探索政府行政改革中的企業(yè)化模式

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　　摘要：20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的行政改革浪潮催生了旨在改變政府行為模式的新公共管理理論——政府管理企業(yè)化模式。這一行政改革模式倍受學(xué)術(shù)界關(guān)注。本文在闡述我國(guó)行政改革中的定位問(wèn)題和政府行政改革企業(yè)化的基礎(chǔ)上，對(duì)政府改革企業(yè)化模式作了反思。

　　關(guān)鍵詞：政府行政改革企業(yè)化探究

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，政府傳統(tǒng)的行政模式面臨越來(lái)越多的壓力和批評(píng)，行政改革勢(shì)在必行。時(shí)隔20多年，這一改革過(guò)程仍在行進(jìn)之中，由此可見(jiàn)，行政改革是一件長(zhǎng)期而復(fù)雜的任務(wù)。現(xiàn)實(shí)的變革要有理論的引導(dǎo)，當(dāng)代新公共管理（NPM）理論中出現(xiàn)了一股思潮，那就是：以企業(yè)精神改革政府或稱(chēng)“政府仿企業(yè)化”。政府仿企業(yè)化是一種嶄新的有關(guān)行政體制改革的思考，對(duì)于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當(dāng)前，我國(guó)正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府行政企業(yè)化模式就顯得十分有必要了。

　　1、政府行政企業(yè)化模式在我國(guó)行政改革中的定位

　　行政體制改革在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革中占有重要的戰(zhàn)略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對(duì)的獨(dú)立性。從中國(guó)自1978年以來(lái)的改革實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)采取了經(jīng)濟(jì)體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發(fā)展模式，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定。因此，行政改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革結(jié)合部的地位，是經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口。

　　我國(guó)政府行政企業(yè)化模式對(duì)于當(dāng)前的行政體制改革具有重要而深遠(yuǎn)的意義。長(zhǎng)久以來(lái)，我們傾向于用精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一、廉潔、民主、法治等來(lái)描述行政體制改革的目標(biāo)。但是，這些目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系并非總是一致，其中民主與效率的張力尤為明顯。列維認(rèn)為，政治現(xiàn)代化實(shí)際上是集權(quán)化與民主化的綜合，其實(shí)質(zhì)是為了達(dá)成效率與民主的統(tǒng)一。根據(jù)這一思想，政治現(xiàn)代化應(yīng)以政治體制改革來(lái)追求民主，而行政體制改革則應(yīng)以效率為核心目標(biāo)。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，行政改革不外乎包括行政職能合理化及行政結(jié)構(gòu)合理化。應(yīng)對(duì)于現(xiàn)行行政體制的功能和結(jié)構(gòu)，行政職能合理化是通過(guò)政府行政職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)的；而行政結(jié)構(gòu)的合理化則借助于行政機(jī)構(gòu)改革。一般說(shuō)來(lái)政府行政職能轉(zhuǎn)變又引導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革，二者相輔相成。

　　那么，我國(guó)政府行政企業(yè)化模式是如何在行政改革中定位的呢？首先，政府行政企業(yè)化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑，也就是說(shuō)，政府仿企業(yè)化首先是行政體制改革的一個(gè)內(nèi)容層次或方式手段。其次，政府行政企業(yè)化思路應(yīng)對(duì)于行政職能合理化當(dāng)中的操作職能層面意義上的優(yōu)化，即只有當(dāng)我們可以將政府視為一種應(yīng)對(duì)——操作系統(tǒng)之時(shí)，政府行政企業(yè)化的思路才是比較有意義的。因此，也更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)另兩個(gè)層面意義上的政府職能，即發(fā)展職能和維持職能。于發(fā)展中國(guó)家而言，發(fā)展職能最明顯的體現(xiàn)就是促進(jìn)現(xiàn)代化；而維持職能一般是指人們較為熟悉的政治統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)平衡四大職能。作為一種應(yīng)對(duì)——操作系統(tǒng)，企業(yè)是極具效率和活力的，值得政府仿效。然而企業(yè)本身的發(fā)展活動(dòng)和維持活動(dòng)，與政府的發(fā)展職能和維持職能相比，二者的不同是明顯的，在這個(gè)意義上，政府是政府，企業(yè)是企業(yè)。第三，政府行政企業(yè)化只是行政機(jī)構(gòu)改革的一部分。如果將政府視為一種典型的應(yīng)對(duì)——操作系統(tǒng)，從操作職能層面意義上看，操作職能藉以實(shí)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)或機(jī)構(gòu)形式的變革對(duì)于企業(yè)化思路是比較有親和力的；而從政府發(fā)展職能和維持職能層面意義上講，體現(xiàn)發(fā)展職能和維持職能的政府機(jī)構(gòu)或結(jié)構(gòu)形式的變革思路客觀上與仿企業(yè)化改革思路的相容性則比較有限。

