奧運(yùn)會(huì)建設(shè)項(xiàng)目融資的PPP模式探討

申請(qǐng)免費(fèi)試用、咨詢電話：400-8352-114

一、關(guān)于PPP模式  
　　長(zhǎng)期以來(lái)，不少人士認(rèn)為由于我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度，那么基礎(chǔ)設(shè)施投資則理所當(dāng)然的被認(rèn)為是政府工作甚至是歷史職責(zé)。但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施的外部性并不意味著市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門不能發(fā)揮積極作用。由于北京籌辦2008年奧運(yùn)會(huì)存在著巨大的財(cái)政需求，那么加強(qiáng)社會(huì)資金的利用率將是值得人們關(guān)注的問(wèn)題之一。  
　　社會(huì)資金參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及提供公共服務(wù)的歷史可以追溯到1782年，標(biāo)志性事件為法國(guó)Perrier兄弟建設(shè)、運(yùn)營(yíng)自來(lái)水公司為開(kāi)端。
　　PPP是英文“Public Private Partnership”的簡(jiǎn)稱，中文涵義為“公共民營(yíng)合作制”，主要指為了完成某些有關(guān)公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，以確保這些項(xiàng)目的順利完成。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值(Value For Money)原則。 　　 
　　PPP模式的基本特征為共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。本質(zhì)即通過(guò)政府政策的引導(dǎo)和監(jiān)督，在政府資金的支持下，在項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期廣泛采取民營(yíng)合作方式，向公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本。通常將公用事業(yè)的大部分甚至整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都交給社會(huì)投資者，從而引進(jìn)專業(yè)化管理，達(dá)到建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高服務(wù)水平的目的。模式的核心隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，通過(guò)招標(biāo)方式選擇最佳投資商、建設(shè)商和運(yùn)營(yíng)商，降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的成本，從而保證公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步保障消費(fèi)者利益。  
　　二、為什么采用PPP模式  
　　1、籌辦奧運(yùn)會(huì)采用PPP模式的可能性  
　?。?）存在巨額資金需求  
　　在我國(guó)，為了籌辦2008年奧運(yùn)會(huì)而興建的市政建設(shè)和體育場(chǎng)館建設(shè)屬于公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其建設(shè)目的既是為了辦好奧運(yùn)會(huì)，更是為了今后北京市民的使用。根據(jù)慣例，該類設(shè)施是由政府采取直接投資的辦法逐年投資興建的。以首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)為例，為了迎接奧運(yùn)會(huì)投入巨資興建了第三條跑道，確實(shí)是為了滿足奧運(yùn)會(huì)時(shí)的需要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也是滿足北京市發(fā)展的需要，像這類項(xiàng)目由政府來(lái)負(fù)責(zé)投資是無(wú)可厚非的，即使不辦奧運(yùn)會(huì)，北京新的地鐵還是要建，北京的城市環(huán)境也要改善，空氣質(zhì)量還是要提高，這數(shù)千億資金絕大部分都是用于這方面的投資，因此僅僅依靠政府投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還應(yīng)當(dāng)采取政府融資的渠道來(lái)共同實(shí)現(xiàn)。從國(guó)際慣例看，國(guó)外的體育設(shè)施建設(shè)一般都采用社會(huì)投資的方式。從政策環(huán)境看，隨著我國(guó)各種組合政策的出臺(tái)以及各種政策傳導(dǎo)渠道的暢通，非國(guó)有資金和民營(yíng)企業(yè)的投資已有了政策和法律的保障。北京市委書(shū)記劉淇曾經(jīng)講過(guò)了北京市的這種考慮，將來(lái)會(huì)在某些奧運(yùn)會(huì)需要的公共設(shè)施建設(shè)上采用這個(gè)思路。比如，奧運(yùn)村就可以作為將來(lái)的居民社區(qū)，通過(guò)招投標(biāo)方式確定由一家或數(shù)家開(kāi)發(fā)商來(lái)搞民間投資。[考試大整理]  
　?。?）奧運(yùn)盈利的需求  
