論利用經(jīng)濟手段加強自然資源開發(fā)的環(huán)境管理

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　　內(nèi)容提要

　　1. 對我國自然資源開發(fā)模式的反思

　　2. 運用經(jīng)濟手段進行環(huán)境管理的基本理論（蔣庭松等，1991，1991，1993）

　　3. 我國自然資源開發(fā)環(huán)境管理的現(xiàn)行經(jīng)濟手段及其評價

　　4. 關(guān)于我國運用經(jīng)濟手段進行自然資源開發(fā)環(huán)境管理的建議

　　摘要：我國傳統(tǒng)的自然資源開發(fā)模式，由于采取自然資源無價、原材料低價的做法，使原材料價格不能反映自然資源開發(fā)的完全成本，從而不僅影響了自然資源開發(fā)企業(yè)的自身發(fā)展，造成了對自然資源的掠奪式開低效率利用和浪費，還造成了嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。自然資源開發(fā)環(huán)境管理中的經(jīng)濟手段，是以自然環(huán)境資源價值理論為基礎(chǔ)，采用征收稅費、押金、撥款和創(chuàng)造市場等方法，將自然資源開發(fā)的外部不經(jīng)濟性內(nèi)化到開發(fā)話動中，通過市場和價格機制促使企業(yè)節(jié)約資源、保護環(huán)境。經(jīng)濟手段與行政手段的區(qū)別是它注重效率。我國目前采用的經(jīng)濟手段主要是：稅務、資源產(chǎn)業(yè)管理、土地管理和環(huán)境保護等部門征收的稅費，但存在著關(guān)系不清、缺少依據(jù)、作用不強、手段單調(diào)和挪用嚴重等問題，影響了其效果。筆者通過對經(jīng)濟手段理論和實踐的分析，提出了如下建議：加強自然環(huán)境資源的價值與價格研究，核定主要自然資源的基準價值量；建立我國自然資源開發(fā)的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費體系；制定自然資源開發(fā)項目費用—效益分析規(guī)范；取消補貼，提高原材料價格；實行自然資源開發(fā)權(quán)拍賣制度，建立開發(fā)權(quán)交易市場；建立自然資源保護基金。

　　關(guān)鍵詞：自然資源，環(huán)境管理，經(jīng)濟手段

　　從產(chǎn)業(yè)劃分角度看，自然資源開發(fā)是第一產(chǎn)業(yè)。根據(jù)所開發(fā)的自然資源的性質(zhì)不同，可將其劃分為兩類：一是利用生物資源的農(nóng)業(yè)類開發(fā)，即傳統(tǒng)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)；另一是利用非生物資源的工業(yè)類開發(fā)，即采掘業(yè)。由于第一產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，而自然資源又是作為自然物的入以及整個生命系統(tǒng)所賴以生存的基礎(chǔ)，所以，不論是從經(jīng)濟發(fā)展，還是從環(huán)境保護考慮，研究自然資源開發(fā)問題都具有極其重要的意義。

　　1. 對我國自然資源開發(fā)模式的反思

　　我國是一個人口眾多，經(jīng)濟、技術(shù)落后的大國，在相當長一段時間內(nèi)，積聚財富的主要方式只能是大量開發(fā)自然資源，我國經(jīng)濟仍只能是資源開發(fā)型的經(jīng)濟。在實行資源開發(fā)型經(jīng)濟發(fā)展模式時，我國采取壓低農(nóng)副產(chǎn)品和原材料價格的做法，以刺激加工工業(yè)即第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而帶動整個經(jīng)濟的發(fā)展。如在七十年代，按當時匯率計算，國內(nèi)原油價格僅相當于國際油價的26.4％，目前也只達到國際油價的77％（嚴緒朝等，1994）。這種做法在一定時期內(nèi)起到了應有的作用，但從長遠看，則存在著嚴重的弊端。

　　1.1 影響了自然資源開發(fā)企業(yè)的自身發(fā)展

　　產(chǎn)品低價造成自然資源開發(fā)企業(yè)長期低利、微利，甚至虧損，自身積累不足，難以提高生產(chǎn)技術(shù)水平，制約了自然資源開發(fā)企業(yè)的發(fā)展，又反過來影響了整個國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展。由于糧價低影響農(nóng)民種糧積極性、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投人不足，已嚴重動搖了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。再如，石油工業(yè)全行業(yè)到1991年底，累計負債余額達691億，資本負債率達到75％（嚴緒朝等，1994）；國有重點煤礦1993年產(chǎn)煤4.6億噸，虧損高達50多億元，平均每噸原煤虧損達1087元（據(jù)王森浩1994年文推算）。

　　1.2 造成了對自然資源的掠奪式開采、低效中利用和浪費

　　產(chǎn)品低價除了造成自然資源開發(fā)技術(shù)的落后外，還迫使企業(yè)在利益驅(qū)動下，亂采濫挖，采富棄貧，對自然資源進行掠奪式開采，破壞自然資源，造成嚴重浪費。如1990年，我國原煤產(chǎn)量10億多噸，竟消耗掉40多億噸煤炭儲量，回收率僅為25％；有的小煤窯采1噸煤竟丟掉8.9噸，回采率僅為10％（王和，1994）。另據(jù)對1800多個重要生產(chǎn)礦山的調(diào)查，70％的有用組分得到綜合開發(fā)利用的礦山僅占2％；有用組分有半數(shù)得到綜合開發(fā)利用的礦山只占15％；而75％的礦山其有用組分的回收率均在25％以下（國家計劃委員會國土規(guī)劃和地區(qū)經(jīng)濟司等，1992）。