　　由此可見(jiàn)，政府行政企業(yè)化模式是行政改革的一種思路和途徑，本身構(gòu)成行政改革內(nèi)容的一部分。它作為服務(wù)于政府職能合理化和結(jié)構(gòu)合理化的一種手段，不能涵蓋行政改革的全部?jī)?nèi)涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段。

　　2、政府行政企業(yè)化模式的思考

　　企業(yè)為何充滿(mǎn)生機(jī)、活力和效率，而政府何以效率低下，官僚成風(fēng)，充斥著腐敗、企業(yè)的效率能否通過(guò)政府模仿企業(yè)而復(fù)制到政府身上，這種思維方式建立在對(duì)政府本身特征的基礎(chǔ)之上，以政府為中心吸取企業(yè)某些優(yōu)勢(shì)為我所用，實(shí)現(xiàn)政府改革本身的變革和發(fā)展。政府行政仿效和借鑒企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，我們從三方面來(lái)分析。

　　2.1政府結(jié)構(gòu)與企業(yè)結(jié)構(gòu)的比較

　　在我國(guó)現(xiàn)階段，政府結(jié)構(gòu)可以分為三個(gè)層次。首先，是憲政體制結(jié)構(gòu)層面：人大制度，中共領(lǐng)導(dǎo)體制，政黨制度，以及中央與地方政府關(guān)系體制構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)政府結(jié)構(gòu)的憲政框架。相應(yīng)的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為當(dāng)代企業(yè)運(yùn)作的基本框架，給了企業(yè)一個(gè)相當(dāng)獨(dú)立、寬松的條件，因此企業(yè)必須完全對(duì)自己負(fù)責(zé)。憲政體制及其變革屬于政治體制的范疇，在這一層面上，是“仿企業(yè)化”思路所不及的。

　　其次，是體制化結(jié)構(gòu)層面：政府在當(dāng)代中國(guó)應(yīng)涵蓋中國(guó)共產(chǎn)黨、人大、人民政府、法院、檢察院、軍隊(duì)等全部履行社會(huì)公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)。“政府行政企業(yè)化模式”的一個(gè)基本內(nèi)容就是政府結(jié)構(gòu)形式仿效企業(yè)組織機(jī)制，進(jìn)行政府結(jié)構(gòu)的再設(shè)計(jì)。

　　再次是人格化結(jié)構(gòu)層面：在這一層面，政府行政企業(yè)化有更大的空間，因?yàn)榫腿肆Y源管理而言，政府和企業(yè)有理由

　　被視為一種操作——應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，企業(yè)組織和政府組織的人力資源管理是有相通之處的，政府中的人力資源一般可以分為領(lǐng)導(dǎo)者——權(quán)力精英——一般公務(wù)員，這與企業(yè)人力資源存在一種對(duì)應(yīng)關(guān)系。第一，政府領(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)者與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人被要求具有的素質(zhì)越來(lái)越具有相似性。政府領(lǐng)導(dǎo)者越來(lái)越被要求具有“企業(yè)家”精神，而企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則被要求具有領(lǐng)袖氣質(zhì)。所謂的“以企業(yè)家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地體現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)者被要求部分地具有企業(yè)家特質(zhì)這一事實(shí)上。第二，政府權(quán)力精英和企業(yè)人才結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)。當(dāng)代企業(yè)為了適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，必須擁有一定的人才結(jié)構(gòu)。當(dāng)代社會(huì)政府權(quán)力精英構(gòu)成的人才結(jié)構(gòu)配置與企業(yè)人才結(jié)構(gòu)配置有一定程度的可比性，政府也應(yīng)當(dāng)有自己的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)師、財(cái)務(wù)專(zhuān)家、管理工程師等。第三，政府內(nèi)部一般公務(wù)員的管理與企業(yè)人力資源管理相比照，政府人事管理可以在相當(dāng)大的程度上和領(lǐng)域中借鑒企業(yè)人力資源管理的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　2.2政府行政過(guò)程與仿企業(yè)化

