論土地征收制度的完善與農民權益的保障

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

摘要:　目前我國有關土地征收的法律制度存在諸多不足之處,失地農民利益受損的現象時有發(fā)生,這成為社會矛盾激化的因素之一。論文從失地農民利益的保護現狀出發(fā),針對我國現行土地征收制度在失地農民權益保護方面存在的問題,闡述了完善農村集體土地征收制度的具體路徑。

關鍵詞:　土地征收;公共利益;征收補償;農民權益中圖分類號 一.土地征收制度的完善與農民的利益密切相關 改革開放以來,為適應經濟發(fā)展的需要,大量的農村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。失去土地的農民的利益應當得到充分保障,這是一個毋庸置疑的問題,但現實并不能令人滿意。根據勞動和社會保障部的統(tǒng)計,我國目前有將近6000萬失地農民;九三學社進行的一項調查表明,在全國的失地農民中,有60%左右的人生活十分困難,有穩(wěn)定經濟收入,沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。[1]2007年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結果顯示,全國“以租代征”涉及用地2. 20萬公頃(33萬畝),違規(guī)新設和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地6. 07萬公頃(91萬畝),未批先用涉及土地面積15萬公頃(225萬畝)。[2]在土地被大量占用的同時,許多農民都面臨“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”的尷尬境遇,失地農民今后的生活問題已經成為一個突出的社會問題。近來中國農村社會形勢專題研究成果也表明,農村土地糾紛已經取代稅費爭議而成為目前農民維權活動的焦點,是當前關系農村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。[3]征地問題不僅關系到農民的現實利益和長遠利益,而且也關系到全社會的穩(wěn)定。在此背景下,有關的土地征收制度的完善無疑會成為被關注的焦點。在制度設計中,一方面土地征收制度需要保證國家獲得必要的建設用地,重新分配土地資源,保障經濟建設順利進行;另一方面它也是協調國家利益、集體利益、公民個人利益關系的重要手段,要保護失地農民的合法權益不受侵害,維護社會秩序的穩(wěn)定。因此,認真研究我國現行土地征收制度,分析我國城市化進程中的土地問題,對解決土地征收及補償糾紛,保護農民的合法權益,深入貫徹科學發(fā)展觀、促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展意義重大, 2008年10月19日通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也高度重視土地征收問題,強調要“改革征地制度”,這為農民土地權益的實現與保護開辟了新的途徑,也為今后農地征收制度的完善指明了前進的方向。 二、土地征收立法在保護失地農民權益方面的缺陷 (一)對土地征收的目的即“公共利益”未做出明確界定 “低的補償讓我搬走,去住一個破地方。這不是公共利益的需要,這是開發(fā)商利益的需要。在‘為社會公共利益’的名義下,私權被剝奪了,增加的卻是開發(fā)商的利潤。”當廣州某區(qū)的農民得知,自己曾經祖祖輩輩耕種過的土地被征收后,政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入,開發(fā)商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤,而自己僅得到區(qū)區(qū)幾萬元的補償時這樣說到。世界上大多數國家將“公共利益的需要”作為土地征收制度設計的法理基礎,我國《憲法》、《土地管理法》和《物權法》也均有規(guī)定,“為了公共利益的需要”是我國征收集體所有土地的唯一前提。但是立法卻沒有對“公共利益”的判斷標準做出明確的界定,被許多專家學者和社會大眾寄予厚望的《物權法》仍沒有對這一問題有所突破,同時立法也沒有像世界上許多國家那樣,對以公共利益為目的建設項目的范圍采取列舉式的規(guī)定,并且征收土地的過程中也缺乏具體的程序性法律規(guī)范可資參考,從而導致大量非公共利益的建設性用地征地也靠打著“公共利益”的旗號來進行,引起失地農民的強烈不滿。諸如國防軍事、基礎設施、水利工程等建設項目被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議,但最近十年左右,在全國范圍內興起的房地產建設高潮中,商品房建設或其他商業(yè)設施的建設等營利性建設項目征地也是借“公共利益”的名義進行的。“為了公共利益的需要”這一旨在維護大多數人利益的立法限制,由于概念的極具抽象性成了少數人牟利的工具,導致土地征收權的濫用,這不能不說是立法的遺憾。 (二)征收土地的補償范圍窄且補償標準太低 根據《土地管理法》第47條的規(guī)定,農用地征地補償范圍主要包括:土地補償費、安置補助費、土地附著物及青苗補償費這四項。從該條文中可以看出現行土地征收補償范圍非常狹窄,農民個人能拿到的只是土地附著物及青苗補償費,占有補償款很大比重的土地補償費歸集體經濟組織所有。在增加征地補償費用項目必然加大土地征收成本,增加地方政府財政開支的情況下,失地農民究竟能獲得一個什么樣的生活保障和生活標準,在很大程度上還取決于地方政府的態(tài)度。[4]從實質上看,我國實際采取的是不完全補償原則,只對因土地征收造成的直接損失予以補償,而對因征收行為造成的一切間接損失均。更重要的一點是,現行的立法理念仍然還停留在只是把土地視為國家提供給農民作為基本社會保障手段的階段,只要農民的基本生活得到了保障,就等于獲得了“相應的補償”,而沒有考慮農民由于失去土地可能受到的間接損失,比如對殘留地、對相鄰土地損害的賠償等其他損失完全沒有規(guī)定,這是我國補償范圍不充分、不完整的表現。 與土地補償范圍過窄同時存在的問題是補償的標準太低,依《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍,安置補助標準,為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍;該條第6款規(guī)定,土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征收前3年平均年產值的30倍。農民普遍認為,按照法律規(guī)定的土地補償費和安置補助費最高不超過被征地前3年平均年產值的30倍的標準,自己所拿到的征地費難以維持本人及其后代今后的生活所需。同時這種“產值倍數法”的補償計算方式僅僅考慮到被征土地的原用途和原產值,而不考慮土地本身的價值和被征土地所處的區(qū)位等因素也是很不科學和很不合理的。 (三)補償、安置費用的分配辦法欠精細 分配方面存在的主要問題是征地的受償主體和分配細則不明確《土地管理法》第10條規(guī)定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經濟組織經營、管理。”《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定:“土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”就補償費用而言,地上附著物和青苗補助費計算標準比較簡單和單一,而且受償主體明確,兩項補償費用的分配,在實踐中爭議不大。經常引發(fā)爭議的是土地補償費和安置補助費這兩項補償費用,按照《土地管理法》第47條的規(guī)定,這兩項補償費用有不同的計算標準,在確定補償時是分別計算的,但許多地方政府在征地過程中往往對土地補償費和安置補助費不加細化,大多進行捆綁式補償,將兩項補償合計后一并支付給農村集體經濟組織。土地補償費在整個補償款中占有很大的比重,這就意味著補償款的大部分還不能直接分到農民手中;由于集體土地所有權不明確,所有權權屬糾紛大量存在,實踐中出現很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府就土地權屬產生的糾紛;此外,許多農村基層組織建設薄弱,土地補償費往往由村干部掌握,村干部剝削、挪用、瓜分土地補償費的事件屢有發(fā)生,產生貪污腐化現象,嚴重侵害農民利益。[5] (四)土地征收程序缺乏規(guī)范性 依照法律規(guī)定的程序,是土地征收權合法行使的程序保障,絕大多數發(fā)達國家都在其土地征收立法中規(guī)定了較為嚴格的征收程序。如法國的土地征收程序分為行政程序和司法程序,而日本的土地征收程序分為:舉辦事業(yè)的認定、征收范圍及補償金的裁決、補償金的給付與征收程序的完成。相比較而言,我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規(guī)定,缺乏規(guī)范性,實踐中操作性不強,具體表現為:第一,程序的相關立法尚顯簡單、粗糙,在許多制度的設計上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中,征地公告與補償安置公告的設計不科學,“我國現行土地征收程序基本上是內部程序。征地公告與補償安置公告是在征地申請被批準之后及補償安置方案制定之后的公告,屬于事后程序。”[6]第二,土地征收執(zhí)行程序中政府處于主導地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準以及補償標準都是政府說了算,被征地人在征地過程中缺乏表達自己意見的機會。第三,土地征收程序中對被征收者的保護不足。如農民對補償程序參與不夠充分,缺乏農民實際參與聽證的保障渠道,農民權益得不到充分的保障。 (五)土地糾紛的解決機制不健全 種種事實和數據顯示,農村征地補償問題已經成為土地糾紛的重要類型之一,而沿海較發(fā)達地區(qū)是目前農村土地爭議最集中的地區(qū),其中以浙江、山東和廣東最為突出?