工程項目績效審計的要綜合運用多種方法

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去年，我辦在對四川某水電站項目的審計中，發(fā)現(xiàn)在機組運營發(fā)電一年多的時間里，累計虧損10多億元，如此巨額的虧損引起了審計人員的特別關(guān)注。該水電站總裝機容量330萬千瓦，工程總投資285．54億元，其中世界銀行貸款10．8億美元。該項目的效益性，不僅關(guān)系到國家巨額投資的安全性，而且關(guān)系到我國政府的國際聲譽，因此對該項目的審計必然要關(guān)注其項目的效益性。同時由于我辦多年對電力公司的連續(xù)審計中，也感到電力行業(yè)的壟斷所帶來的種種弊端，因此，我辦決定以該水電站虧損為切入點，對我國電力行業(yè)的現(xiàn)狀進(jìn)行一次深入的調(diào)查剖析。經(jīng)過近一個月的審計調(diào)查，審計人員對造成二灘公司虧損的原因基本上有了較為全面的了解，最終形成近萬字的審計調(diào)查報告，對二灘公司如何減少虧損、電力行業(yè)的體制改革問題、電力市場如何規(guī)范發(fā)展和提高競爭水平等方面提出了建議。 
　　由于此次審計調(diào)查不同于常規(guī)的工程項目審計，因此審計人員在審計過程中采取了新的審計思路與方法。 
　　1．集體決策，制定詳細(xì)方案。 
　　在進(jìn)行審計調(diào)查前，首先確定本次審計調(diào)查的主題，審計組各成員每人都圍繞審計主題制定一個審計方案，所有方案匯總后召開審計組成員會議，進(jìn)行集體討論，最終確定出最優(yōu)的審計方案。調(diào)查內(nèi)容著重圍繞二灘公司內(nèi)部因素、電力市場因素和電力體制因素三方面進(jìn)行。對二灘公司的審計調(diào)查主要從公司資本結(jié)構(gòu)和成本核算辦法的合理性與科學(xué)性兩個方面進(jìn)行；電力市場因素的調(diào)查主要包括電力需求與供給的現(xiàn)狀及趨勢，電源結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造情況；電價對市場供求的影響等方面；電力體制因素的調(diào)查主要包括電力行業(yè)管理體制，電價制定及調(diào)整機制，以及電力行業(yè)壟斷性的利弊分析等。 
　　2．廣泛深入調(diào)查，取得詳盡的數(shù)據(jù)資料。 
　　首先深入實地取得第一手資料，如我們在對該水電站虧損原因進(jìn)行審計調(diào)查時，在審計調(diào)查的范圍上，不僅局限于該水電站，而是將兩省電力公司也作為一個審計調(diào)查的整體進(jìn)行綜合調(diào)查。審計人員走訪了兩省電力公司的計規(guī)部、市場部、財務(wù)部、電力調(diào)度局、發(fā)電部門以及電力環(huán)保部等數(shù)十個職能部門，發(fā)放審計調(diào)查表格二十多份，收集數(shù)據(jù)近1000個。其次就是通過查閱書刊雜志獲得間接資料，如審計調(diào)查審計人員查閱了近年來的《中國電力年鑒》、《四川電力年鑒》，同時還閱讀了大量的權(quán)威人士和學(xué)者發(fā)表的文章。 
　　3．運用科學(xué)方法，分析問題原因。 
　?。?）運用成本分析法對該水電站的發(fā)電成本進(jìn)行了分析。由于其固定資產(chǎn)折舊率全部選用高限，而固定資產(chǎn)占到總資產(chǎn)的97％，采用高限固定資產(chǎn)折舊率使得折舊費用占當(dāng)年總成本的比例較高，其中1999年為61．40％。據(jù)測算，如果采用低限固定資產(chǎn)折舊率，從第一臺機組投產(chǎn)至2000年6月末，一共可減少折舊額約6．66億元。另外該水電站資本金不足也是增大其發(fā)電成本的主要因素之一，財務(wù)費用支出占成本總費用的近40％。
　?。?）利用趨勢分析法分別對該省近年來的電力市場需求和供給趨勢進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)電力需求增長速度逐年趨緩，如 1996年為6．4％，1999年為3．4％；而隨著大量電廠的相繼投產(chǎn)，電力供給增長速度則大幅度提高；另外，由于電力市場歷年來“重發(fā)輕輸”，輸變電網(wǎng)投資開發(fā)度不足，城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)跟不上第三產(chǎn)業(yè)用電和居民生活用電的增長，造成供電“卡脖子”的現(xiàn)象，也制約了電力市場有效需求的擴大。 
