研究國(guó)有企業(yè)改革中的政府行政行為

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　　摘要：回顧中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程不難看出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是沿著兩個(gè)方向進(jìn)行的：一是圍繞企業(yè)問(wèn)題進(jìn)行的改革；二是圍繞政府進(jìn)行的改革。無(wú)論是企業(yè)方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是要使國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，而“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立離不開(kāi)政府自身的改革，沒(méi)有政府自身的改革什么都無(wú)從談起。改革的方案由政府確定，改革的對(duì)象是政府，改革的實(shí)施者與決定改革進(jìn)程者還是政府。因此，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過(guò)程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結(jié)構(gòu)來(lái)代替原來(lái)的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，以便取得更大的制度凈效益。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)質(zhì)從一定意義上說(shuō)是市場(chǎng)組織和企業(yè)組織對(duì)政府組織職能的部分替代過(guò)程的改革。這一替代過(guò)程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

　　現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有政府干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府承擔(dān)著宏觀管理的職能，同時(shí)政府又以其直接和間接掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源同企業(yè)、消費(fèi)者一起參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，是包括政府、企業(yè)和消費(fèi)者三個(gè)主體的模型。

　　企業(yè)組織對(duì)市場(chǎng)組織的替代是企業(yè)縱向一體化的結(jié)果。這種由處于相關(guān)生產(chǎn)階段或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化的企業(yè)之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場(chǎng)成本，節(jié)約了交易費(fèi)用，是對(duì)市場(chǎng)交易的部分替代，即用企業(yè)內(nèi)部的行政組織機(jī)制替代了市場(chǎng)自發(fā)的組織機(jī)制，盡管這一替代是有一定的邊界而不是無(wú)限的，但這一替代本身對(duì)社會(huì)資源配置效率提高是有益的。如果從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的組織機(jī)制上看，市場(chǎng)機(jī)制、企業(yè)與政府組織機(jī)制在一定程度上都是組織機(jī)制。只不過(guò)市場(chǎng)機(jī)制是一種自動(dòng)組織機(jī)制，而作為企業(yè)與政府組織機(jī)制是一種他動(dòng)組織機(jī)制。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)論是市場(chǎng)組織機(jī)制還是政府組織機(jī)制，都對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)生影響，只是影響程度不同。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，政府的行政權(quán)力無(wú)論在范圍和形式方式上都應(yīng)有所變化。

　　在西方國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成經(jīng)過(guò)了數(shù)百年的磨合而逐步發(fā)育、發(fā)展并成熟起來(lái)，而且是先有市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)而后有政府組織協(xié)調(diào)。這一方面表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控，另一方面政府又以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要因素之一進(jìn)入經(jīng)濟(jì)生活，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在變量。但是西方國(guó)家政府的介入從沒(méi)有直接干預(yù)企業(yè)，也沒(méi)有對(duì)企業(yè)實(shí)行直接的替代。政府與企業(yè)的關(guān)系是相當(dāng)明確的，因而經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也是十分有效率的。我國(guó)中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級(jí)不同而已。而在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，中觀決策是企業(yè)化的，決策主體和微觀單位屬于一個(gè)系統(tǒng)，均是由非政府組織來(lái)高效率進(jìn)行的。由此看來(lái)在我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，中觀決策政府化是我國(guó)各種經(jīng)濟(jì)體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的職能應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，但是傳統(tǒng)體制下存在政府履行社會(huì)管理職能與商務(wù)困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體，使其成為社會(huì)中一部分企業(yè)的所有者和管理者，從而使政府失去了對(duì)其他類(lèi)型企業(yè)提供服務(wù)的公允性，同時(shí)也削弱了政府履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的能力。地方政府的大量時(shí)間和精力被迫用于日常的商務(wù)應(yīng)酬，甚至為企業(yè)跑項(xiàng)目。找貸款、搞產(chǎn)品推銷(xiāo)、無(wú)暇顧及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理，致使交通、能源建設(shè)嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)建設(shè)和城市管理不盡如人意，文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢(shì)，社會(huì)治安紊亂，環(huán)境質(zhì)量下降，政府職能?chē)?yán)重錯(cuò)位。

　　2000年，國(guó)務(wù)院在《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》文件中提出了一個(gè)方向性的改制思路：今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系，取消企業(yè)行政級(jí)別，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)。這個(gè)變化是多年探索國(guó)有資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導(dǎo)思想，因此，取消企業(yè)行政級(jí)別不僅預(yù)示著國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)將面臨大刀闊斧的調(diào)整，對(duì)杜絕干部腐敗，遏制數(shù)字賬目游戲，改革經(jīng)營(yíng)者制度，放開(kāi)工資、保險(xiǎn)、就業(yè)市場(chǎng)化程度和降低財(cái)政信貸風(fēng)險(xiǎn)等都將起到根本性轉(zhuǎn)變作用，也是轉(zhuǎn)換產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要前提。從更積極的意義上說(shuō)，改革產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是改革政資不分行為。所以，應(yīng)從根本上用法律程序規(guī)范政府最近提出的三個(gè)定位問(wèn)題，把國(guó)有資產(chǎn)按三大類(lèi)經(jīng)營(yíng)方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國(guó)有大型企業(yè)集團(tuán)代理的國(guó)有資產(chǎn)，政府不能“越位”，劃撥給地方進(jìn)行改制的國(guó)有資產(chǎn)，政府不能“錯(cuò)位”。政府要做到對(duì)企業(yè)集團(tuán)既不能撒手不管，又不能管得過(guò)死，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，同時(shí)要掌握好“度”的問(wèn)題。中國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期亦即市場(chǎng)化進(jìn)程的初期，企業(yè)集團(tuán)化還離不開(kāi)政府推動(dòng)。

