劉尚希：呼吁放棄城鎮(zhèn)化率指標(biāo) 明晰主體責(zé)任

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財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員 劉尚希

     “第3屆中國新型城鎮(zhèn)化峰會”于2014年7月5日在北京召開。財政部財政科學(xué)研究所副所長、研究員劉尚希出席并演講。

    劉尚希在演講中表示，城鎮(zhèn)化的核心問題是城鄉(xiāng)發(fā)展機會的平等化。城鎮(zhèn)化可能帶來的最大風(fēng)險是人與人(階層)的對立。

    為此，劉尚希建議，一、要放棄城鎮(zhèn)化率這樣一些指標(biāo)。“如果我們做規(guī)劃的時候，城鎮(zhèn)化率要作為政府必須完成的一個目標(biāo)的話，就可能會造成人為去造城，搞成虛假的城鎮(zhèn)化”。

    二、應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險規(guī)劃，這些風(fēng)險目前考慮并不充分。編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險規(guī)劃可以揭示風(fēng)險，管控風(fēng)險，對沖風(fēng)險。

    三、通過改革來明晰各方面主體的風(fēng)險責(zé)任。政府與市場，政府與社會，中央與地方，這方面的風(fēng)險責(zé)任要不明確的話，城鎮(zhèn)化的風(fēng)險就會變成一個大鍋飯，利益大鍋飯現(xiàn)在不存在了，計劃經(jīng)濟條件下存在，現(xiàn)在風(fēng)險大鍋飯沒有打破，是責(zé)任不明晰導(dǎo)致的，這是城鎮(zhèn)化風(fēng)險非常重要的一個環(huán)節(jié)。

    以下為演講實錄：

    劉尚希：各位專家，各位領(lǐng)導(dǎo)，我講的題目是我國的城鎮(zhèn)化風(fēng)險與機會，這個主題是就地城鎮(zhèn)化，是城鎮(zhèn)化的一種類型，我講的是一個整體的，講城鎮(zhèn)化的風(fēng)險與機會。我主要是提出問題，實際我也沒有答案，也可以說對城鎮(zhèn)化的風(fēng)險到底存在什么樣的風(fēng)險，怎么去規(guī)避，怎么去管理這些風(fēng)險，都是探索性的。

    我們怎么來看待這個城鎮(zhèn)化?我覺得現(xiàn)在城鎮(zhèn)化所帶來的好處，這個角度看問題的多，而對城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險，從這個角度可能考慮得少。像經(jīng)濟學(xué)家們的角度來考慮，城鎮(zhèn)化帶動經(jīng)濟增長，尤其在經(jīng)濟下行的情況下，城鎮(zhèn)化是一個重要的抓手，推動城鎮(zhèn)化，有利于防止經(jīng)濟進一步的下滑。從社會學(xué)的角度來考慮，城鎮(zhèn)化是優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)的一個機會，這也是一個角度。上午陵縣書記講的城鎮(zhèn)化有不同學(xué)科的視角，不管多少視角，實際上現(xiàn)在我覺得總是一個視角，就是從正面的角度考慮的多，談城鎮(zhèn)化帶來的好處，而城鎮(zhèn)化實際上是非常復(fù)雜的一個過程，它是一個復(fù)合的過程，這里頭面臨很多不確定性的因素，實際風(fēng)險是很多的。也可以說搞好了，讓中國的發(fā)展進入到一個新的境界，如果說城鎮(zhèn)化沒搞好，帶來的問題可能不僅是經(jīng)濟層面，還有社會層面、政治層面，各個層面的問題都會出現(xiàn)。所以城鎮(zhèn)化要納入到國家發(fā)展這么一個視角來看。

    世界銀行曾經(jīng)有一個專門的報告，就是一個國家的發(fā)展實際上就是要把你的風(fēng)險管好，把發(fā)展的風(fēng)險管好了，意味著你就有機會，如果風(fēng)險沒管好就沒有機會。我們過去老說風(fēng)險和機會是并存的，我認(rèn)為這個概念需要修正。其實風(fēng)險和機會不是并存的，你把風(fēng)險認(rèn)識到了，你管好了，那么就變成了機會。如果說你這個風(fēng)險也沒意識到，你也沒認(rèn)識到，你也沒去有效的管好這些風(fēng)險，管控這些風(fēng)險，可能你的機會也就喪失了，機會也就沒了，機會來自于有效的管控發(fā)展中的風(fēng)險。

