李鐵：城鎮(zhèn)化發(fā)展進入調(diào)整階段

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中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

同時，由粗放發(fā)展帶來的土地緊缺及政府債務(wù)、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工進城及就業(yè)等問題，成為影響和衡量城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)，如何解決這些問題，不僅關(guān)系著未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間和質(zhì)量，也關(guān)系著整個中國經(jīng)濟發(fā)展的進程。

在2014年(冬季)崇禮中國城市發(fā)展論壇期間，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，由于原來的粗放式發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展路徑開始由粗放的注重數(shù)量向高效集約的注重質(zhì)量方向調(diào)整。

Q：改革開放后，城鎮(zhèn)化進程一直在延續(xù)與擴張，如果把這個城鎮(zhèn)化進程比喻成一場馬拉松的話，你覺得現(xiàn)在中國走到哪兒了?

李鐵：中國城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段：第一個階段是粗放式發(fā)展模式階段，地方政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商過程中，無條件的給予土地，其實企業(yè)不需要這么多地，但是地方政府為了吸引企業(yè)，不惜投入，不惜降低土地出讓價格，不惜犧牲發(fā)展模式。

第二階段有所收斂，在2000年到2010年，地方政府開始調(diào)整工業(yè)發(fā)展模式。降低政府給予企業(yè)的財政補貼和土地優(yōu)惠政策，開始向緊湊型發(fā)展模式調(diào)整，但還是不能避免降低土地運營的模式。在這塊，降低土地出讓成本的損失就會通過發(fā)展房地產(chǎn)來進行補償，地方政府不斷提高房地產(chǎn)土地出讓價格，來補償招商過程中各種優(yōu)惠政策、政府補貼造成的虧損。

另外一方面，與老城區(qū)破舊基礎(chǔ)設(shè)施不同，新城區(qū)發(fā)展需要更寬闊的道路、更多的綠地支持，所以造就了新城區(qū)房地產(chǎn)的粗放式發(fā)展。這種模式在一定程度上促進了新城的發(fā)展，但到了一定階段后，問題就凸顯出來了。當(dāng)你在城市中心居住需要換一套房子，成本特別高，所以就到郊區(qū)換一個格局更大、外部空間更大的居住環(huán)境。

但這也有個邊際效應(yīng)，到了一定程度房子賣不出去，拿什么來補償政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)對企業(yè)的補貼，這些方面不能轉(zhuǎn)化起來的時候，就會產(chǎn)生政府預(yù)期債務(wù)。目前我們在幫助地方做規(guī)劃時，地方政府非常希望我們的規(guī)劃能解決基礎(chǔ)設(shè)施融資來源和債務(wù)問題。我曾經(jīng)私下問道，債務(wù)問題的壓力有多大，他們說上報數(shù)字和實際債務(wù)差距特別大，有的地方政府上報了40%、30%甚至更少的債務(wù)。

債務(wù)只是一個方面，從另一個方面而言，債務(wù)總得來還吧?但是還不了，經(jīng)濟發(fā)展倒逼著發(fā)展模式調(diào)整，向土地稀缺性方向調(diào)整。按照正常規(guī)律，土地越稀缺，城市發(fā)展越緊湊，價格就越高，本來應(yīng)該是這樣的一種發(fā)展模式，但是由于前期粗放發(fā)展，所以就需要調(diào)整，這種調(diào)整是一種自動的調(diào)整機制。自動調(diào)整不是短時間內(nèi)發(fā)生的，它是在10年或者20年時間內(nèi)通過市場化手段來加以矯正。

比如北京的望京地區(qū)，望京當(dāng)年人們說是一座鬼城，因為居住人口少，但當(dāng)30萬人進去以后，就會對產(chǎn)業(yè)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生需求，投資者就會進去，就會改變這一地區(qū)的狀況，原來的鬼城就變成了活城。

這就是一種規(guī)律，但這種規(guī)律和西方不同，西方的城鎮(zhèn)化是在一定空間內(nèi)、一定時間段完成，中國是在一定空間內(nèi)、不同時間段完成，這一段時間內(nèi)人們集中攻擊鬼城、空城、土地粗放發(fā)展模式，那么下一個階段就會調(diào)整過來。它是用倒逼機制來逼迫著地方政府提高土地利用率、集約化發(fā)展模式。

Q：過去10年跟隨經(jīng)濟高速增長，城鎮(zhèn)化同步高速發(fā)展，目前宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生了變化，經(jīng)濟增長從最高的15%放緩到7%左右，你認(rèn)為這是否會給未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度產(chǎn)生減緩效應(yīng)?會有多大的影響?