　　從1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)以來(lái)，奧運(yùn)會(huì)已經(jīng)成為了賺錢的代名詞：1984年，洛杉磯奧運(yùn)會(huì)贏利2.5億美元；1988年，漢城奧運(yùn)會(huì)贏利3億美元；1992年，巴塞羅那奧運(yùn)會(huì)贏利5000萬(wàn)美元；2000年，悉尼奧運(yùn)會(huì)收入17.56億美元。但是這一切在進(jìn)入雅典奧運(yùn)會(huì)上走到了盡頭。2004年雅典奧運(yùn)會(huì)，到底花了多少錢，是否能夠贏利？希臘官方給出了一個(gè)權(quán)威數(shù)字。希臘財(cái)政部初步估計(jì)，舉辦奧運(yùn)會(huì)的成本，很可能多達(dá)70億歐元，超出了46億歐元的預(yù)算。整個(gè)奧運(yùn)開(kāi)支總額，占希臘國(guó)民生產(chǎn)總值的2.5%，這將直接導(dǎo)致奧運(yùn)會(huì)后的兩年希臘預(yù)算赤字超過(guò)3%，超出了歐元區(qū)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》允許的最高比例。而35個(gè)新場(chǎng)館和媒體大樓，在2005年之后，也是一個(gè)不小的預(yù)算負(fù)擔(dān)。這些場(chǎng)館每年的維修費(fèi)用，將在5000萬(wàn)歐元至1億歐元之間。同時(shí)除了雅典奧運(yùn)會(huì)出現(xiàn)赤字外，之后的都靈冬奧會(huì)也出現(xiàn)了財(cái)政問(wèn)題。而日本北部城市札幌更是在2006年宣布正式放棄申辦2016年夏季奧運(yùn)會(huì)，主要原因是承辦奧運(yùn)會(huì)將帶來(lái)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這一切都表明，在進(jìn)入新世紀(jì)后奧運(yùn)會(huì)已經(jīng)不再是一個(gè)搖錢樹(shù)。  
　　北京奧運(yùn)會(huì)的支出主要是用于奧運(yùn)村、媒體村的運(yùn)營(yíng)，運(yùn)動(dòng)員、裁判員的吃住行、競(jìng)賽組織的開(kāi)銷等，預(yù)算大約是16.09億美元。但這些并不包括為了籌辦奧運(yùn)會(huì)而興建的城市基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境治理工程、道路改善工程以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整建設(shè)的資金投入。而反觀北京當(dāng)年申辦奧運(yùn)會(huì)時(shí)提出的收入預(yù)期是16.25億美元，大體來(lái)自6個(gè)方面：一是國(guó)際奧委會(huì)2008年奧運(yùn)會(huì)電視轉(zhuǎn)播權(quán)出讓所得，按照比例分給北京奧組委大約8.4億美元；二是國(guó)際奧委會(huì)全球合作伙伴TOP計(jì)劃收入，按照比例可分給北京奧組委1至2億美元；三是北京奧組委自己的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)計(jì)劃預(yù)期收入3至4億美元；四是門票和紀(jì)念品銷售預(yù)期1億美元；五是按照中國(guó)和國(guó)際奧委會(huì)簽訂的主辦城市合同政府給予補(bǔ)貼1億美元；六是賽后剩余物資變賣處理大約幾千萬(wàn)美元。這說(shuō)明，如果北京2008年奧運(yùn)會(huì)想要實(shí)現(xiàn)盈利，那么在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，必須進(jìn)行社會(huì)融資，即吸引社會(huì)私營(yíng)資本參與到奧運(yùn)會(huì)的建設(shè)中。  
　　2、籌辦奧運(yùn)采用PPP模式的可行性 
　　為解決2008年奧運(yùn)會(huì)的巨額資金需求，就必須打破現(xiàn)有的政府獨(dú)家投資和壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，通過(guò)引入適度競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)營(yíng)和管理的效率，提升奧運(yùn)會(huì)自身的盈利能力。這就需要根據(jù)奧運(yùn)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將其公益性與營(yíng)利性區(qū)分開(kāi)來(lái)，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政策制度的安排解決部分外部性；同時(shí)以營(yíng)利性吸引多元化投資和運(yùn)營(yíng)主體，由投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建設(shè)前的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)機(jī)制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。而國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)廣為使用的各種PPP模式，是實(shí)現(xiàn)上述思路、解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。  
 　　三、采用PPP模式的參考因素  
　　PPP模式能否成功運(yùn)用于公用事業(yè)項(xiàng)目取決于多個(gè)因素，從國(guó)外近年經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，[考試大整理]以下幾點(diǎn)值得參考：  
　　1、 獲取政府部門的有力支持，為PPP模式的開(kāi)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境 
　　舉辦奧運(yùn)會(huì)是全世界矚目的大事，我國(guó)與其他主辦國(guó)相比，政府的全力支持是我國(guó)成功舉辦奧運(yùn)會(huì)最強(qiáng)有力的保證。但是對(duì)于籌辦奧運(yùn)會(huì)這樣一個(gè)龐大而又系統(tǒng)的工程，政府的權(quán)力支持不僅包括資金的支持，更重要的是保證環(huán)境正常良好運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。就像在奧運(yùn)設(shè)施的興建過(guò)程中，盡管運(yùn)用PPP模式的過(guò)程中公私合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的主體角色和責(zé)任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。在任何情況下，政府部門均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的角度，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程，盡量采用市場(chǎng)化的或激勵(lì)性的支持手段，為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)地發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。  
