新常態(tài)下風(fēng)景名勝區(qū)管理體制“要強身”

風(fēng)景名勝區(qū)管理體制建設(shè)的內(nèi)容包括風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制和機制建設(shè)、風(fēng)景名勝區(qū)的綜合執(zhí)法以及景民共建、協(xié)調(diào)發(fā)展等，這些內(nèi)容都是目前風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)面臨的重大問題，也是為人們所關(guān)注的并長期以來影響風(fēng)景名勝區(qū)健康和可持續(xù)發(fā)展的老問題。

從國務(wù)院公布第一批國家重點風(fēng)景名勝區(qū)并開始著手建立具有中國特色的風(fēng)景名勝區(qū)制度以來，我國的風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)已經(jīng)走過33年的歷程。風(fēng)景名勝區(qū)作為我國自然與文化遺產(chǎn)保護體系和全國主體功能區(qū)架構(gòu)的重要組成部分，在國民經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局中，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局、促進實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略等方面作出了貢獻。風(fēng)景名勝區(qū)作為社會文化活動不可或缺的載體及國家旅游經(jīng)濟發(fā)展的主要支撐，在保護國家自然與文化遺產(chǎn)資源、維護社會和諧穩(wěn)定和傳承中華民族文化等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。

當前，我國正處在改革開放以來最為關(guān)鍵的時期，全國風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)也處在全面深化改革的重要階段。我國政治與經(jīng)濟體制改革的不斷深化以及城鄉(xiāng)建設(shè)的高速發(fā)展，促進了各級風(fēng)景名勝區(qū)的管理機制建設(shè)，極大地提升了風(fēng)景名勝區(qū)的綜合實力，與此同時，也使風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)面臨諸多挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多新的問題，各種矛盾凸顯出來。當前，困擾風(fēng)景名勝區(qū)健康發(fā)展的主要問題有三個：一是風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順。主要表現(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)“多頭管理”問題嚴重、“行政越位”與“行政缺位”并存、管理機構(gòu)內(nèi)部組織臃腫和存在政企不分等問題。二是風(fēng)景名勝區(qū)綜合執(zhí)法不力。執(zhí)法主體不明確、職責交叉、多頭執(zhí)法問題嚴重。三是風(fēng)景名勝區(qū)與原住民利益矛盾沖突，利益分歧和糾紛屢有發(fā)生，致使風(fēng)景名勝資源得不到有效的保護和管理。

在新常態(tài)下，如何解決好風(fēng)景名勝區(qū)亟待解決的問題、如何正確處理阻礙其健康發(fā)展的主要矛盾、實現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)全面深化改革的總體目標、促進風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展，有待進一步深入研究探討。對此，中國風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會就風(fēng)景名勝區(qū)管理體制建設(shè)方面提出以下建議：

一是要深入貫徹落實《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，進一步提高對理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制重要性的認識。實行統(tǒng)一管理，是國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）中明確規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)的工作方針。風(fēng)景名勝區(qū)30多年的實踐證明，只有實行統(tǒng)一管理，才能對風(fēng)景名勝區(qū)實施有效管理，才能切實保護和利用好風(fēng)景名勝資源。只有實行統(tǒng)一管理，才能科學(xué)合理地配置景區(qū)各類資源，充分發(fā)揮資源的綜合功能。因此，做好風(fēng)景名勝區(qū)工作，管理是關(guān)鍵。風(fēng)景名勝區(qū)的管理機構(gòu)是對風(fēng)景名勝區(qū)實施統(tǒng)一管理的主體，也是第一責任單位。要建立健全風(fēng)景名勝區(qū)的管理機構(gòu)和各項管理制度，切實履行國務(wù)院《條例》賦予的各項管理職能。要根據(jù)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署和文件精神，依據(jù)《條例》要求，處理好風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能與企業(yè)經(jīng)營行為的關(guān)系，實行政企分開。風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或個人行使，真正理清景區(qū)管理機構(gòu)與旅游經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系，依法確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

圍繞風(fēng)景名勝區(qū)管理體制、機制建設(shè)，風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)有很多成功的經(jīng)驗，也有不少慘痛的教訓(xùn)。不理清風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)就無法發(fā)展，因此要充分認識理清風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的重要性和緊迫性。

二是加強景區(qū)執(zhí)法機制建設(shè)，依法對風(fēng)景名勝區(qū)實施有效管理。長期以來，為了解決風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)多個執(zhí)法主體并存以及執(zhí)法難的問題，很多風(fēng)景名勝區(qū)的管理機構(gòu)進行了大量探索和實踐。泰山作為國內(nèi)首家實施相對集中行政處罰權(quán)的風(fēng)景名勝區(qū)，較好地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)等問題。杭州西湖管委會經(jīng)過多年探索和嘗試，也創(chuàng)造了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法的規(guī)范性、適應(yīng)性處罰模式。這些風(fēng)景名勝區(qū)的實踐積累了寶貴的經(jīng)驗，極大地強化了風(fēng)景名勝區(qū)行政執(zhí)法力度，為依法行政、嚴格執(zhí)法和文明執(zhí)法提供了可靠的依據(jù)，值得風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)共同學(xué)習(xí)和實踐。

三是加強和諧景區(qū)建設(shè)，認真處理好風(fēng)景名勝區(qū)和原住民和諧發(fā)展的問題。當前，兩者是共生共融的關(guān)系，只有處理好這一關(guān)系，和諧共處、相互促進，才能保障風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展。河南焦作云臺山風(fēng)景名勝區(qū)在促進當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展、帶動群眾致富方面，做了大量卓有成效的工作，解決了區(qū)內(nèi)大量農(nóng)民的就業(yè)和生計問題。新疆天山天池風(fēng)景名勝區(qū)明確思路，準確把握保景富民的總目標，經(jīng)過多年摸索實踐，多措并舉、統(tǒng)籌安排，使其進入可持續(xù)發(fā)展的快車道，營造出風(fēng)景名勝區(qū)與社區(qū)共存共融、和諧發(fā)展的良好氛圍。認真總結(jié)這些好的做法，積極宣傳和推廣成效顯著、切實可行的經(jīng)驗，高度重視風(fēng)景名勝區(qū)原住民和社區(qū)農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，調(diào)動社會各方面的積極性，開創(chuàng)兩者之間和諧共處、共謀發(fā)展的良好局面。