前線：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

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黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），第一次明確提出了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的改革新思路。那么，什么是混合所有制？《決定》中提出的混合所有制具有什么新的涵義？中央提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的意義是什么？在此過程中需要堅持什么原則，從而使這一改革沿著健康的道路發(fā)展？這些問題都值得研究和探討。 “積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的深意 一般來說，混合所有制是指不同的所有者或性質(zhì)不同的所有權(quán)相結(jié)合或融合而形成的一種所有制形式。所有制的性質(zhì)或形態(tài)可以從宏觀和微觀兩個方面來理解。 從宏觀上說，所有制指整個社會經(jīng)濟的所有制性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。例如，資本主義社會存在的是以資本主義私有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)，社會主義社會存在的是以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)。我國自改革開放以來，已經(jīng)形成了公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。從一定意義上來說，我國經(jīng)濟目前在總體上就是一種混合所有制經(jīng)濟。 從微觀上說，所有制指微觀經(jīng)濟組織即企業(yè)的所有制性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。從企業(yè)所有制的發(fā)展史來看，最初出現(xiàn)的是單一的個人或家庭所有制，這是一種典型的私有制。從十九世紀六七十年代起，在歐美各主要資本主義國家開始大量出現(xiàn)股份公司，在所有制上它是一種典型的混合所有制。不同于私人資本和私人企業(yè)，股份資本是一種“社會資本”，股份公司是一種“社會企業(yè)”。 就我國的實際情況來看，上個世紀九十年代的國有企業(yè)改革明確將建立現(xiàn)代企業(yè)制度即股份公司作為改革目標。經(jīng)過二十多年的改革和發(fā)展，目前我國國有企業(yè)絕大多數(shù)通過改制都采取了股份公司的形式，其中一批國有企業(yè)成為上市公司。同時，一大批私營企業(yè)也相繼成為上市公司。因而從總體上來看，除一些中小企業(yè)和全部微小企業(yè)（嚴格來說個體戶還不是企業(yè)）仍然是典型的私有制企業(yè)之外，我國絕大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)具有混合所有制的性質(zhì)和特點。 那么，《決定》提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，其特殊的涵義是什么呢？要正確理解這個問題，必須結(jié)合當前中國經(jīng)濟的實際狀況來分析。從一定意義上來說，中國改革開放三十多年以來的經(jīng)濟快速發(fā)展，是由公有制經(jīng)濟特別是國有企業(yè)和非公有制經(jīng)濟的共同發(fā)展來驅(qū)動的。所以，十八大報告以及十八屆三中全會《決定》重申了兩個“毫不動搖”的原則。但是，眾所周知，2008年國際金融危機的爆發(fā)，使中國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境變得惡劣。其中，非公有制經(jīng)濟由于規(guī)模、技術水平、管理能力等各方面的制約，其發(fā)展變得尤為艱難。正是在這樣的背景下，一些人認為，中國非公有制經(jīng)濟的發(fā)展受到了公有制經(jīng)濟特別是國有企業(yè)由于壟斷而形成的擠壓，只有通過國有企業(yè)私有化進而打破國有企業(yè)的壟斷，中國的非公有制經(jīng)濟才能獲得發(fā)展。這種主張當然是錯誤的。但是，我們必須承認，一方面，國有企業(yè)在某些方面確實還存在不應有的壟斷現(xiàn)象，國有企業(yè)的經(jīng)營管理效率從總體上來說也有待進一步提高；另一方面，在新的條件下，如何進一步促進非公有制經(jīng)濟的健康發(fā)展，也是必須解決的重大現(xiàn)實問題。因此，如何真正進一步實現(xiàn)公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的共同發(fā)展，就成為一個亟待解決的全新課題。正是在上述大背景下，《決定》提出了通過“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”以及“實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”的發(fā)展混合所有制的具體方式和思路。 可見，《決定》提出的混合所有制主要是指我國公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟以及勞動者之間的融合，而不是一般意義上的混合所有制，并且把發(fā)展混合所有制看作是中國特色社會主義“基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”。