破解行業(yè)地方保護難題

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工程建設行業(yè)地方（行業(yè)）保護的現(xiàn)狀

市場經(jīng)濟就是通過建立機會公平的競爭市場，通過市場配置資源，以提高資源配置效率，促進經(jīng)濟發(fā)展?！墩袠送稑朔ā返?條規(guī)定：“依法必須經(jīng)行招標的項目，其招標投標活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得非法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。”

由于我國計劃經(jīng)濟時代的體制原因致使工程建設行業(yè)中的各專業(yè)歸屬不一。體制轉化過程中的地方（行業(yè)）壁壘依然存在，市場競爭難以形成。在局部地區(qū)和行業(yè)有愈演愈烈的趨勢，主要表現(xiàn)在制定或者抬高各種市場準入條件、限制異地工程建設企業(yè)參與本地競爭等，真正的公平競爭不易實現(xiàn)。

地方（行業(yè)）保護破壞了工程建設市場機制和秩序，地方政府把地方利益看得高于一切，為了保護地方局部利益或政治利益，違背國家的法律規(guī)定，利用行政權力干涉工程建設市場。

為了保護地方企業(yè)，增加地方稅收，地方政府采取了多形式的地方政策，破壞工程建設市場機制，操縱市場。地方行政主管部門采取的方法有：提高外地施工企業(yè)準入門檻，如：要求注冊分公司、企業(yè)備案手續(xù)繁瑣；增加外地施工企業(yè)投標限制，如：嚴格甚至苛刻的資格預審、故意提高保證金數(shù)額；保護本地施工企業(yè)利益，如：要求在本地有獲獎經(jīng)歷、強制與本地企業(yè)聯(lián)合投標；增加外地施工企業(yè)的運營成本，如增加各種檢查、技術檢測、額外的收費等。

我國工程建設市場，存在顯性或隱性“地方保護主義”或“行業(yè)保護主義”。比如電力設施與鐵路工程，一個“資質審批”，基本上就將這幾大類型的基本建設項目圈定在特定的一批施工企業(yè)之中。不是這個范圍內的企業(yè)，即使它有能力完成世界第一高樓，同時可以完成地鐵項目，或者它有BOT鐵路或電力設施的實施經(jīng)歷，也不可能承接此類項目。

在招投標過程中，利用資質預審設定一些特殊條件，名曰設定“合格入圍條件”，實為隱性保護主義的，也非常常見。比如，“必須具有本地三年以上納稅記錄”，以證明企業(yè)承包資信水平；“必須在本市內有三個以上正在施工的同類項目”，以證明承包商完成同類工程的能力水平；“省外注冊企業(yè)須企業(yè)法人代表到場報名”，以證明企業(yè)誠意；招標公告發(fā)出，3天后投標截止；在成都招標，找個招標代理在北京，投標在北京，開標在成都，議標在北京，定標在成就；等等，手法千奇百怪，不一而足。建材領域內的地區(qū)保護主義就更常見。本地商品混凝土定價比相鄰地區(qū)高30元/立方，從相鄰地區(qū)拉混凝土進來，也比在本地買合算，可外地混凝土車進來，公路加收30元/立方的“道路使用特種費用”。樁、混凝土構件等，地方政府指定專供的，也并不少。

其他稅收、道路、城市管理、環(huán)衛(wèi)等政府收費項目，地方保護傾向也不少。從整體的情況看，我國建筑市場的地方（行業(yè)）保護主義濃厚，對社會經(jīng)濟發(fā)展和建筑企業(yè)的整體提高有許多不利的地方。

鐵路、港口、電力、水利等行業(yè)利用自身的壟斷地位，行業(yè)內的工程產(chǎn)品生產(chǎn)及其有關活動不進入或者很少進入社會市場，而是在本行業(yè)內進行自我交易。這就導致工程產(chǎn)品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)相對集中，不能實現(xiàn)公平競爭，擾亂了工程建設市場。

為了達到行業(yè)壟斷的目的，在招標過程中經(jīng)常采取一些手段。常見的有：按規(guī)定公開招標的工程項目實行邀請招標和議標，對行業(yè)外的施工企業(yè)不公開、不邀請或者少邀請；不按照《招標投標法》的規(guī)定，縮短投標時間，是行業(yè)外的投標人來不及編制投標文件；故意設置不平等條件，是行業(yè)外企業(yè)增大投標代價；向行業(yè)外企業(yè)收取高額的管理費、交易費；提高審和條件，通過招標各環(huán)節(jié)加以限制；在招標評審過程中加入行業(yè)內外不同的評分標準。

現(xiàn)存問題的原因分析

維護局部利益是地方（行業(yè)）保護的利益動因。地方保護主義，是指地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經(jīng)濟利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。

目前，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異是形成地方（行業(yè)）保護的經(jīng)濟原因。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)往往會采取措施鞏固本地已經(jīng)獲取的經(jīng)濟利益，而經(jīng)濟落后的地區(qū)為了在競爭激烈的市場經(jīng)濟中保全自己，也會采用一些方法保護本地方利益。其結果就是人為地分割市場，阻礙經(jīng)濟資源的正常流動。

行業(yè)主管行政部門在市場中特殊地位為地方壟斷創(chuàng)造了條件。由于我國的市場經(jīng)濟體制正在建立和完善中，統(tǒng)一的全國大市場尚未完全形成，與市場經(jīng)濟相適應的法律和制度還很缺乏，因此，經(jīng)濟發(fā)展和利益追求的動力仍然在于行政權力。因此，地方政府追求地方利益最大化的行為就演變成為地方保護行為。