    城鎮(zhèn)化我們現(xiàn)在有各種各樣的說法，我認(rèn)為現(xiàn)在是我們發(fā)展的機會，從這個角度來說，有的從動力的角度來說，有的從結(jié)果的角度來說，有的從路徑的角度來說，我認(rèn)為這個實際上更多的還是一種機會。因為我們國家發(fā)展到這么一個階段了，這個階段毫無疑問是需要推動城鎮(zhèn)化的。推動城鎮(zhèn)化不是說人為去推動城鎮(zhèn)化，因為你發(fā)展到這個階段，自然而然要走這條路。所以這條路就是我們國家講的現(xiàn)代化的必由之路，是繞不過去的。就像我們過去搞工業(yè)化一樣，你在過去那個階段，工業(yè)化是跳不過去的，工業(yè)化到一定程度，城鎮(zhèn)化也是跳不過去的，是現(xiàn)代化的必由之路，是文明進步之路。所以只把城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)濟增長的動力，或者當(dāng)成一個經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，這么一個角度去理解，我認(rèn)為有些偏差。

    城鎮(zhèn)化大家都談到是城鄉(xiāng)一體化的過程，我認(rèn)為這里頭核心的問題實際上就是城鄉(xiāng)發(fā)展機會的平等化。城鎮(zhèn)化要理解它的本質(zhì)問題，實際是解決城鄉(xiāng)發(fā)展機會平等化，而不是一個結(jié)果。你說農(nóng)民住上城市一樣的房子，享受城市一樣的公共服務(wù)，這個我認(rèn)為都是從結(jié)果的角度去理解。我認(rèn)為最核心的東西，實際上就是讓發(fā)展的機會都是平等的，這樣經(jīng)濟也好，社會也好，才能有活力。所以城鎮(zhèn)化實際是經(jīng)濟社會人的發(fā)展，我認(rèn)為考慮城鎮(zhèn)化的問題，最終是落到人上頭來，這句話已經(jīng)都說了?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但是僅僅是人的城鎮(zhèn)化，我覺得是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

    現(xiàn)在城鎮(zhèn)化面臨風(fēng)險挑戰(zhàn)，我剛才談到風(fēng)險與機會不是并存的，發(fā)展的機會取決于我們怎么去研究這些風(fēng)險的挑戰(zhàn)。從我們國家的發(fā)展，從過去工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，或者以工業(yè)化為中心，城鎮(zhèn)化是一個附帶的這么一種發(fā)展的路徑，現(xiàn)在轉(zhuǎn)到了是城鎮(zhèn)化為中心，再帶動工業(yè)化這么一個路徑來。這個路徑的轉(zhuǎn)換面臨很多不確定性，因為我們現(xiàn)在國家已經(jīng)進入到一個中等收入階段了，在這個中等收入階段面臨不確定性是最大的。在窮的時候很多問題都沒有，到了這個階段很多問題就出來了。就像人到中年一樣，你年輕的時候身體啥毛病也沒有，到了這個階段可能面臨各種問題，各種毛病也就多了。在中等收入階段，實際我們國家面臨的問題在過去是沒有的，但是現(xiàn)在這個階段自然就有了。生態(tài)環(huán)境的問題，在過去不存在這個問題，或者這個問題很小，還有貧富差距的問題，大家在很窮的時候，貧富差距不是一個問題，現(xiàn)在這個問題越來越突出了。像國外最流行的21世紀(jì)的資本論，講的就是全球分配的不平等，除了這些問題，還有社會結(jié)構(gòu)的問題，還有城鄉(xiāng)體制的問題，還有體制改革的問題，我們過去改革僅僅是一個經(jīng)濟改革，現(xiàn)在不僅僅是經(jīng)濟改革了，社會改革、政治改革、文化改革各個方面都得改，怎么一個改法?這些都是一些不確定性的問題。就像爬山一樣，你在山腳下爬是容易的，爬到半山腰體力不支了，各種條件變了，不確定性增加，需要達到頂點是需要毅力的，能不能達到頂點不是必然的。世界能變成發(fā)達國家并不是必然性，充滿著偶然性。而且從結(jié)果來看，真正從低收入國家到高收入國家，也是少數(shù)國家，大多數(shù)國家搞到中等以后，實際就沒后勁了，基本上停滯不前。