　　政府活動(dòng)的一般過(guò)程可以借鑒企業(yè)活動(dòng)一般過(guò)程中的某些規(guī)則，在這里企業(yè)過(guò)程是指企業(yè)獲取、占用一定的資源，生產(chǎn)、銷(xiāo)售一定的產(chǎn)品以獲得最大利潤(rùn)的過(guò)程。為了達(dá)到利潤(rùn)最大化的企業(yè)目標(biāo)，企業(yè)過(guò)程必須遵循一定的基本規(guī)則：第一，企業(yè)活動(dòng)以服務(wù)顧客為中心，這一規(guī)則包涵的內(nèi)容有以顧客需要為自變量、質(zhì)量管理和創(chuàng)新等；第二，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與高效率原則；第三，企業(yè)活動(dòng)必須進(jìn)行成本—效益分析。于政府而言，以公眾為本、為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；在對(duì)具體公共事務(wù)的執(zhí)行性管理中，引入市場(chǎng)機(jī)制，追求高效率；進(jìn)行成本—效益分析，講究社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一等，就成為政府仿企業(yè)化的重要內(nèi)容。但是，當(dāng)政府過(guò)程與外部環(huán)境之間發(fā)生作用時(shí)，政府過(guò)程就表現(xiàn)為一定的政府功能，而政府仿企業(yè)化一般僅限于對(duì)具體公共事務(wù)、公共管理的執(zhí)行層次而非決策層次，也就是說(shuō)“政府行政企業(yè)化模式”尚不能回答政府應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，其借鑒意義僅限于政府功能實(shí)現(xiàn)方式或操作職能層面如何去做的問(wèn)題。

　　2.3政府環(huán)境——變革與仿企業(yè)化

　　政府系統(tǒng)本身置于一定的環(huán)境當(dāng)中，政府環(huán)境隨著時(shí)間推移而變動(dòng)不居，系統(tǒng)的適應(yīng)性要求政府以變應(yīng)變。就我國(guó)而言，政府環(huán)境可以簡(jiǎn)明表述為：全球化，現(xiàn)代化，民眾參與復(fù)興。政府環(huán)境與政府為生存和取得合法性而進(jìn)行的適應(yīng)性努力之間的關(guān)聯(lián)，將是我國(guó)政府改革的動(dòng)力機(jī)制得以產(chǎn)生的源泉。同時(shí)，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的基本要素，自身也面臨著變革的壓力和必要性。面對(duì)這一切，企業(yè)必須做出回應(yīng)。并且，在“政府行政企業(yè)化模式”理論中，作為政府效仿對(duì)象的企業(yè)，并非十全十美，其本身存在諸多問(wèn)題，需要以變革來(lái)求得生存、適應(yīng)與發(fā)展。從本質(zhì)上看，企業(yè)與政府面臨的都是作為一個(gè)組織的問(wèn)題，在當(dāng)代，組織理論面臨著挑戰(zhàn)和革新，政府要變，企業(yè)要變，組織理論本身也要變。

　　3、中西方行政改革中政府行政企業(yè)化的比較

　　政府行政企業(yè)化模式在我國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革中的地位是有所不同的，為此，我們將對(duì)中西方行政改革作一極為簡(jiǎn)略的比較。

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了行政改革的浪潮。而我國(guó)自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，采取的是經(jīng)濟(jì)體制改革先行的策略，到1992年終于確立了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。然而政治體制改革關(guān)系重大且難于操作，于是行政體制改革成為政治體制改革的突破口?；谄渑c經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革二者的關(guān)系，我國(guó)行政體制改革又實(shí)際上成為聯(lián)系經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的紐帶。因此，中、西方的改革有不同的國(guó)情。