李鐵：通過研究西方發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平曲線是相關(guān)的，因為城鎮(zhèn)化一定會帶動非農(nóng)人口就業(yè)。目前我國城鎮(zhèn)化依然處于高速增長期，城鎮(zhèn)化率是53%，這意味著50年來我們的城鎮(zhèn)化趨勢不可阻擋。但是經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，在一定程度上會影響城鎮(zhèn)化水平增長速度放慢。

舉個例子，當(dāng)我們判斷經(jīng)濟增長速度放緩到7.5%左右(也就是今年的增長速度)對城鎮(zhèn)化影響，但城鎮(zhèn)化水平增長放緩相對滯后，去年到今年是1.3%、1.2%左右，比原來的4%是下滑的，最高的是2012年。經(jīng)濟增長水平只會影響到城鎮(zhèn)化的速度，但是并不會影響整體趨勢。另外，目前還有一定的存量，如果城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面，相關(guān)制度配套上去的話，還會釋放一部分空間。

Q：你認(rèn)為應(yīng)該注重質(zhì)量型增長，那最核心的是要先抓住哪些方面改革，才能全局性破局?

李鐵：就是戶籍制度的改革，農(nóng)民工進城和公共服務(wù)提高，醫(yī)療、教育、交通和就業(yè)等各個方面，這些方面有太大的空間可做了，我們一直強調(diào)量的增長，里面還有個質(zhì)的增長。

Q：中國未來內(nèi)需的真正動力是城鎮(zhèn)化。但也有觀點提出批判，甚至拿出英國“圈地運動”來類比，以你這些年的深度研究，我們應(yīng)該警惕什么?應(yīng)該要什么、不要什么?

李鐵：這是不同地區(qū)、不同制度下的城鎮(zhèn)化過程，人們理解與實際還是有很大的偏差。一個制度沒有百分之百的理想狀態(tài)和過程。農(nóng)民進入城市，對農(nóng)民到底是好事還是壞事，從英國的結(jié)果來看是好事。我們只是把城鎮(zhèn)化過程中短時間產(chǎn)生的陣痛過度放大了，這方面需要重新認(rèn)識。在任何一項社會發(fā)展中，我們不能單純地以一種道德的標(biāo)準(zhǔn)來評判，要從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來加以衡量。

英國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了幾百年，我國的城鎮(zhèn)化只有30年，30年帶來巨大的變化，從工業(yè)就業(yè)、農(nóng)業(yè)就業(yè)和其他非農(nóng)就業(yè)而言都是增長的。在整個城鎮(zhèn)化過程中，我們是以道德標(biāo)準(zhǔn)來評判，還是以經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來衡量，這個需要歷史來回答。

Q：我們發(fā)現(xiàn)，很多城市只想享受城鎮(zhèn)化的紅利，而不愿承擔(dān)城鎮(zhèn)化的成本。比如有市長反對戶籍改革，或者不積極，這個你怎么看?怎樣才能給市長予胡蘿卜，讓他們愿意干?

李鐵：戶籍問題的解決，比較大的阻礙在于利益的固化。中國特色的戶籍制度，已經(jīng)形成了30年的痼疾和利益矛盾，改革要循序漸進。拿北京來說，北京有1300萬的本地戶籍人口，800萬的流動人口，如果把800萬人口戶籍都解決了，勢必會影響到1300萬人的福利，主要不是政府不愿推動，反對聲音主要來自于民間，不愿意共享。一個好的政策，不能因為大家的反對變成一個壞的政策，所以要穩(wěn)步推進。

第一，在嚴(yán)控的角度下逐步釋放，這方面與國際不一樣，國家之間邊界是封閉的，而北京是一個開放的城市，每年都有那么多人進來，如果都解決了，那么公共服務(wù)壓力就大了，所以就逐步解決，不能為了照顧一部分人而引發(fā)另一部分人反對。30年來積累起來的利益固化問題，不可一蹴而就，需要一個過程。

第二，如何認(rèn)識新移民，不能當(dāng)作累贅，把他們當(dāng)累贅這是不對的，無論是官員、還是為了人們的基本利益考慮，都是離不開新移民的，離開新移民一個城市可能會陷入癱瘓。

第三，新移民普遍服務(wù)水平較低，流動性高，缺乏專業(yè)技能、就業(yè)培訓(xùn)等，這是一些很大的問題。比如，現(xiàn)在城里都很難找到一個很好的保姆。

第四，城市功能疏解，大量人口集中在一個地區(qū)，是不是可以通過市場化手段配置，緩解壓力?我們只看到城鎮(zhèn)化帶來了很多好處，但同時也帶來了許多矛盾，這些矛盾不是一下子就可以解決，主要原因是利益結(jié)構(gòu)的固化。