PPP模式的重慶探索：巧用社會資本架設“便民橋”

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，旨在通過政府和企業(yè)間的公私合作模式，調(diào)動社會非公共資本，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，形成社會公共基礎設施項目的自我發(fā)展能力。2014年9月，財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，著力推動政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership，稱“PPP模式”），力求拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式。2014年12月，國家發(fā)改委頒布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，財政部隨后正式頒發(fā)《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》。2014年12月，財政部第一批PPP示范項目正式公布，彰顯了國家推動PPP模式方面的決心和力度。

國家層面對PPP模式的戰(zhàn)略性定位和自上而下的大力推動，引起了各級地方政府和社會各界的積極實踐。在重慶市委、市政府的堅強領導下，重慶市城鄉(xiāng)建設委員會努力作出有益的探索，在橋梁等城市基礎設施建設中積極推動PPP模式，趟出了一條新路。

家住江北龍湖春森彼岸的王興因為公司在嘉陵江對岸的渝中區(qū)中山四路，由于到公司的必經(jīng)之路渝澳大橋和黃花園大橋的堵車情況較為嚴重，他每天都得早早出發(fā)。然而，王興的這種困擾將有望在2018年得到解決。2015年5月7日，重慶市城鄉(xiāng)建設委員會提交的曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP項目實施方案獲重慶市政府第90次常務會議審批通過，將于近期進行公開招標。

近年來，重慶主城一直在向北拓展，由于人流物流量越來越大，連接渝中半島和江北區(qū)域現(xiàn)有的黃花園大橋、渝澳大橋、嘉陵江大橋、嘉華大橋4座橋梁的高峰小時交通量已經(jīng)達到35583輛，處于過飽和狀態(tài)，每到上下班高峰都堵塞嚴重，其平均擁堵時長達到9小時。

為緩解這一南北向交通堵塞難題，重慶計劃修建曾家?guī)r嘉陵江大橋。據(jù)負責本項目方案設計的重慶市市政設計研究院相關負責人介紹，重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋位于重慶市主城區(qū)興盛大道南延伸段上，為貫穿渝北區(qū)、江北區(qū)至渝中區(qū)，快捷通往南岸區(qū)的南北向城市主干道。曾家?guī)r嘉陵江大橋工程南北引道沿軌道十號線布線，線路全長5.51公里，為城市主干路，雙向6車道，設計車速40公里/小時，將在現(xiàn)有兩條南北大通道之間形成第三條大通道，預計分流重慶現(xiàn)有兩條南北大通道25%的交通量，減少擁堵時長約1小時，從而緩解江北紅旗河溝、建新南北路、觀音橋商圈和渝中區(qū)上清寺、兩路口、黃花園、菜園壩等區(qū)

據(jù)曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP實施方案的起草人、重慶大學建設經(jīng)濟與管理中心PPP研究所所長鐘韻博士介紹，重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目（以下簡稱“本項目”）采用PPP模式，由重慶市人民政府指定重慶市城市建設投資（集團）有限公司（以下簡稱“重慶城投公司”）代表重慶市政府與中標的社會資本（或企業(yè)聯(lián)合體，以下統(tǒng)稱“社會資本”）簽訂股權投資協(xié)議，組建SPV項目公司，暫定名“曾家?guī)r嘉陵江大橋項目有限公司”。項目公司具體負責設計、建設、融資、運營和移交全過程管理。

項目總投資約33億元，資金來源為項目資本金和債務資金，其中項目資本金不低于40%，約13億元；債務資金60%，約20億元。項目公司政府方占股10%，社會資本方占股90%。建設期政府總出資額約為1.3億元，資金來源為重慶市級財政資金。在政府和社會資本合資成立項目公司后，本項目所形成的固定資產(chǎn)劃歸項目公司所有，并享有運期內(nèi)的收益權。特許運營期結束后，重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目資產(chǎn)由項目公司無償移交給重慶市城鄉(xiāng)建設委員會指定國有公司。

項目合同為核心維護各方權責利

目前我國PPP法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設施等定價機制均處于動態(tài)調(diào)整中，存在不可預期的動態(tài)變化。合同中既要充分考慮全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設置關于合同條款變更（如期限、內(nèi)容、主體變更等）的調(diào)整機制、重新談判觸發(fā)機制及爭端解決機制。