　　3.1政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)聯(lián)

　　在我國(guó)，必須通過(guò)政治體制改革達(dá)成公民對(duì)政權(quán)、市場(chǎng)對(duì)政府、社會(huì)對(duì)國(guó)家的民主訴求：通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革達(dá)成對(duì)建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)追求；還必須通過(guò)行政體制改革追求一個(gè)威權(quán)政府—有限政府—效能政府的目標(biāo)模式。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家里，基本上不存在政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系問(wèn)題。中國(guó)的行政改革有著不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的環(huán)境、背景或條件，因而也有著不同于西方國(guó)家行政改革的內(nèi)容、方式和地位，西方的行政改革是比較完全意義上的行政改革。作為從西方行政改革環(huán)境中誕生的“政府行政企業(yè)化模式”，在多大程度上可以適合于極具特殊性的中國(guó)行政改革，是值得認(rèn)真思考的。

　　3.2行政文化的差異

　　中西方有著不同的行政文化，并且處在不同的發(fā)展階段。關(guān)于后現(xiàn)代國(guó)家政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色和作用，一直是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要課題，對(duì)此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。比如有些發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為后現(xiàn)代國(guó)家政府的角色應(yīng)當(dāng)是作為“市場(chǎng)替代者”，另一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為后現(xiàn)代國(guó)家政府角色應(yīng)定為“第一推動(dòng)力”。然而，發(fā)展中國(guó)家的政府應(yīng)具有特殊的職能，這一點(diǎn)卻成為共識(shí)。加之中西方行政文化的不同，在當(dāng)代中國(guó)政府主導(dǎo)的色彩比較濃厚，并且這種主導(dǎo)在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中是有著相當(dāng)?shù)暮侠硇缘?。無(wú)論是采取哪一種行政改革的思路或戰(zhàn)略都必須體現(xiàn)出中國(guó)與西方、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)別性和特殊性（雖然不排斥相互借鑒的可能），由此決定了政府仿企業(yè)化在中國(guó)與在西方發(fā)達(dá)國(guó)家改革中的作用范圍、應(yīng)用前景、表現(xiàn)方式都將是有所區(qū)別的。

　　3.3重視程度差距較大

　　“政府行政企業(yè)化”思路及其實(shí)踐在當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革中的地位是比較高的。以美國(guó)1993年行政改革為例，這次改革很大程度上是技術(shù)性問(wèn)題，而“政府行政企業(yè)化”本身也是一種方法、技術(shù)和工具。這種改革思路與改革實(shí)踐的高度同質(zhì)性和契合性決定了“仿企業(yè)化”方略在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革中相對(duì)較高的地位。不過(guò)即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，“企業(yè)型政府”是否就是行政改革的核心取向，還有爭(zhēng)論。需要指出的是，不同于“建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中的地位，也不同于“政府行政企業(yè)化”在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革中的地位，“政府行政企業(yè)化”思路在當(dāng)代中國(guó)不可能成為行政改革的目標(biāo)模式。

　　政府可以借鑒企業(yè)的理念和運(yùn)作機(jī)制，但我國(guó)政府較之于西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府，必須更多地保持有其獨(dú)特的行政理念和區(qū)別于企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制——即使是在“政府行政企業(yè)化”思路的嘗試性實(shí)踐當(dāng)中；在我國(guó)，單純地推進(jìn)“政府行政企業(yè)化”，其效果也是有限的。

　　4、結(jié)束語(yǔ)

　　進(jìn)入二十一世紀(jì)的中國(guó)，政府與企業(yè)共同面臨挑戰(zhàn)。因此，政府行政企業(yè)化本身并不值得推崇，最重要的是改革精神和改革思維。危機(jī)感不僅僅來(lái)源于企業(yè)運(yùn)作得好而政府充斥著腐敗、無(wú)能與低效，而更多的是政府和企業(yè)共同面臨著新時(shí)代的挑戰(zhàn)。

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