　　另一方面，一個(gè)適應(yīng)于企業(yè)集團(tuán)化的政府管理模式，對(duì)于全面的行政管理改革，最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來(lái)越不適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個(gè)主導(dǎo)思想，就是從減事著手，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實(shí)現(xiàn)從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

　　其一，只有政府的介入，推動(dòng)企業(yè)集團(tuán)化，才能彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家同樣面臨的單純市場(chǎng)機(jī)制存在的內(nèi)在缺陷問(wèn)題，即無(wú)法避免的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。

　　另一方面，一個(gè)適應(yīng)于企業(yè)集團(tuán)化的政府管理模式，對(duì)于全面的行政管理改革，最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)～體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來(lái)越不適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個(gè)主導(dǎo)思想，就是從減事著手，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實(shí)現(xiàn)從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

　　其二，只有政府的推動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)政府培育市場(chǎng)、推進(jìn)市場(chǎng)化改革，以克服我國(guó)市場(chǎng)力量薄弱、不能實(shí)現(xiàn)資源充分有效配置問(wèn)題，從而可以節(jié)省時(shí)間，節(jié)約交易費(fèi)用。如果按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的企業(yè)集團(tuán)化的自然演進(jìn)，需要很長(zhǎng)一個(gè)過(guò)程，這既不能滿足中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，也未能滿足參與經(jīng)濟(jì)一體化的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新外部環(huán)境的要求。

　　其三，只有政府具有權(quán)威和地位，從找國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體利益出發(fā)，打破條塊分割與地方割據(jù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提供資金技術(shù)人才支撐等，以解決“小而散”，追求規(guī)模效益，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。其四，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)于企業(yè)集團(tuán)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成與發(fā)展，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家，還是發(fā)達(dá)國(guó)家，政府扶持都起著催化作用。由此時(shí)見(jiàn)，目前的中國(guó)更需要政府在管理企業(yè)集團(tuán)過(guò)程中以社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。當(dāng)然，我國(guó)政府在推動(dòng)企業(yè)集團(tuán)化的過(guò)程中，存在著若干觀念和行為誤區(qū)。如把企業(yè)集團(tuán)化僅僅看作是拯救危困企業(yè)的臨時(shí)救急措施的“脫困論”，按以強(qiáng)帶弱、以優(yōu)扶劣的思路推進(jìn)企業(yè)集團(tuán)化，以解決就業(yè)債務(wù)等問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。最典型的表現(xiàn)是近年來(lái)出現(xiàn)的純粹為政府分憂、“幫貧扶困”、轉(zhuǎn)嫁虧損性質(zhì)的聯(lián)合，結(jié)果是卸掉了政府的財(cái)政包袱，卻增加了優(yōu)勢(shì)企業(yè)集團(tuán)的負(fù)擔(dān)，使優(yōu)勢(shì)企業(yè)集團(tuán)效益下降甚至被拖垮，最終又形成了財(cái)政負(fù)擔(dān)。而主張由政府取代企業(yè)的主體地位，包攬整個(gè)企業(yè)集團(tuán)化過(guò)程，按照政府的意志和愿望，用行政手段隨意進(jìn)行干預(yù)，甚至直接操盤(pán)，進(jìn)行簡(jiǎn)單的行政捏合，追求數(shù)字，在自己的圈內(nèi)拼湊企業(yè)集團(tuán)，這種觀點(diǎn)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的體現(xiàn)。“拉郎配”“捆綁夫妻”“空殼重組”的政府行為是其最為典型的表現(xiàn)。依據(jù)無(wú)為論推進(jìn)的企業(yè)集團(tuán)化則表現(xiàn)為政府無(wú)為，市場(chǎng)有為，政府只能跟著市場(chǎng)走，甚至放任自流。結(jié)果在實(shí)際操作過(guò)程中為圖省事只強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)而忽視監(jiān)督管理，往往滿足于搭個(gè)架子，掛個(gè)牌子，片面求多求大，甚至以流失國(guó)有資產(chǎn)為代價(jià)換取政績(jī)。

　　結(jié)合中外企業(yè)集團(tuán)化的最新發(fā)展趨勢(shì)，從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，一個(gè)適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)集團(tuán)化的政府管理模式，要求政府在企業(yè)集團(tuán)自主決策的基礎(chǔ)上，通過(guò)為企業(yè)集團(tuán)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境條件，制定權(quán)威的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營(yíng)政策，運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收、投資外貿(mào)、利率、匯率、法律法規(guī)、必要的行政手段等加以引導(dǎo)，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務(wù)，從而促進(jìn)企業(yè)集團(tuán)化，形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)集團(tuán)。

　　另一方面，一個(gè)適應(yīng)于企業(yè)集團(tuán)化的政府管理模式，對(duì)于全面的行政管理改革，最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來(lái)越不適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個(gè)主導(dǎo)思想，就是從減事著手，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實(shí)現(xiàn)從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。