本項目的合同體系主要包括框架協(xié)議、PPP項目合同、股東協(xié)議、融資合同、工程承包合同、運營服務合同和保險合同等。以下三份是最核心的法律文件：重慶市政府授權重慶市城鄉(xiāng)建設委員會與社會資本方簽訂《重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目PPP框架協(xié)議》；重慶市政府指定重慶市城投公司與社會資本方簽訂《重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目有限公司章程和股東協(xié)議》；重慶市政府授權重慶市城鄉(xiāng)建設委員會與項目公司簽訂《重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目PPP項目合同》?！禤PP框架協(xié)議》主要約定甲方享有對整個項目的監(jiān)督、檢查、知情的權利，同時負有完成拆遷、辦理審批、提供國有建設用地劃撥使用權、協(xié)助辦理各種證照及審批的義務。乙方主要權利是獲得投資收益，乙方的主要義務是投融資義務、組建項目公司、做好相應前期工作的義務?！豆蓶|協(xié)議》主要對出資比例、注冊資本、出資計劃、經(jīng)營范圍、違約責任進行明確，約束協(xié)議雙方履行，使得PPP項目得以實施?！禤PP項目合同》主要約定項目公司運營期間的義務、標準、養(yǎng)護、經(jīng)營轉(zhuǎn)讓的限制、違約責任等內(nèi)容。通過本合同的約定，可以促使項目公司和社會資本方更好地維護曾家?guī)r嘉陵江大橋項目良好運行，方便市民出行，維護公共利益和安全，同時通過對項目公司經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的限制，約束社會資本方全程履約，防止社會資本的短期套現(xiàn)行為。

合理確定運營期政府社資達雙贏

本項目建設期為3年，運營期為20年，由社會資本承擔項目設計、投資、融資、建設、運營工作。項目的全過程管理交由社會資本，能更好地挖掘社會資本在設計、建造和運營的優(yōu)勢，促使社會資本在設計與建造時提高項目的設計品質(zhì)和建設質(zhì)量。從社會資本的角度看，實現(xiàn)了債權投資到股權投資的變化，資金回收風險降低，利潤要求也相應降低。政府通過使用量并設置明確的付費標準，將項目后期運營收入內(nèi)化為社會資本的主營業(yè)務，促使企業(yè)自發(fā)進行服務質(zhì)量管理，可有效地降低項目全壽命周期成本。

運營期為20年是該PPP項目的優(yōu)點。對政府而言，20年的運營期將短期的債務增量轉(zhuǎn)化為未來多年的財政支出責任，降低了短期內(nèi)支出壓力，可平滑年度間財政支出波動。將政府購買服務支出納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，有利于財政收支平衡的可持續(xù)性和提升政府的當期償付能力。此外，一般道橋的大修期為13年 15年左右，將運營期定為20年，在一次大修過后，項目移交政府管理，社會資本分擔一次大修的風險。對于社會資本而言，經(jīng)過大量的分析測算，運營期為20年時，可實現(xiàn)政府支付責任與社會資本收益的最優(yōu)均衡點。

變“約束”為“自發(fā)”按“量”提高積極性

事實上，非經(jīng)營性項目市政基礎設施主要采用政府購買服務的方式。政府購買服務的方式有三種。其一，可使用性付費，政府分期向項目公司支付項目可使用性（竣工驗收合格的公共產(chǎn)品）的可用性服務費；其二，使用量付費，政府根據(jù)市政道路橋梁的車輛通行量，按量對社會資本進行付費；其三，績效付費，政府根據(jù)績效考核向社會資本支付運維績效服務費。

本項目采用使用量付費，即按照曾家?guī)r嘉陵江大橋斷面的實際往返通行量和社會資本的中標票價，由市級財政以影子通行費的方式購買本項目的服務。

采用使用量付費時，社會資本為保證運營期內(nèi)的車流量，在建造時運用工程動態(tài)質(zhì)量管控，以減少在運營期內(nèi)發(fā)生維修占道時流量的損失。同時，社會資本會在運營時投資設施與服務升級，更好地為使用者提供服務，從而提高社會資本的積極性，避免發(fā)生激勵不足的情況。

根據(jù)對曾家?guī)r嘉陵江大橋斷面的往返日均流量科學預測，結合成本加合理利潤原則，政府制定影子票價的投標上限。為將投資收益對交通流量預測的依賴程度降到最低，設定不同通行量區(qū)間的價格調(diào)整機制。社會資本方獲得的影子通行費依賴于本項目建成后實際通行量，在不同的通行量下，制定了相應的調(diào)價機制，使得在通行量嚴重不足情況下，社會資本未來的收益風險處于可控范圍內(nèi)；通行量較大時，也不會出現(xiàn)暴利。

風險因素巧分配各施所長共承擔

項目風險因素識別是項目成功的前提。重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目風險分配遵循分配優(yōu)化、收益對等和風險可控原則。法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。社會資本應當承擔一定風險，也不能把風險完全推給社會資本。

本項目中，政府分擔如下風險：其一，拆遷風險。如：征地拆遷費用超出測算價時，由重慶市政府協(xié)調(diào)相關區(qū)政府出資解決。其二，地方審批風險。重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目由項目公司負責辦理有關規(guī)劃、可研、國土、設計、施工等所有前期手續(xù)報批。若因非社會資本原因?qū)е聦徟诱`，風險由政府承擔。其三，政府變更工程規(guī)模和范圍導致項目建設、維護成本增加，由政府方承擔相應風險。其四，地方法律、法規(guī)、政策變化風險。發(fā)生地方政府可控的法規(guī)、政策變更導致項目發(fā)生額外費用或工期延誤，項目公司有權向政府方索賠額外費用。其五，廉政風險。政府方派駐項目公司人員若因非社會資本原因?qū)е铝袨槭艿秸{(diào)查，風險由政府方承擔。以上五種情況若因為政府原因發(fā)生工期延遲時，項目公司有權向政府方索賠因此導致的資金增加或要求運營期延期。