目前我國政企不分的問題沒有徹底解決，一些地方（行業(yè)）政府機構既行使政府的行政管理職能，又直接參與營利性的生產(chǎn)經(jīng)營性活動。這些機構為了增加部門利益，利用其“一套班子、兩塊牌子”的特殊身份或在市場中已經(jīng)具有的獨占地位，實行行業(yè)壟斷，限制其他企業(yè)，特別是外地企業(yè)的產(chǎn)品參與市場競爭。

地方（行業(yè)）的各種工程建設項目不進行招標或明里招標暗里實行暗箱操作，把生產(chǎn)經(jīng)營權交給本地企業(yè)，其他地區(qū)的建筑企業(yè)要想中標，只能與地方企業(yè)合作繞過地方保護的壁壘。

政策建議

增強市場經(jīng)濟意識，加快建立全國統(tǒng)一的工程建設市場。當前，在工程建設市場上的招投標活動中，地方和行業(yè)保護行為的產(chǎn)生，從思想根源上看，主要是一些地方和行業(yè)領導思想觀念轉變慢，不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。在這些行業(yè)和地方中，仍然沒有擺脫傳統(tǒng)思維的影響，在發(fā)展觀念上仍停滯于條塊分割、封閉發(fā)展的思維模式，缺乏開放競爭的意識，往往只從本地區(qū)、本行業(yè)的眼前利益考慮，千方百計地把工程分給本地區(qū)、本行業(yè)的企業(yè)，即使是建立了有形工程建設市場，也是多方設置障礙，阻撓外行業(yè)、外地區(qū)隊伍的進入，使市場變成行業(yè)、地區(qū)封鎖的藩籬，公開競爭招標變成了幕后的行政分配。

因此，打破地方和行業(yè)保護，首先要打破傳統(tǒng)思維的禁錮，增強市場經(jīng)濟意識。要加強《建筑法》《招標投標法》等法律法規(guī)的貫徹落實，切實轉變思想觀念，按照市場經(jīng)濟要求，全面推進招標投標制度。要嚴格執(zhí)行《招標投標法》，規(guī)范招標投標活動，公開招標的工程項目，其招標投標活動不受地區(qū)和行業(yè)的限制，招標代理機構的選擇要由項目單位自主決定，招標信息的披露要在國家指定的媒體上進行，各種人為設置的進入障礙必須清除。要拆除工程建設市場的有形籬笆，促進全國統(tǒng)一工程建設市場的形成，使工程建設市場的招標投標活動真正體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，真正發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。

完善監(jiān)督機制，強化執(zhí)法監(jiān)督。工程建設市場招標投標活動中地方、行業(yè)保護主義嚴重，與招投標監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴有很大關系。目前，我國對項目建設的監(jiān)督機制還不十分完善，對招標投標活動疏于監(jiān)管，一些地方和行業(yè)的監(jiān)督檢查往往流于形式，許多問題不能及時發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了也不加處理。因此，規(guī)范招標投標活動，當務之急是要改進和加強對招標投標的執(zhí)法監(jiān)督。各級綜合管理部門要切實負起對管轄范圍內的招標投標活動監(jiān)督執(zhí)法的職責。加大對招標投標監(jiān)督檢查的力度，對開標、評標等關鍵環(huán)節(jié)要實行跟蹤監(jiān)督，對招標投標中搞行業(yè)和地方保護的要進行嚴肅處理，并追究地方和部門主要負責人的責任。

當前，要進一步研究和探索符合社會主義市場經(jīng)濟要求的招標投標監(jiān)督形式，建立并完善招標投標監(jiān)督機制。監(jiān)督機制有利于擺脫行業(yè)和地方本位主義的束縛，獨立地開展對招標投標活動的監(jiān)督，維護國家和全局的利益。要發(fā)揮新聞媒體的作用，對招標投標中嚴重的地方、行業(yè)保護行為要進行公開曝光，懲一警百，形成對地方和行業(yè)保護主義的強大社會輿論壓力，為鏟除地方和行業(yè)保護創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

改革市場管理模式，建立信用評價機制。我國當前建筑市場準入實行資質管理模式，按行業(yè)分類、資質管理與資信登記并重原則。這種做法仍然沒有跳出傳統(tǒng)體制的框框，與市場經(jīng)濟要求還不相適應。主要問題是，容易造成行業(yè)壁壘、給行業(yè)保護提供條件；實際操作中重資質、輕信譽，致使出現(xiàn)變相賣資質、掛靠承包的現(xiàn)象，給工程建設帶來了隱患。這種做法不改變，地方和行業(yè)保護難消除，變相轉包和違法分包的問題也難以根治。

要改變這種狀況，需要引入市場經(jīng)濟的信用制度，建立信用評價機制。對參與招標項目建設的企業(yè)，要進行信用評價，并建立參建企業(yè)數(shù)據(jù)庫，將參建企業(yè)的信用等級輸入數(shù)據(jù)庫，作為招投標中評標和資質管理的一項重要依據(jù)。對那些在工程建設中信譽不好、轉包和違法分包、工程質量差、出現(xiàn)重大質量事故的參建企業(yè)，要列入“黑名單”，在一定時期內禁止其參加政府出資項目的投標和建設，并且相應降低其資質。在此基礎上，要改進資質管理，取消各部門的資信登記辦法，并且隨著信用評價制度的完善和各方面條件的成熟，逐步從資格準入管理轉向主要依據(jù)業(yè)績、質量和信用進行市場準入管理，形成主要靠業(yè)績、質量和信用承攬工程業(yè)務的機制，真正實現(xiàn)公平競爭。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第3期   ）