與以往將公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟分開理解和對待的思路、與把公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟絕對對立起來的觀點相比，《決定》的這一改革思路無疑具有創(chuàng)新性，是一種改革的“新思路”。 同時，在我國近些年的經(jīng)濟實踐中，事實上已經(jīng)存在不少公有制經(jīng)濟特別是國有企業(yè)與非公有制企業(yè)合作與混合發(fā)展的成功案例，《決定》提出的改革新思路旨在使這些成功經(jīng)驗得到更為廣泛的推廣與運用。 正如《決定》明確指出的那樣，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，目的和意義在于實現(xiàn)“國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力”和“各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展”。具體而言，從國有企業(yè)角度看，通過適當發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，可以進一步實現(xiàn)股權(quán)多元化，使國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)得到進一步完善，市場化程度得到進一步提高，經(jīng)營管理效率得到進一步提升，國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力得到進一步增強。從非公有制經(jīng)濟角度看，通過與國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，可以實現(xiàn)非公有制企業(yè)的股權(quán)多元化和治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度。同時通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟這個途徑，非公有制企業(yè)可以進入過去無力或無法進入的某些經(jīng)營領域，擴大企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展空間。總之，實現(xiàn)公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的雙贏，是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的目的和目標所在。 在實踐中應堅持的基本原則 自《決定》公布以來，社會上流行著一些不正確的解讀和錯誤觀點。例如，有的人認為積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必然導致國有資產(chǎn)大規(guī)模流失甚至導致國有企業(yè)的完全私有化，對發(fā)展混合所有制持完全否定的態(tài)度；有的人認為積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是新時期國有企業(yè)改革的方向，必須把所有國有企業(yè)最終都變成混合所有制企業(yè)；等等。出現(xiàn)這些錯誤解讀說明，當下非常有必要把思想認識統(tǒng)一到《決定》的精神實質(zhì)上來。這是關系能否使改革沿著正確方向發(fā)展的重大問題。 其實，仔細研讀《決定》，我們會發(fā)現(xiàn)，它不僅提出了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的基本內(nèi)容和方式，而且明確規(guī)定了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必須堅持的基本原則，即兩個“毫不動搖”：一是“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力”；二是“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力”。因此，無論是通過混合所有制的形式導致國有資產(chǎn)流失甚至國有經(jīng)濟萎縮和名存實亡，還是在發(fā)展混合所有制的過程中導致非公有制經(jīng)濟名不副實或者權(quán)益受損，都是錯誤的，不符合中央精神的。 當然，我們必須承認，如何使兩個“毫不動搖”的原則在積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實踐中真正得到貫徹和落實，是一個復雜的問題。因為畢竟公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟是兩種性質(zhì)不同的經(jīng)濟形態(tài)，具有不同的目標函數(shù)。具體來說，國有企業(yè)不僅追求經(jīng)濟效益，而且要承擔更多的社會和政治職能；相對而言，非公有制企業(yè)則以追求經(jīng)濟效益為主。國有企業(yè)與非公有制企業(yè)在性質(zhì)、職能、目標等各方面的天然差別，必然在一定程度上導致彼此合作與股份融合發(fā)生一些分歧和矛盾，如果處理不好，就可能出現(xiàn)雙損的結(jié)局，甚至國有企業(yè)的主體地位被顛覆。因此，為了使混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展沿著正確的軌道和方向穩(wěn)步推進，一方面，各級國資委必須按照《決定》精神，盡快出臺相關政策要求和實施規(guī)則，使國有企業(yè)在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的過程中有章可循、有規(guī)可依，避免出現(xiàn)各行其是、一哄而上的現(xiàn)象；另一方面，無論是國有企業(yè)還是非公有制企業(yè)，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的過程中，必須堅持實事求是、一切從實際出發(fā)的原則，避免一哄而起、一哄而散、半途而廢。 