    我們國家13億人口，作為這么一個大國，現(xiàn)在我們要從中等收入跨越到高收入國家，可想而知，所面臨的這些問題，在其他國家都沒有經(jīng)歷過，這些事情很多是不確定性的，沒有現(xiàn)成的東西可以照搬。經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等多領(lǐng)域風(fēng)險疊加，是在擴散的。在這種情況下，我們面臨著一個是發(fā)展的風(fēng)險，另一方面是改革的風(fēng)險，兩個風(fēng)險同時疊加在一起。發(fā)展的風(fēng)險，從發(fā)展的視角來看，改革的風(fēng)險是從改革的視角來看所看到的風(fēng)險。發(fā)展的風(fēng)險和改革的風(fēng)險兩類風(fēng)險實際也是相互影響的，這個我不展開說了。

    城鎮(zhèn)化面臨的最大風(fēng)險是什么?實際上簡單回顧一下工業(yè)化所造成的風(fēng)險，工業(yè)化造成的風(fēng)險是什么?搞工業(yè)化之前，我們沒意識到工業(yè)化會給我們帶來什么風(fēng)險，那時候講的工業(yè)化是不可逾越的，工業(yè)化是我們走向現(xiàn)代化的必由之路，跟我們講現(xiàn)代城鎮(zhèn)化是一樣的。但是我們看工業(yè)化造成什么呢?最根本就是人與自然的對立，在以前我們沒有意識到這種風(fēng)險。從工業(yè)化再看我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，我們現(xiàn)在面臨最大的風(fēng)險是什么呢?我認(rèn)為實際上是人與人的對立。如果說工業(yè)化我們過去沒有意識到那種風(fēng)險，造成了人與自然的對立，造成嚴(yán)重的后果，今天的城鎮(zhèn)化所面臨最大的風(fēng)險就是人與人的對立，就是不同階層的對立，不同群體的對立，就是社會計劃的風(fēng)險，我認(rèn)為在城鎮(zhèn)化的過程里頭，這是最應(yīng)該要避免的。我剛才說了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，實際上就是發(fā)展機會的均等化，如果說這種機會不均等，很自然的會造成人與人的對立。當(dāng)然這種對立不一定造成過去講的階級對立，但階層是自然而然存在的。

    這里頭為什么會有這種風(fēng)險的存在呢?我覺得是兩個問題。一個是農(nóng)村怎么出村的問題，我們現(xiàn)在從農(nóng)村進城的角度講得多，從農(nóng)民怎么出村的角度講得少，農(nóng)民屬于集體經(jīng)濟組織的成員，他作為一個集體組織的成員，他怎么從成員里頭出來，我們現(xiàn)在這個制度是沒有出口安排的。你出來的話，你說你放棄所有的權(quán)利，不要了，那當(dāng)然可以。但是你說你不放棄，你要把你的權(quán)利，要把你的財產(chǎn)帶著進城，在現(xiàn)行條件下是不可能的，你的房子不能交易，你的承包地，你也不能去買賣，因為那是集體的土地，當(dāng)然你可以轉(zhuǎn)讓。所以在現(xiàn)有這種條件下，農(nóng)民如果出村的話，他很可能就變成一個無產(chǎn)者。我們說城里頭的這些農(nóng)民工，他從財產(chǎn)角度來說，實際上就是一個無產(chǎn)者，農(nóng)村的東西他能帶到城里頭呢?這限制了一些農(nóng)民不愿意進城的一個原因。

