英卓華：城鎮(zhèn)化應(yīng)促進(jìn)全民共享繁榮

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世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng) 英卓華

英卓華，世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng)，主管世行的全球運(yùn)營(yíng)以及人類發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、減貧與經(jīng)濟(jì)管理和金融與私營(yíng)部門發(fā)展等主題領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)品。

“我們雙方合作開展這項(xiàng)關(guān)于城鎮(zhèn)化研究的課題，主要是幫助中國(guó)政府重新設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，使城鎮(zhèn)化更加以人為本，促進(jìn)共享繁榮。”世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng)英卓華前不久在世界銀行駐中國(guó)代表處的辦公地接受專訪說(shuō)。

英卓華所說(shuō)的“雙方合作”指的是由世界銀行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心合作推出的研究報(bào)告——《中國(guó)：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》(下稱“報(bào)告”)。該報(bào)告全面系統(tǒng)地闡述和分析了中國(guó)城鎮(zhèn)化取得的成就與面臨的挑戰(zhàn)，并對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中迫切需要的改革提出了具有可操作性的政策建議，提出中國(guó)要推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，同時(shí)描述了在改革情境下2030年的城鎮(zhèn)化格局。

圍繞這次合作以及中國(guó)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，我們專訪了世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng)英卓華。

推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化

Q：請(qǐng)您評(píng)價(jià)一下世界銀行與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合推出的《中國(guó)：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》報(bào)告。您認(rèn)為，這份報(bào)告的最大價(jià)值和亮點(diǎn)體現(xiàn)在什么地方?

英卓華：城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)政府來(lái)講是一個(gè)非常重要的政策領(lǐng)域，我們雙方合作開展這項(xiàng)關(guān)于城鎮(zhèn)化研究的課題，主要是幫助中國(guó)政府重新設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，使城鎮(zhèn)化更加以人為本，促進(jìn)共享繁榮。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程是非常迅速的。對(duì)政府來(lái)講，如何能夠很好地管理農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程是一種挑戰(zhàn)。當(dāng)然在城鎮(zhèn)化過(guò)程中也有很多積極的方面，比如進(jìn)一步提高生產(chǎn)率水平;進(jìn)一步促進(jìn)知識(shí)積累，推進(jìn)創(chuàng)新;以有效的方式降低成本，減少一些城鎮(zhèn)化的負(fù)面影響;減少不平等現(xiàn)象的出現(xiàn);降低污染，減少一些低效投資等。

我們雙方合作的這項(xiàng)研究為中國(guó)提供了實(shí)現(xiàn)高效、包容和可持續(xù)城鎮(zhèn)化的一個(gè)路徑。這種新模式通過(guò)更好地分配土地、勞動(dòng)力和資本，可以比過(guò)去更廣泛地分享城鎮(zhèn)化的收益，而且可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性，同時(shí)保障中國(guó)的糧食安全。

在城鎮(zhèn)化的新模式下，政府將發(fā)揮不同的作用。政府應(yīng)當(dāng)支持而不是取代市場(chǎng)。政府應(yīng)當(dāng)允許中國(guó)的城市更有機(jī)和更高效地成長(zhǎng)。新型城鎮(zhèn)化不僅僅是關(guān)于磚瓦砂漿，而是在戰(zhàn)略中突出以人為核心。

這份報(bào)告并沒(méi)有提供一個(gè)簡(jiǎn)單的教科書式的解決方案，而是考慮到中國(guó)具體的政治經(jīng)濟(jì)情況。報(bào)告勾勒出一個(gè)全面的一攬子改革方案，考慮到各種問(wèn)題緊密聯(lián)系，必須進(jìn)行全面的改革，零敲碎打的改革解決不了問(wèn)題。

Q：報(bào)告提出，中國(guó)要推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。如何理解“高效、包容、可持續(xù)”這三個(gè)關(guān)鍵詞?

英卓華：首先來(lái)說(shuō)高效。目前中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式基本是鼓勵(lì)城市擴(kuò)張，越來(lái)越多的農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)用地的用途發(fā)生了改變，被用作城市建設(shè)用地，這種做法導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果就是城市“蔓延”。這不僅僅意味著城市交通的效率變低，同時(shí)因?yàn)檫@種發(fā)展方式使城市的密度降低，低密度的發(fā)展方式帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的浪費(fèi)，也給人們上下班帶來(lái)了更高成本。

所以城市的發(fā)展應(yīng)該提高密度，減少土地的用途轉(zhuǎn)換，這樣有利于提高城市發(fā)展的效率，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以集中在一個(gè)比較小的空間范圍內(nèi)。同樣也有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，還可以減少對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。這樣人們不會(huì)把更多時(shí)間花在上下班的路途中，可以減少二氧化碳的排放。