分類實施發(fā)展混合所有制經(jīng)濟 實踐表明，根據(jù)國有企業(yè)的功能定位進行分類改革是一條十分有效的經(jīng)驗。因為國有企業(yè)以及各種行業(yè)本身存在巨大的差別，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必須分類實施，而不能搞一刀切。 人們常常把國有企業(yè)劃分為競爭性國有企業(yè)和公益性國有企業(yè)兩大類，這對于積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是遠遠不夠的。事實上，國有企業(yè)分布在很不相同的行業(yè)，分別具有各種不同的特點和地位，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必須根據(jù)行業(yè)的不同特點分別制定不同的改革思路。只有這樣，才能保證混合所有制經(jīng)濟沿著健康的軌道和方向發(fā)展。 其一，競爭性行業(yè)。競爭性行業(yè)又可以劃分為一般性競爭行業(yè)和戰(zhàn)略性競爭行業(yè)。一般性競爭行業(yè)提供的是一般性生活用品和生活服務，例如家電產(chǎn)品、紡織服裝、普通商業(yè)服務等。一般性競爭行業(yè)的特點是行業(yè)進入門檻低、競爭激烈。一般性競爭行業(yè)的波動和市場震蕩一般不會對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生很大的沖擊。發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展史表明，總體上，在一般性競爭行業(yè)中，非國有企業(yè)比國有企業(yè)更具有市場競爭的優(yōu)勢。從長期的趨勢看，國有企業(yè)應該盡可能減少在一般性競爭行業(yè)中的規(guī)模。存在于一般性競爭行業(yè)中的國有企業(yè)可以通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的方式，更多地讓非國有資本和企業(yè)來經(jīng)營。 戰(zhàn)略性競爭行業(yè)的主要特點是體現(xiàn)國家的工業(yè)技術水平、行業(yè)進入門檻高、規(guī)模經(jīng)濟明顯，如鋼鐵、汽車、化工、電子、造船等。在這類行業(yè)中的企業(yè)雖然以營利為主要目標，但也負有發(fā)展民族經(jīng)濟和保障國家經(jīng)濟安全的任務。對于這個行業(yè)，我們必須維持國有資本和企業(yè)的支配性地位，同時大力引導和鼓勵非公有經(jīng)濟成分參與，提高本行業(yè)的企業(yè)參與數(shù)量，加強市場競爭，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級淘汰落后產(chǎn)能，提高行業(yè)整體技術水平和創(chuàng)新能力。分布在戰(zhàn)略性競爭行業(yè)中的國有企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟具有巨大空間。因為即使是這類戰(zhàn)略性行業(yè)，由于其生產(chǎn)、研發(fā)、營銷等業(yè)務內(nèi)容繁多，完全可以將核心業(yè)務與非核心業(yè)務進行分類，以確定哪些必須堅持國有企業(yè)控制、哪些可以通過混合所有制經(jīng)濟的方式與非公有制企業(yè)共享。 其二，戰(zhàn)略性資源產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性資源是國民經(jīng)濟的命脈，主要有石油、天然氣、有色金屬和稀土、煤炭等。對戰(zhàn)略性資源的開發(fā)、利用，必須由國家通過國有企業(yè)來主導。但是，這類產(chǎn)業(yè)同樣存在核心業(yè)務與非核心業(yè)務的區(qū)別。在國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范下，可以充分利用和引導非公有制經(jīng)濟成分參與非核心業(yè)務的股份合作，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，一方面大量引進各種社會資本，壯大資本規(guī)模；另一方面使非國有企業(yè)甚至外資企業(yè)在這類產(chǎn)業(yè)中獲得一定的發(fā)展空間。必須注意的是，在這類產(chǎn)業(yè)中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，必須堅持和加強國有經(jīng)濟的控制力，合理進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局。在引入非公有制經(jīng)濟成分和企業(yè)進入戰(zhàn)略性資源產(chǎn)業(yè)的過程中，必須防止反客為主、國有企業(yè)的核心地位被蠶食的傾向。因為否定國有企業(yè)在這類產(chǎn)業(yè)中的控制地位，是根本錯誤的。 其三，戰(zhàn)略性高技術產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性高技術產(chǎn)業(yè)不同于一般性高技術產(chǎn)業(yè)，其主要特點是需要巨額的開發(fā)資本、技術和產(chǎn)品往往與國家的經(jīng)濟和軍事安全具有密切聯(lián)系，例如航天航空工業(yè)、核工業(yè)、基礎電子等。