　　2、建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度，規(guī)范PPP模式的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)  
　　在奧運(yùn)設(shè)施目進(jìn)行PPP模式運(yùn)作下，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段，對(duì)政府部門與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。因此，進(jìn)行奧運(yùn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制定予以保證，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。  
　　3、加強(qiáng)執(zhí)行過(guò)程中的透明度，增強(qiáng)社會(huì)資金的投資信心  
　　社會(huì)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的最大風(fēng)險(xiǎn)在于PPP模式相關(guān)的法律和政策框架缺失，由此帶來(lái)了巨大的政策不確定性。因此，PPP模式應(yīng)用在奧運(yùn)會(huì)籌辦的關(guān)鍵在于政府的可信承諾。針對(duì)這種情況，建立健全相關(guān)社會(huì)資金準(zhǔn)入的法律法規(guī)制度，充分尊重法律的尊嚴(yán)，做到依法辦事，而不是朝令夕改，是在中國(guó)推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。對(duì)PPP模式的最大支持應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以透明的、具有可預(yù)見(jiàn)性的、建立在合理法律框架上的監(jiān)管實(shí)踐中，并逐漸引導(dǎo)投資參與方提高行業(yè)自律的自覺(jué)性。  
　　四、籌辦北京2008年奧運(yùn)會(huì)運(yùn)用PPP模式應(yīng)注意的問(wèn)題  
　　PPP模式最主要的目的就是吸引社會(huì)資金，通過(guò)多渠道的介入加快公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從以往經(jīng)驗(yàn)看，在招商引資過(guò)程中存在幾個(gè)較大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是操作程序的顛倒紊亂，國(guó)家獨(dú)立對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)，要求在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會(huì)資本的過(guò)程中，項(xiàng)目投資方出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，要求先提供可研報(bào)告，證明項(xiàng)目的可行性才能同意投資。這樣就形成項(xiàng)目審批和融資方案孰先孰后的問(wèn)題。二是項(xiàng)目的包裝工作，以前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源大多是國(guó)家投資和銀行信貸，只要編寫(xiě)可研報(bào)告，批復(fù)后即可組織施工。但在項(xiàng)目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行商業(yè)化包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計(jì)劃書(shū)，通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)向廣大潛在投資者進(jìn)行宣傳，最大限度地挖掘、展示項(xiàng)目的盈利性、可行性，最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。  
　　奧運(yùn)會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施主要包括場(chǎng)館建設(shè)、道路建設(shè)和環(huán)境改善等。對(duì)于道路建設(shè)，近幾年很多項(xiàng)目都采用了PPP模式也收到了很好的效果，尤其是在城市鐵路建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)用較多。對(duì)于場(chǎng)館建設(shè)，就需要政府不僅要做好場(chǎng)館的奧運(yùn)功能設(shè)計(jì)，還需要考慮到奧運(yùn)之后的維護(hù)負(fù)擔(dān)、運(yùn)營(yíng)方式和盈利途徑，做好相關(guān)的投資分析，加強(qiáng)項(xiàng)目包裝，才能增強(qiáng)社會(huì)資金的投資信心，爭(zhēng)取到更多的融資渠道。  
　　從目前奧運(yùn)會(huì)的招商引資情況來(lái)看，北京奧運(yùn)會(huì)的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)形勢(shì)相當(dāng)喜人，在中國(guó)這個(gè)潛力巨大的市場(chǎng)的吸引下，著名國(guó)內(nèi)外企業(yè)紛紛贊助北京奧運(yùn)會(huì)，迄今為止，北京奧運(yùn)會(huì)已經(jīng)敲定了 11家合作伙伴；10家贊助商和8家獨(dú)家供應(yīng)商。這其中，最低級(jí)別的供應(yīng)商起價(jià)為1600萬(wàn)人民幣，獨(dú)家供應(yīng)商起價(jià)為4100萬(wàn)人民幣；據(jù)悉，北京奧組委的合作伙伴中，有不少企業(yè)的贊助金額甚至超過(guò)了國(guó)際奧委會(huì)TOP合作伙伴。  
　　北京舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)將對(duì)各行業(yè)產(chǎn)生積極的影響，由此正在形成巨大的投資市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)。相信隨著融資渠道的不斷拓展，將會(huì)為北京2008年奧運(yùn)會(huì)的籌辦帶來(lái)新的力量。