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定:“對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”該條規(guī)定實際上把土地補償標準爭議問題排除在訴訟范圍之外,沒有規(guī)定當事人向司法機關獲得救濟的權利,這樣的做法顯然是不利于被征地農民利益保護的,在土地征收過程中,政府一直參與其中,征地要由政府批準,在集體土地被征收歸國家所有以后,也是由政府作為土地所有者代表國家出讓土地使用權并且收取管理費和土地出讓金,由政府這樣一個與補償爭議雙方都有重要利害關系的主體先來協調爭議,并充當最終的裁斷者顯然是不合適的,無法切實保障被征地農民的合法權益,土地征收糾紛得不到公平解決。[7]在這種大環(huán)境下,很多農民在土地征收糾紛產生后,大多采取信訪、上訪、集體包圍政府,甚至直接的暴力等私力救濟的方式尋求解決,而很少采取訴訟、行政裁決等公力救濟的方式。[8]在當前構建社會主義和諧社會的大背景下,如何改進和完善我國現行土地糾紛解決機制,更好地保護失地農民的合法權益,已經成為當務之急。 三、土地征收制度的完善與農民權益保障的具體路徑 (一)對“公共利益”做出明確界定 何為“公共利益”,各個國家和地區(qū)有不同的規(guī)定,并不統(tǒng)一。我國現行立法體制是采用概括性的規(guī)定,我們認為在以后的土地立法和地方的相關土地征收立法當中,選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學者已經從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍。“借鑒列舉的表達方式,現階段可考慮認定以下用地具有公共利益性質:國防軍事,能源交通,國家機關及公益事業(yè)單位,公共設施,公益及福利事業(yè),國家重點工程,水利及環(huán)境保護,文物遺跡保護,其他由法律授權部門裁定217　　社　會益用地。”[9]在地方實踐中,一些經濟發(fā)展迅速,土地供求緊張的省份也在積極探索具體列舉的模式,比如廣東省國土資源廳制定的《關于深化征地制度改革的意見》(粵府辦[2007]29號)指出,地方政府和職能部門參與征地的范圍是:1.國防軍事用地; 2.黨政機關辦公用地; 3.非營利性的基礎設施、公共設施、社會公益事業(yè)用地,包括非營利性的城市基礎設施、交通、水利、科研、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化、社會福利、計劃生育、公共廣播電視及無線電監(jiān)測設施等用地; 4.特殊用地,包括監(jiān)獄、勞教(改)所、戒毒所、看守所、治安拘留所、消防站、國家物資(糧食)儲備庫、宗教活動場所等用地; 5.政府財政全額投資的項目用地; 6.國家和省的重點項目用地。除上述的各類項目用地外,非公益性以及營利性建設項目用地,政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍,既便于操作,也不易出現擴大化的解釋?！吨泄仓醒腙P于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》已明確規(guī)定“改革征地制度,嚴格界定公益性和經營性建設用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制”,這就意味著今后政府征地范圍將進一步縮小,僅限于滿足公共利益的需要。根據之前的公開資料,截至2007年底,全國征用的土地僅有20%是為綠化等用途的, 80%的農用地被征用后轉做房地產開發(fā)、高速公路修建等建設用地。[10]雖然《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中僅對縮小征地范圍進行了方向性的表述,其具體落實還有待于《土地管理法》等相關法律的修改完善,但毋庸置疑的是,明確征地過程中“公共利益”的涵義是未來立法的趨向。 (二)擴大征地補償范圍并提高補償標準 相對于我國的不完全補償原則,國外一些發(fā)達國家土地征收補償范圍的確定,除了要考慮征地行為給農民帶來的直接損失外,還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失,盡可能地給予農民公平、完全的補償。為了保障失地農民能在城市里得到進一步的發(fā)展,我國應遵循各國通行的做法,借鑒境外有關法律的規(guī)定,逐步擴大補償的范圍。立法者不能過分單方面強調國家土地征收的強制性,而忽視被征地農民的經濟利益。補償金應相當于被征用地前一段時期經營的平均收益[11],征地補償所考慮的主要因素應當包括生活費用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。[12]具體可以包括以下幾個方面: 1.土地補償; 2.地上附著物的損失補償; 3.營業(yè)損失補償; 4.