在這類產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)一般不以追求利潤為主要目標，而是搶占技術制高點，提高國家在戰(zhàn)略性領域的國際競爭力。毫無疑問，在戰(zhàn)略性高技術產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)必須發(fā)揮主體和主導作用。當然，這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也可以通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的方式，在一些配套和非核心技術環(huán)節(jié)引進非國有企業(yè)參與，以提高整體的經(jīng)營管理效率。 其四，管制性壟斷產(chǎn)業(yè)。在我國，這類產(chǎn)業(yè)以電信行業(yè)最為典型。管制性壟斷產(chǎn)業(yè)的形成，一般是由于國家管制造成的。管制性壟斷的產(chǎn)生主要源于國家安全、公共利益等方面的客觀需要。從我國實際看，在一定時期內(nèi)實行管制性壟斷具有必要性，但管制性壟斷也存在一些弊端，最主要的是由于壟斷而產(chǎn)生的價格高和服務差等方面的問題。這類產(chǎn)業(yè)的改革方向應該是，在保持國有資本在關鍵領域的控制力前提下，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的方式，在一些非核心業(yè)務環(huán)節(jié)允許非公有資本進入，加強市場競爭，提高產(chǎn)業(yè)整體效率和服務質(zhì)量。 其五，自然壟斷產(chǎn)業(yè)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特點在于其業(yè)務具有必須嚴格統(tǒng)一的運營與管理的內(nèi)在要求，而不可能分而治之、充分競爭，屬于這類產(chǎn)業(yè)的有郵政、電網(wǎng)、鐵路、港口、機場等。當然，自然壟斷產(chǎn)業(yè)在許多環(huán)節(jié)上也不是不可以引入多家企業(yè)（包括非國有企業(yè)）進行競爭，真正必須由國有企業(yè)獨家壟斷的環(huán)節(jié)也應盡可能減少。一些并不具有自然壟斷性的業(yè)務仍然可以大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，通過市場競爭提高行業(yè)的整體效率和效益。 其六，公用事業(yè)，以城市供水、供暖、供氣最為典型。公用事業(yè)往往也具有自然壟斷性，在這類行業(yè)中的企業(yè)不應以營利為首要目標，而要更多地承擔社會公共義務，不能為追求利潤而損害公共利益。在我國，目前公用事業(yè)也多由國有企業(yè)和單位經(jīng)營，這有其必要性和必然性。但是，在政府管制的條件下，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的形式，非國有資本和企業(yè)也可以進入公用事業(yè)的有關配套環(huán)節(jié)，以提高行業(yè)整體運營效率，同時使進入該行業(yè)的非國有資本和企業(yè)獲得適度利潤。 其七，非營利行業(yè)、敏感性產(chǎn)業(yè)和高社會風險行業(yè)等。非營利行業(yè)以醫(yī)療、教育最為典型。目前，我國已形成了國有醫(yī)療和教育為主、民辦醫(yī)療和學校共同發(fā)展的格局。非營利行業(yè)必須堅持國有為主體和主導的基本原則，不能借發(fā)展混合所有制經(jīng)濟之機，全面市場化和私有化。 敏感性行業(yè)以新聞和文化出版業(yè)較為典型。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國新聞和文化出版業(yè)已經(jīng)形成了國家管制與市場有機結(jié)合的發(fā)展模式。一些文化出版企業(yè)已經(jīng)成功上市。在敏感性行業(yè)的非敏感性業(yè)務環(huán)節(jié)，可以進一步大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高行業(yè)的整體國際競爭力。 高社會風險行業(yè)以金融業(yè)最為典型。此類行業(yè)不僅關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈，而且個別企業(yè)的風險會迅速波及蔓延到行業(yè)，產(chǎn)生連鎖性的社會風險。所以，必須堅持金融國有為主的原則，堅決抵制金融私有化的錯誤觀點和主張，同時對這類行業(yè)實行嚴格的監(jiān)管，不能借發(fā)展混合所有制經(jīng)濟之機，使我國國有金融制度和體系被逐步瓦解。 以上分析表明，不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)在我國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的功能、地位和特點是各不相同的，因此，我們必須從各個產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的實際出發(fā)，在堅持兩個“毫不動搖”的基本原則下，在適合的領域和業(yè)務范圍內(nèi)大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，而在不適合的領域、行業(yè)和業(yè)務范圍中，則必須堅持國有為主體和主導的原則。同時，即使是在適合發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的領域，也必須堅持公平、公正、公開的原則，防止國有資產(chǎn)流失和經(jīng)濟腐敗的滋生。 （本文章摘自《前線》第四期，作者：邱海平 中國人民大學經(jīng)濟學院教授）