其次來(lái)說(shuō)包容。包容性主要涉及兩個(gè)方面。一方面是城市地區(qū)外來(lái)轉(zhuǎn)移人口，要確保這些外來(lái)人口能夠和城市本地居民享受同樣的基本公共服務(wù)。這將有利于實(shí)現(xiàn)共享繁榮的目標(biāo)，使這些外來(lái)人口能夠獲得教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、供水等相關(guān)的公共服務(wù)，同時(shí)也有助于提高這些外來(lái)轉(zhuǎn)移人口的生產(chǎn)率水平。這也解釋了為什么改革戶籍制度是非常重要的，因?yàn)樗兄趯?shí)現(xiàn)城市的包容性發(fā)展。第二個(gè)方面就是可以為農(nóng)民提供更好的補(bǔ)償，進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地所有權(quán)，減少在土地轉(zhuǎn)換過(guò)程中價(jià)格的扭曲。從包容性的角度講，確保在城市地區(qū)生活的外來(lái)人口能夠共享繁榮，也要保證那些繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民同樣能夠受益，這樣就能減少窮人和富人之間的不平等差距，也有助于減少城鄉(xiāng)差距。

最后來(lái)說(shuō)可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性同樣涉及到兩個(gè)方面。一方面是強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，這也是為什么污染治理尤為重要;另一方面是保證財(cái)政的可持續(xù)性，城鎮(zhèn)化需要有可持續(xù)的財(cái)政收入來(lái)源，比如稅收收入。

Q：正如您所說(shuō)，城鎮(zhèn)化需要有可持續(xù)的財(cái)政收入來(lái)源。那么在城鎮(zhèn)化資金籌集的問(wèn)題上，您有何建議?

英卓華：我認(rèn)為，要想解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該重新設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，使城鎮(zhèn)化的發(fā)展更加高效、包容和可持續(xù)。比如，如果能夠提高效率，也就意味著在同樣的政策下，在基礎(chǔ)設(shè)施方面所需要的投資額可以降低。比如，按照目前的發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)城市在未來(lái)15年將在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入約5.3萬(wàn)億美元，而如果能夠推進(jìn)更高效、密集的城鎮(zhèn)化，也許這個(gè)投資額會(huì)降到3.9萬(wàn)億美元，也就是可以節(jié)省1.4萬(wàn)億美元的資金，相當(dāng)于2013年GDP的15%。

此外，地方政府需要有更多的收入渠道來(lái)提高地方政府資金的可持續(xù)性，這需要進(jìn)行一些政策方面的改變，使城鎮(zhèn)化發(fā)展更具有包容性。其中一項(xiàng)措施就是征收房產(chǎn)稅，通過(guò)征收房產(chǎn)稅來(lái)獲得財(cái)政收入，以便提供更好、更高質(zhì)量的公共服務(wù)，包括對(duì)一些外來(lái)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)。

將城市融資建立在更可持續(xù)的基礎(chǔ)之上的同時(shí)，要建立有效約束地方政府的財(cái)政紀(jì)律。在這點(diǎn)上，世界銀行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心建議改革政府間轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政體制。同時(shí)，提高財(cái)政透明度可以對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)層施加財(cái)務(wù)紀(jì)律，使他們對(duì)居民更加負(fù)責(zé)任。地方政府可以直接舉債，但須在中央政府嚴(yán)格規(guī)定的框架內(nèi)，以避免過(guò)度負(fù)債。

中國(guó)城鎮(zhèn)化有助于全球經(jīng)濟(jì)繁榮

Q：您認(rèn)為，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一種什么樣的關(guān)系?如何理解中國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的意義?

英卓華：城鎮(zhèn)化做得好可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大引擎。從全球來(lái)看，近80%的GDP產(chǎn)生在城市。任何一個(gè)國(guó)家，如果不能把城鎮(zhèn)化的事情做好，很難達(dá)到中等或者更高的收入水平。

現(xiàn)在有超過(guò)一半的人口生活在城市里，到2030年預(yù)計(jì)大概有三分之二的世界人口將會(huì)是城鎮(zhèn)人口。隨著城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，工資水平的提高，生產(chǎn)率水平的提高，就業(yè)、生產(chǎn)效率得到促進(jìn)提高，需要有一個(gè)更加有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，同時(shí)要有知識(shí)的外溢效應(yīng)，把這個(gè)過(guò)程跟全球經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程緊密相連。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化是緊密相連的，但兩者之間并不是一個(gè)必要的、互相牽連的關(guān)系，需要有一個(gè)比較穩(wěn)健的公共政策，解決好城鎮(zhèn)化過(guò)程中污染、交通擁擠以及生活成本的上漲等問(wèn)題，以免拖累城鎮(zhèn)化的積極效應(yīng)。