而社會資本承擔如下風險：其一，融資風險。社會資本方承擔其出資部分的全部風險。其二，設計、建設和運營風險。因設計質(zhì)量原因或設計變更、建造施工技術不成熟、實際車流量與預測不符等風險由社會資本方承擔。其三，環(huán)境保護風險。項目公司在項目的建設、運營和維護中因環(huán)保不達標所產(chǎn)生的損害、費用、損失，風險由社會資本方承擔。其四，文物保護風險。項目公司應采取措施保護項目施工過程中發(fā)掘的文物、古跡等，并按照國家有關規(guī)定承擔相應的費用。若在施工過程中發(fā)生損壞文物等問題，風險由社會資本方。

政府和社會資本合理共擔如下風險：其一，涉及國家法律、政策風險。上級政府決策資產(chǎn)被征用，法律法規(guī)變更、監(jiān)管體系調(diào)整等風險因素產(chǎn)生的損失，由雙方共同承擔。其二，交通流量變動風險。當交通流量超過基準流量區(qū)間時，在中標費率基礎上按約定標準計價；當交通流量低于基準流量區(qū)間時，在中標費率基礎上按約定標準補貼。其三，貸款利率變動風險。運營期利率的變動會直接影響項目財務費用，在價格調(diào)整機制上對利率變化加以價格調(diào)整。其四，不可抗力風險。發(fā)生不可抗力事件影響到項目的執(zhí)行，有關的進度日期應相應延長，同時，政府支付相應補償金，或調(diào)整影子通行費率，或相應延長特許運營期。

對政府和社會資本風險承擔能力進行合理分擔，由最有能力承擔該風險的一方承擔該風險，約定分擔方寫入合同，對風險進行有效規(guī)避、降低項目的風險，具有重要的社會、經(jīng)濟效益。

公開選擇合作方資格預審嚴把關

考慮項目涉及投資、融資、建設、運營管理及維護等綜合需求，項目對企業(yè)技術及經(jīng)驗要求較高，一家社會資本很難滿足全部需求，故允許聯(lián)合體投標。本項目采用公開招標方式選擇社會資本。招標前進行資格預審,對社會資本的資格進行嚴格的資格限制，以保證項目的順利實施。

“三位一體”行監(jiān)管公共利益有保障

本項目建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構，優(yōu)先保障公共安全和公共利益。

重慶市城鄉(xiāng)建設委員會作為《框架協(xié)議》、《PPP項目合同》的簽訂一方，以合同當事人的身份監(jiān)督社會資本方及項目公司履約。重慶市財政局派駐人員作為項目公司董事、監(jiān)事，以公司董事、監(jiān)事身份監(jiān)督項目公司的履約情況及財務狀況。重慶城投公司作為項目公司的股東，以股東身份監(jiān)督項目公司的履約情況及全項目建設、運營狀況，并行使特別否決權。

重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目前期應按照重慶市“五段式”并聯(lián)審批制度，接受發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設等行政主管部門的審批監(jiān)管。建設期接受建設行政主管部門對工程質(zhì)量、安全等方面的行政監(jiān)管。運營期接受市政、交管等部門對項目維護管理、交通管理等方面的行政監(jiān)管。除上述行政監(jiān)管事項外，重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目還接受財政部門的跟蹤審計。

社會監(jiān)督的主體為政府和社會資本以外的第三方及社會公眾。重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項目前期、建設期、運營期，重慶市城鄉(xiāng)建設委員會將委托第三方評估機構對本項目的進度、投資、運營狀況及影子通行費支付情況進行評估，定期在媒體公布，自覺接受社會監(jiān)督。

本項目實施方案在交易結構、合同結構、運作方式、風險分擔、采購方式、監(jiān)管架構等方面都作了較為細致的設計，有不少獨到之處，對重慶市乃至全國的PPP項目是一種非常有益的探索與實踐。

在財政部、國家發(fā)改委等國家相關部委的支持下，在重慶市委、市政府的堅強領導下，在重慶市城鄉(xiāng)建設委員會等職能部門的積極推動下，重慶在城市基礎設施建設中正實施著PPP模式，重慶的城市基礎設施也將在PPP模式的助推下步入快車道。

2015年7月27日，重慶市集中簽約1300億元的PPP項目。重慶市長黃奇帆稱，重慶到2020年由政府導向的城市基礎設施項目投資18000億元，其中8000億元以PPP模式實施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項目推出。重慶將有條不紊地將計劃付諸實施。