    還有農(nóng)民即使進了城，還有可能是二等公民，這種情況已經(jīng)出現(xiàn)了，就是整個城鄉(xiāng)二元有可能在城市里頭出現(xiàn)，這種二元不僅僅是經(jīng)濟層面的，還有社會層面的。政府這種作為，政府現(xiàn)在推動城鎮(zhèn)化，很可能陷入GDP的陷阱，最終產(chǎn)生一個結(jié)果，很可能就是導(dǎo)致經(jīng)濟效率與社會公平同時喪失，國家發(fā)展停滯不前，這就是所謂的落到中等收入陷阱。城鎮(zhèn)化在不同的國家有不同的條件，有不同的路徑。這里頭風(fēng)險是很難預(yù)料的，怎么去治理這些城鎮(zhèn)化的風(fēng)險?我覺得就是城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要進一步的明確。一個就是不要追求城鎮(zhèn)化率，要放棄城鎮(zhèn)化率這樣一些指標(biāo)，像GDP這種增長一樣，你定一個目標(biāo)去完成，過去說要必保的，現(xiàn)在是預(yù)期性的，也是必須要完成。如果我們做規(guī)劃的時候，城鎮(zhèn)化率要作為政府必須完成的一個目標(biāo)的話，我覺得就可能會造成剛才講的人為去造城，搞成虛假的偽城鎮(zhèn)化。

    還有城鎮(zhèn)化的目標(biāo)不能定位在說是為了經(jīng)濟增長，如果把城鎮(zhèn)化的目標(biāo)定位是為了促進經(jīng)濟增長，我認(rèn)為這個也是麻煩一大堆。最終是定位到哪呢?定位到人的發(fā)展上去，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)最終是定位在人的發(fā)展上去，上午老黨講說居住的空間太小，可能導(dǎo)致人各種各樣的心理疾病，他是從健康的角度來闡明一個道理。我認(rèn)為這是在人的發(fā)展的一個視角來考慮問題，而不是僅僅滿足于城鎮(zhèn)化本身這么一個結(jié)果。從這方面來看，我認(rèn)為現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的目標(biāo)到底是什么，還是應(yīng)該值得進一步探討的問題，我認(rèn)為現(xiàn)在并不十分清晰。

    第二點，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險規(guī)劃，我們只做了這個城鎮(zhèn)化區(qū)域的規(guī)劃，地理空間的規(guī)劃，發(fā)展的規(guī)劃，五花八門的規(guī)劃都有，但是唯獨沒有一個風(fēng)險規(guī)劃，你在城鎮(zhèn)化推進過程當(dāng)中，可能會出現(xiàn)一些什么樣的風(fēng)險，這些東西是考慮不充分的。如果對這些考慮不充分的話，這個風(fēng)險有可能就轉(zhuǎn)化成危機。所以編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險這種規(guī)劃干什么用?我認(rèn)為就是揭示風(fēng)險，揭示風(fēng)險干什么?我們知道了以后，認(rèn)識了以后，就有所準(zhǔn)備，然后去管控這個風(fēng)險，然后去對沖這個風(fēng)險，并且定期評估城鎮(zhèn)化過程里頭的風(fēng)險是什么，我覺得這個非常重要。無論是異地城鎮(zhèn)化還是就地城鎮(zhèn)化，從風(fēng)險角度來看，上午討論的就地城鎮(zhèn)化，這里頭也存在很多風(fēng)險因素。

    第三點，就是通過改革來明晰各方面主體的風(fēng)險責(zé)任。政府與市場，政府與社會，中央與地方，這方面的風(fēng)險責(zé)任要不明確的話，這個城鎮(zhèn)化的風(fēng)險就會變成一個大鍋飯，利益大鍋飯現(xiàn)在不存在了，計劃經(jīng)濟條件下存在，現(xiàn)在風(fēng)險大鍋飯沒有打破，是責(zé)任不明晰導(dǎo)致的，這是城鎮(zhèn)化風(fēng)險非常重要的一個環(huán)節(jié)。