中國(guó)過(guò)去30年的城鎮(zhèn)化發(fā)展給提高生產(chǎn)率水平帶來(lái)了很大的推動(dòng)力。城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)結(jié)果就是促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)。目前中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，這在一定程度上也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從過(guò)去一直到現(xiàn)在，很大程度上都是依靠投資和出口來(lái)拉動(dòng)，因此投資和出口成為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。中國(guó)有95%的出口都是來(lái)自于大城市，這也是城鎮(zhèn)化的一個(gè)發(fā)展結(jié)果。

當(dāng)然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)是十分明顯的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)如果能保持健康、高速增長(zhǎng)就意味著中國(guó)需要從其他國(guó)家進(jìn)口更多的原材料，肯定會(huì)給其他經(jīng)濟(jì)體或其他國(guó)家?guī)?lái)溢出效應(yīng)，中國(guó)能夠生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)和廉價(jià)的商品，有助于全球經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，也有助于全球經(jīng)濟(jì)保持在一個(gè)低通脹的水平。

Q：您認(rèn)為中國(guó)的城鎮(zhèn)化與其他發(fā)展中國(guó)家或是發(fā)達(dá)國(guó)家相比有什么特殊性?

英卓華：中國(guó)的特殊性首先是規(guī)模大，每年有大量人口轉(zhuǎn)移到城市。中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化率的水平將接近60%甚至達(dá)到70%，這意味著到2030年全球每6個(gè)城鎮(zhèn)人口中就有一個(gè)是中國(guó)人，所以中國(guó)的城鎮(zhèn)化規(guī)模之大是顯而易見(jiàn)的。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化支持了中國(guó)舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和快速的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。中國(guó)避免了城鎮(zhèn)化的一些通病，特別是貧困、失業(yè)和貧民窟。但是，盡管取得了成功，壓力也開始顯現(xiàn)。

從挑戰(zhàn)的角度看，過(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要是依賴投資和出口來(lái)拉動(dòng)，未來(lái)應(yīng)該更多依靠提高國(guó)內(nèi)消費(fèi);城鎮(zhèn)化主要依靠土地用途轉(zhuǎn)換和土地融資，因而導(dǎo)致了城市蔓延，有時(shí)也造成了空城和浪費(fèi);沒(méi)有城市戶籍的居民在城市里無(wú)法享受到均等的公共服務(wù)等。

面對(duì)目前這些挑戰(zhàn)，政策層面需要進(jìn)行一些調(diào)整，比如需要進(jìn)行戶籍制度改革、土地定價(jià)和土地政策方面的改革等。

如果中國(guó)能夠應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，成功地管理好城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就意味著中國(guó)能給其他國(guó)家提供非常重要的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，尤其是對(duì)其他也面臨著同樣的城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)的發(fā)展中國(guó)家。

當(dāng)我們考慮中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化模式時(shí)，也是在為其他面臨類似問(wèn)題的國(guó)家提供解決之道。中國(guó)城鎮(zhèn)化的成功可以為全球解決城鎮(zhèn)化問(wèn)題提供指導(dǎo)。

Q：您怎么看待中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展前景?

英卓華：未來(lái)，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)成為中國(guó)提高生產(chǎn)率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，但是要確保城鎮(zhèn)化是一種健康的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)要使城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)合理來(lái)源，就需要政府采取新的政策措施，進(jìn)一步確保城鎮(zhèn)化不僅僅能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更重要的是能夠有助于實(shí)現(xiàn)減貧和促進(jìn)共享繁榮的目標(biāo)。

在過(guò)去30年里，中國(guó)使5億多人擺脫了絕對(duì)貧困，這是非同尋常的成就。中國(guó)已向全世界表明，它正在穩(wěn)步邁向消除貧困的目標(biāo)。中國(guó)可以再接再厲，管理好城鎮(zhèn)化，確保全體公民從發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中公平受益。

到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%的水平。因此非常重要的一點(diǎn)是要確保外來(lái)人口能夠享受相關(guān)的福利，這將有助于保證城鎮(zhèn)化有積極的發(fā)展趨勢(shì)。

Q：請(qǐng)您介紹一下，未來(lái)世界銀行將會(huì)以何種方式參與到中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將有哪些支持中國(guó)城鎮(zhèn)化的項(xiàng)目?

英卓華：一方面，在政策層面，我們會(huì)開展一些討論和研究。這種積極的參與方式可以為中國(guó)政府和世界銀行提供一個(gè)相互學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，也有助于向中國(guó)引入其他國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。另一方面，在項(xiàng)目層面，世界銀行的項(xiàng)目中有70%是關(guān)注城市發(fā)展的，比如，在城市交通設(shè)施的發(fā)展方面，如何能建立起高效的交通體系，如何能夠使地鐵和公交站點(diǎn)有更好的結(jié)合界面，以便減少污染的排放等。