府性基金預(yù)算支出中，是否有一定比例用于支持PPP項(xiàng)目。

　　一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算是政府年度財(cái)政支出預(yù)算的大頭，以往投資項(xiàng)目主要是出現(xiàn)在政府性基金預(yù)算中，而PPP項(xiàng)目中政府以補(bǔ)貼等形式進(jìn)行財(cái)政支出，被計(jì)入了一般公共預(yù)算。在許多專(zhuān)家來(lái)看，這是為了防止PPP過(guò)熱，不給財(cái)政帶來(lái)過(guò)度壓力。

　　4月15日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，公共領(lǐng)域要大力推廣特許經(jīng)營(yíng)、PPP等模式，吸引社會(huì)投資。同日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，3月的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域投資，比如電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等投資達(dá)到3413億元，增長(zhǎng)21.4%;3月的基礎(chǔ)設(shè)施(不含電力)投資1.29萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)23.1%，增速比前兩個(gè)月提高2.5個(gè)百分點(diǎn)。

　　其中，僅在4月10日一天，貴州省舉行的“2015年政府和社會(huì)資本合作暨金政企融資項(xiàng)目推介會(huì)”，就集中推介了首批涉及市政、交通、公共服務(wù)、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等 101個(gè) PPP項(xiàng)目，總投資1628.44億元。此前，河南省鄭州市共發(fā)布32個(gè)PPP模式項(xiàng)目，總投資1126.3億元。

　　一位PPP專(zhuān)家根據(jù)東部某市2015年政府投資項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，梳理得出結(jié)論，適宜開(kāi)展PPP模式的項(xiàng)目加總后，如果全部開(kāi)工建設(shè)，2015年的投入資金將需要接近20億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了該市“一般公共預(yù)算支出比例10%”這條硬性規(guī)定。“財(cái)政預(yù)算支出能力評(píng)估，應(yīng)該把全部PPP項(xiàng)目的年度財(cái)政支出責(zé)任，與政府的年度財(cái)政支出預(yù)算總額進(jìn)行對(duì)比。”這位專(zhuān)家表示，原則上，應(yīng)確保所有PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，每一年度全部PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任占全年財(cái)政支出預(yù)算的比例不超過(guò)5%。

　　上述專(zhuān)家透露，該指引征求意見(jiàn)階段，曾將支出責(zé)任比例一段表述為“占全年財(cái)政支出預(yù)算比例不超過(guò)5%”，但出臺(tái)后的指引還是修改成“不超過(guò)一般公共預(yù)算的10%”。

　　在北京市資略律師事務(wù)所副主任合伙人律師徐向東看來(lái)，“支出比例不超過(guò)10%”的規(guī)定有些“一刀切”，成為財(cái)政系統(tǒng)自定的天花板，未來(lái)發(fā)改委系統(tǒng)對(duì)PPP項(xiàng)目如何篩選和審批，部門(mén)之間如何協(xié)同，會(huì)是個(gè)問(wèn)題。

　　不過(guò)，這一條在基層財(cái)稅人士看來(lái)，可以從另一個(gè)方面來(lái)理解，即“支出不超過(guò)10%的范圍內(nèi)省市自己定，超過(guò)10%則需要報(bào)財(cái)政部備案”。