政府投資項目管理模式探討

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　　【摘要】 政府投資項目在我國固定資產(chǎn)投資中占很大的比重。本文通過對政府投資項目管理模式的回顧,引出了我國政府投資項目管理模式的一項改革措施———代建制,并提出了完善“代建制”的政策建議。
一、政府投資項目定義及其管理模式

　　政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。在國外,一般叫做“政府工程”(Government Project),如美國;也有的國家和地區(qū)叫“公共工程”(Public Project),如日本和我國的香港等。建國初期我國實行計劃經(jīng)濟體制,公有制在國民經(jīng)濟中占主導地位,幾乎所有的固定資產(chǎn)投資項目都有各級政府投資、建設?，F(xiàn)如今雖然我國已經(jīng)建立起比較完善的市場經(jīng)濟體制,但政府投資項目所占的比重仍然是相當大的。

1.政府投資項目工程管理模式

　　(1)工程指揮部型。多為一次性業(yè)主,計劃部門下達基本建設計劃后,由政府有關(guān)部門牽頭,組建一個臨時性的基建班子(建設工程指揮部),待基建任務完成后,基建班子解散。

　　(2)基建處室型。主要存在于一些常年有建設任務的政府部門,由其代替政府行使部門業(yè)主職能。

　　(3)事業(yè)單位型。政府設立其他的事業(yè)單位,從事工程建設的組織實施,如高速公路管理局、公路局等。

　　(4)項目法人型。一些主要由政府投資的如高速公路、機場等基礎設施工程,由政府設立企業(yè)法人負責項目建設資金的籌措和建設管理,項目建成后負責項目的運營管理。

　　(5)政府部門型。地方財政投資的城市道路、橋梁等市政工程及水務工程,由政府相關(guān)部門,如市政管理處等負責組織建設和管理。

2.政府投資項目管理模式存在的問題

　　這些管理模式最終使用單位自建自用的、非專業(yè)的、高度分散的,是“投資、建設、管理、使用”四位項目混為一體的管理模式,具有明顯的缺陷。

　　(1)這些模式下,許多政府投資的工程項目,行政權(quán)力直接介入工程項目的實施,相互之間缺乏有效的監(jiān)督機制,造成決策失誤或監(jiān)督失效、失靈,導致項目投資效益低下,形成投資“黑洞”,嚴重影響工程質(zhì)量,出現(xiàn)“豆腐渣”工程,滋生腐敗現(xiàn)象。

　　(2)在這些模式下,由使用單位組建臨時基建班子,往往對基本建設程序和相關(guān)法律、法規(guī)不夠了解,缺乏工程建設專業(yè)知識和項目管理經(jīng)驗,難以很好地完成任務,責任難以落實。結(jié)果是只有一次教訓,沒有二次經(jīng)驗,經(jīng)驗難以積累。

　　(3)更為嚴重的是這種方式使得建設單位的利益與工程的規(guī)模、投資規(guī)模成正比,因而建設單位忽視了投資部門和使用部門的利益,從自身的部門利益出發(fā),爭項目、爭資金,千方百計擴大投資規(guī)模,導致“釣魚工程”、“三超工程”,造成社會資源的極大浪費。

　　在這些模式下,政府都無法轉(zhuǎn)移項目建設過程中的風險。如果項目建設過程中發(fā)生安全事故、工程項目出現(xiàn)質(zhì)量問題或者工程決算中出現(xiàn)超預算等問題,都要由政府部門承擔風險。這就為管理政府投資項目增加了難度。

二、一種適合政府投資項目的管理模式———代建制

　　目前政府投資項目管理模式所暴露出來的弊端已經(jīng)愈來愈引起相關(guān)部門的重視,根據(jù)《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》的通知,政府投資項目要進一步加強管理,改進建設實施方式,對非經(jīng)營性政府投資項目加快推進管理模式的改革。改革的前提就是要明確政府投資項目的目標,只有明確了目標才能使改革有的放矢,改革的成功也才有了保障。政府投資項目一般以政府投資為主,且為非經(jīng)營性或是不以營利為目的項目,因而除了有一般項目所要求的高質(zhì)量、低成本、合理進度等目標外, 還有其特殊的目標:項目要滿足“使用者”的功能需要;合理有效的利用資金,防止濫用社會資源;盡可能降低或規(guī)避項目的投資風險;追求社會效用最大化。在實踐過程中,政府及其相關(guān)部門逐漸認識到“代建制”是一種適合政府投資項目的管理模式。

1.代建制的提出

　　代建制即通過招標等方式、選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗收后移交給使用單位。它是由具有專業(yè)技術(shù)資質(zhì)和管理能力的法人單位(代建人)接受業(yè)主委托承擔建設項目全過程管理工作的項目建設方式,是現(xiàn)行的在我國非經(jīng)營性政府投資項目建設領域推行的一種項目管理模式。

2.代建人與業(yè)主的關(guān)系

　　“代建制”中的“代”字,在法律上可理解為“代行”,而不是“代理”。在我國《民法通則》中規(guī)定:代理是“代理人在代理權(quán)限內(nèi),以被代理人的名義實施民事法律行為。

　　被代理人對代理人的代理行為,承擔民事責任?！痹谀壳?我國大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部,與政府在一定意義上是一種代理關(guān)系。這些管理部門以政府代理人的身份出現(xiàn),代表政府管理工程,所產(chǎn)生的管理后果無論好壞均由政府承擔。而代建人與業(yè)主之間的關(guān)系不是代理關(guān)系,代建人與業(yè)主是簽訂代建委托合同的平等主體。代建人接受業(yè)主委托,在授權(quán)范圍內(nèi)進行建設項目可行性研究、設計、招標、施工、工程竣工驗收、移交和工程保修階段的管理服務;業(yè)主按委托合同要求,為代建人工作進行提供必要的配合并按時支付相應報酬。代建人接受業(yè)主委頭后是以自己的名義而不是以業(yè)主的名義從事工程項目管理服務,在此過程中產(chǎn)生的利益和發(fā)生的風險由自己而不是由業(yè)主承擔。

3.實行“代建制”的過程中應該注意的幾個問題

　　(1)嚴格制定代建人資質(zhì)標準及其考核制度。毋庸置疑,“代建制”實施的成功與否,代建人在其中起到了相當大的作用。什么樣的單位有資格參與到代建人的招投標中,自然也成為政府部門首先要面對的問題。目前,社會上的工程設計、咨詢、建設類公司主要有:工程投資評估公司、工程勘察設計單位、工程監(jiān)理單位、工程造價咨詢單位、工程總承包公司等。它們作為代建人都有其自身的優(yōu)勢和缺點,表1是對各代建人候選單位具體的對比分析。相關(guān)部門在制定代建人資質(zhì)標準的時候要從分別考慮到各種單位的特點,保證只有專業(yè)、正規(guī)、符合要求的單位才能參與代建人招投標?？梢赃@樣說,代建人的選擇是“代建制”能否取得成功最為關(guān)鍵的一個因素。同時,目前我們對代建人的考核­制度還沒有完全建立起來。項目結(jié)束以后,竣工驗收單上只有勘察設計施工監(jiān)理簽字沒有代理制單位的地方,這樣代理人的業(yè)績無法得到體現(xiàn),為以后的考評、升級也帶來影響。