　?。?）運用比較分析法對兩省的電源結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)電源結(jié)構(gòu)不合理，綜合效益差的小火電比重較大，且兩省電網(wǎng)水火互補的效應(yīng)得不到有效發(fā)揮。一個省電網(wǎng)水電比重較大，占65％；另一省電網(wǎng)火電比重較大，占75％，且本地電力供給不足。兩省的電力結(jié)構(gòu)原本具有天然的互補性，可是由于電網(wǎng)的分割，造成電力資源不能有效流動和優(yōu)化配置，一個省的水電站在大量棄水的同時，另一省電網(wǎng)的火電站則還在超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。 
　?。?）運用宏觀經(jīng)濟理論，對現(xiàn)行電力管理體制中存在的種種弊端進(jìn)行了深入剖析。目前電力企業(yè)運營中行政干預(yù)過多，“省為實體”的管理體制帶來的是地方保護(hù)主義，更多的導(dǎo)致省間的電網(wǎng)斷面，限制了電力資源的有效配置。由于電力行業(yè)的壟斷性，使得電力公司缺少開拓市場、增供促銷的市場競爭意識，缺乏追求成本最小化和利潤最大化的動力。同時，目前電價的制定是政府審批制，而非根據(jù)市場供需關(guān)系確定。電價形成沒有統(tǒng)一的市場標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)單位沒有控制工程造價的動力，由此形成的電價不能正確反映發(fā)電企業(yè)的管理水平和經(jīng)營效益，造成上網(wǎng)電價不斷攀升，并通過均攤加價等收費項目轉(zhuǎn)移到銷售電價中，使得銷售電價同步上漲。發(fā)電企業(yè)過高的成本和投資風(fēng)險最終由用戶或消費者來承擔(dān)，從而抑制了對電量的社會需求。另一方面，上網(wǎng)電價偏高使資本過多地配置到發(fā)電環(huán)節(jié)，使電源發(fā)展快于電網(wǎng)發(fā)展，導(dǎo)致輸電瓶頸和配電網(wǎng)絡(luò)的不足，出現(xiàn)電力過剩和用不上電并存的狀況。 
　　4．群策群力，提出對策過議。 
　　為了能夠針對存在的問題提出切實可行的建議，審計人員多次請教專家咨詢，并查閱大量圖書資料，學(xué)習(xí)和借鑒國際上先進(jìn)的電力行業(yè)管理經(jīng)驗與做法，層層剖析，提出對策建議。就二灘公司內(nèi)部而言，應(yīng)當(dāng)增加資本金的投入，適當(dāng)延長折舊年限，并合理調(diào)整各類固定資產(chǎn)的折舊率。就電力體制改革而言，打破“省為實體”的壁壘，同時打破壟斷，加快發(fā)、輸、配相分離的改革，將傳統(tǒng)垂直一體化經(jīng)營的電力公司按功能性分割成發(fā)電、輸電、配電三個獨立的部門，以避免垂直整臺造成的發(fā)、輸、配電系統(tǒng)存在的不合理的壟斷現(xiàn)象。形成多家自由競爭的發(fā)電公司、一家負(fù)責(zé)供電業(yè)務(wù)的輸電公司和多家區(qū)域性相對競爭的配電公司的市場格局。調(diào)整現(xiàn)有電源結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有的發(fā)電企業(yè)進(jìn)行重組。就積極開拓市場方面而言，一要努力降低電價；二要加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，促進(jìn)商業(yè)和居民用電增長；三要制定優(yōu)惠政策，挖掘大中型工業(yè)企業(yè)的市場潛力；四要積極推進(jìn)“西電外送”，從長遠(yuǎn)的角度，應(yīng)大力促進(jìn)西南電網(wǎng)盡快和西北電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，針對兩網(wǎng)水文特性和豐枯季節(jié)的不同，利用黃河上游水電站的庫容，實現(xiàn)跨流域調(diào)節(jié)，不僅可取得良好的聯(lián)網(wǎng)效益，也可部分解決黃河斷流的問題?？迹υ嚕Υ?
　　通過開展工程項目績效審計，我們感到：工程項目審計不能簡單地局限于財務(wù)收支情況的真實性審計，而是應(yīng)當(dāng)逐步向?qū)徲嬵I(lǐng)域的高層次審計一績效審計邁進(jìn)。評價一個工程項目的標(biāo)準(zhǔn)取決于工程項目的質(zhì)量以及工程項目的未來效益，工程質(zhì)量是關(guān)鍵，項目效益（包括經(jīng)濟效益和社會效益）則是工程建設(shè)的根本目的。審計不僅要確保國家投資的安全性，還要促進(jìn)國家投資的效益性，為國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的決策依據(jù)。在績效審計的方法上，可綜合運用多種方法開展績效審計。將工程技術(shù)方法與財務(wù)分析和市場調(diào)研方法有機的結(jié)合起來，從宏觀經(jīng)濟發(fā)展的角度對問題進(jìn)行深入的研究。