殘地損失補償; 5.社會保障補償以及其他相關損失補償。 我國目前在征地立法中所確定的補償計算方式是所謂的“產值倍數法”,沒有確定以市場定價為主的補償標準,國家將土地征收以后,相當一部分是有償出讓用于商業(yè)活動,國家獲得了高額的土地使用權出讓金,而集體則只能得到較少的土地征收補償費。[13]比如廣州市白云區(qū)在京珠線征地時,補償費為7萬元/畝,相對來說已經很高了,一般的耕地征地補償費為5—6萬元/畝,但土地的實際價值已經超過了30萬元/畝。這對于失地農民顯然是不公平的。我們應當建立與市場相聯系的土地補償機制,確保農民分享土地增值收益?？梢愿鶕袌鰞r格確定征地補償標準,對于土地上的預期收益,應當由農民、政府以及土地開發(fā)商三者共同參與分配。為此,可以綜合考慮被征土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件,并通過土地評估事務所等市場中介機構對集體土地被征收以后的資產價值進行綜合評估,[14]得出土地補償的參考價格。 (三)健全土地征收程序 法律之所以要規(guī)定征收程序,其目的之一就是要對政府的土地征收權進行制約,以防止征收權的濫用,隨意侵害農民的土地權益,因此該程序的設計應當充分體現法律的公平正義精神,體現公共利益與私人利益均衡保護的理念,應當突出土地征收的公示性與可操作性,盡量避免暗箱操作。首先,增加“公共利益”的認定程序,包括申請程序、調查程序、確認程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申請,政府權力機關應公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等事宜。在認定過程中,可以參考日本的做法,審批機構在聽取相關土地管理者和有關專家的意見、召開聽證會的基礎上,向被征地農民公布與征收相關的材料,提供給他們自由閱覽,給予相關權利人充分的參與權。其次,由征收各方代表組成的委員會共同協商、審定征收人提出的補償方案。安置補償方案不應當是由政府機關和補償義務單位商定后再向農民征求意見,而是應由農民與補償義務主體協商,再由政府機關審核;這有利于減少土地征收中的不公平性,平衡各方利益,實現各方利益的最大化。最后,健全土地征收過程中的社會監(jiān)督機制。目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明,社會大眾很難得知征地過程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會監(jiān)督機制的建立不僅要求征地過程中各個階段行政事務信息的公開,更重要的是通過公眾的參與可以有效加強對征地過程的監(jiān)督,一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。 (四)細化征地補償款的分配方法 首先,地方人民政府在辦理土地征收手續(xù)、撥付補償款時,必須按照法律規(guī)定的標準分別計算各項補償費用,并在有關征地文件中加以明確。地方政府可以將各項補償費用捆綁后一并撥付給農村集體經濟組織,但在土地征收協議書和其他征地文件中則應列明征地補償款項的各項費用構成;[15]其次,針對集體所有權權屬不明這一歷史和政策遺留問題,雖然很多學者提出了各種各樣的解決意見和建議,但出于對歷史和現實的尊重,加快完善集體土地所有權登記、確權、發(fā)證的相關制度,在現在的國情下未嘗不是明智的選擇。最后,應當嚴格區(qū)分土地補償費和安置補助費的使用和分配原則,杜絕在使用和分配征地補償款時的隨意性,在征地補償款分配的制度設計上要體現民主。 (五)完善征地糾紛解決機制 “無救濟即無權利”,對權利的保障要靠通暢而足夠的救濟途徑來實現。建立有效的監(jiān)督和公平的裁決機制是保障征收218甘肅社會科學　2009年第5期　　　正的必要條件。首先,應擴大爭議案件的受理范圍。為更加全面地保護當事人的土地權益,化解矛盾,將公共利益的確認糾紛、補償標準的確定糾紛,乃至征地補償款項的分配糾紛,均納入司法審查范圍,進而加強司法對行政(征地)權的監(jiān)督制衡,更好地落實憲政層面上的權力控制和權利保障原則。其次,要加大司法救濟力度。根據《土地管理法實施條例》的規(guī)定,征地補償標準爭議由政府裁決,通過行政渠道解決糾紛,有助于提高爭議解決的效率,但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道,應拓寬解決糾紛的路徑,建立多元化的糾紛解決機制。從保護集體和農民個人的利益出發(fā),如果被征收人對補償標準不滿,應該賦予其有向上一級行政機關請求行政復議或向法院提起訴訟的權利?？紤]到我國的實際情況,在行政救濟與司法救濟的關系模式上,可以實行行政救濟是司法救濟的必經前置程序,只有先經行政裁決后,對裁決不滿的,才能向法院提請行政訴訟,否則不能直接起訴。通過賦予被征地農民以提起民事訴訟的權利,使被征地農民獲得充分的救濟。這樣,能有效地減少對政府在征地過程中的雙重角色所產生的不公正猜測和在一定程度上杜絕地方保護主義現象,如此也才能符合現代法治社會“司法最終裁決”的原則。 (六)對非公益性建設項目的土地利用采用市場化運作 《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次明確允許農民參與開發(fā)集體土地建設非公益項目。該《決定》提到:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外,經批準占用農村集體土地建設非公益性項目,允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營。”這項符合農民需求的、多元化的政策無疑對保障農民合法權益具有重大意義。土地的價格與土地的用途密切相關,公益性建設項目雖然并非只投入不產出,但是公益性建設項目的投入目的以及產出形式不同于非公益性建設項目的投入和產出,它并不是以追求直接的經濟效益或利益最大化為目的,而是注重社會的整體利益和長遠利益。[16]而非公益性建設項目往往采用商業(yè)化的開發(fā)經營方式,謀求個人或代表少數人利益的組織的商業(yè)利潤。應在立法中明確規(guī)定,通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權,在今后因房地產建設需要占用集體土地時,可以由農民集體組織與開發(fā)商就集體用地的使用、補償等問題進行協商、談判,賦予集體組織獨立的市場主體地位,將此類用地補償問題納入到民事活動的范疇中,而不是用國家行政手段去強制征收集體土地。建議修改《合同法》,在其分則中增加“土地承包經營權流轉合同”專章。[17]對非公益性的建設項目用地采用市場化運作方式,必將促進土地資源的優(yōu)化使用,實現土地要素在市場活動中的合理配置,打破土地市場的壟斷和不正當競爭,真正將商業(yè)性用地的巨大利潤“還之與民”。以制約行政權來保護公民權和農民的土地財產權,以擴展公民權來監(jiān)督行政權。[18] 四、結語 “有恒產者有恒心”,歷朝歷代中土地都是農民的安身立命之本。我國是一個農業(yè)人口在可預見的長時期內仍將占多數的農民大國,土地征收事關失地農民之生存權,事關社會穩(wěn)定之大局。在當前構建和諧社會,加快建設社會主義新農村的治國理念下,我們應以農民權益保障為中心,通過觀念更新、政策調整、制度革新和方法創(chuàng)新,結合國情,結合各地實際情況,改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足,建構具有中國特色的土地征收補償制度。 參考文獻: [1]王衛(wèi)國. 21世紀中國民法之展望———海峽兩岸民法研討會論文集[M].北京:中國政法大學出版社, 2008: 365. [2]數據來源于國土資源部網站: http: //www. mlr. gov. cn/xwdt/jrxw/200810 /t20081023_111035. htm, 2008-12-23. [3]蔣月.農村土地承包法實施研究[M].北京:法律出版社,2006: 1. [4][15]張慶華.土地物權疑難法律問題解析[M].北京:法律出版社, 2007: 38, 52. [5]陳小君.農村土地法律制度研究—田野調查解讀[M].北京:中國政法大學出版社, 2004: 266. [6]周華蓉.我國土地征收程序的缺陷與對策探討[ J].科技創(chuàng)業(yè)月刊, 2005, (8). [7]劉國臻.論我國土地利用管理制度改革[M].北京:人民法院出版社, 2006: 117. [8]葉劍平,陳鋒.從權利到救濟———完善我國農地征收糾紛解決機制的思考與建議[ J].法治研究, 2007, (11). [9]楊槔伶,朱玉碧.《土地管理法》中征地條款的缺陷研究[ J].西南農業(yè)大學學報, 2005, (3). [10]數據來源于新華網: http: //news. xinhuanet. com /politics/2008-10 /16 /content_10201064. htm, 2008-11-30. [11]左平良.緊急需要下的土地征用法律問題探析[J].湖南師范大學社會科學學報, 2008, (3): 49-52 [12]盧海元.土地換保障———妥善安置失地農民的基本設想[ J].中國農村觀察, 2003, (6). [13]曾初云,楊思留.論農村集體土地所有權主體[ J].阜陽師范學院學報, 2005, (4). [14]荊月新.城市土地立法研究[M].北京:中國檢察出版社,2006: 219. [16]張慶華.中國土地法操作實務[M].北京:法律出版社, 2004:35. [17]禹桂枝.土地承包經營權流轉與農地產權制度的完善[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版), 2008, (2): 87-91. [18]王慧娟.農村土地制度的主要問題與對策分析[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版), 2008, (2): 92-94.