　　原材料低價在刺激加工工業(yè)利用自然資源的同時，也使企業(yè)不注重提高利用效率，在資源利用上處于高投入低產(chǎn)出的狀態(tài)，以巨大的自然資源消耗維持國民經(jīng)濟的高速增長，造成了嚴重的浪費。目前，我國單位能源所創(chuàng)造的工業(yè)國民生產(chǎn)總值只相當于美國、法國的10.61％，前西德的9.09％，日本的7.56％，即使與其他發(fā)展中國家相比，也是較低的，僅相當于印度的50％（世界資源研究所等，1993）。

　　1.3 造成了嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染

　　目前、我國約有1/3的耕地受到水上流失的危害，水土流失面積達150萬平方公里、占國土總面積的16％，每年流失土壤50億噸，其養(yǎng)分損失至少折商品肥4000萬噸，直接經(jīng)濟損失上百億元，其他如沙化、鹽漬化損失也達100億元，草原退化面積接近1億公頃，并仍以每年100多萬公頃的速率在退化（曲格平，1989）。

　　森林覆蓋率僅為13.9％，人均林地面積不足0.12公頃，只及世界平均水平的15％，并且每年以2-3％即230-345萬公頃的速度減少，我國3萬余種植物中有4、5千種正受到不同程度的威脅，有的瀕臨滅絕（國家環(huán)境保護局，1987）。

　　資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。晉陜蒙接壤地區(qū)是我國的重要能源基地，這一地區(qū)的水土流失面積占全區(qū)總面積的86.5％，土壤侵蝕模數(shù)高達1-3萬噸/年，年向黃河輸沙量近4億噸左右，占向黃河輸沙量的1/4.神府、東勝礦區(qū)廢土廢渣堆積總量達6800多萬噸，其中有60％直接傾倒于河流，有的地方河道淤積，造成泄洪困難，帶來嚴重的生態(tài)問題。據(jù)測算，該礦區(qū)年環(huán)境成本為3819.6萬元，平均每生產(chǎn)1噸原煤的環(huán)境成本為1.05元（西安煤炭設(shè)計院，1990）。

　　我國正在實行由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的歷史轉(zhuǎn)變，與這一新的經(jīng)濟體制相適應，改革自然資源的開發(fā)

　　模式，利用經(jīng)濟手段加強環(huán)境管理，減少資源開發(fā)的外部不經(jīng)濟性，促進我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，具有重大現(xiàn)實意義。

　　2. 運用經(jīng)濟手段進行環(huán)境管理的基本理論（蔣庭松等，1991，1991，1993）

　　2.1 環(huán)境管理經(jīng)濟手段的理論基礎(chǔ)：自然環(huán)境資源價值論

　　我國長期實行原材料低價的資源開發(fā)政策，除了由于我國經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱外，還因為理論認識上的一個錯誤，這就是片面地理解馬克思的勞動價值論，認為自然資源是天然存在的，不是人類勞動的產(chǎn)物，沒有價值和價格。

　　其實，自然資源沒有價值并不是馬克思的本意。馬克思指出：“作為要素加人生產(chǎn)但不需要代價的自然要素，不論在生產(chǎn)中起什么作用，都不是作為資本的組成部分加人生產(chǎn)的……但是如果在發(fā)展的進程中，必需提供的產(chǎn)品比利用這種自然力所能生產(chǎn)出來的還要多，也就是說，如果必須在不利用這種自然力的情況下，或者說在人或人的勞動的協(xié)助下生產(chǎn)出這個追加產(chǎn)品，那末一個新的追加的要素就會加入到資本中[1].”這說明，馬克思認為，自然力沒有價值存在一個界限，一旦超過這個界限，人類就要為此追加勞動，自然力也就具有價值。這是因為，自然環(huán)境資源的再生產(chǎn)過程，首先是自然再生產(chǎn)過程，在一定限度內(nèi)，自然環(huán)境資源可以自然地更新、再生、恢復和增殖；但隨著人類活動的強化，其自然再生產(chǎn)已不能滿足人類的需要，人類必須付出勞動，這就使它具有社會再生產(chǎn)的性質(zhì)。因而，自然環(huán)境資源的價值即為在其自然再生產(chǎn)能力之上，人類為維護、恢復、增殖自然環(huán)境資源所應付出的必要勞動時間。

　　馬克思說：“社會必要勞動時間是在現(xiàn)有的社會正常的生產(chǎn)條件下，在社會平均的勞動熟練程度和勞動強度下制造某種使用價值所需要的勞動時間[2].”由此可見，商品的價值是再生產(chǎn)商品所必需的社會必要勞動時間。因此，考察自然環(huán)境資源價值，應從生產(chǎn)以及再生產(chǎn)自然資源所“必需的”勞動而不是“實際付出的”勞動角度進行，才不會因為人類的歷史失誤而低估了自然環(huán)境資源的價值。

　　自然環(huán)境資源社會再生產(chǎn)所需要的勞動包括兩類，第一類是生態(tài)環(huán)境受到破壞后，為改善生態(tài)環(huán)境狀況而進行的勞動，如治理污染、治抄保水、植樹造林等，這類勞動可以稱為直接勞動；第二類是在某項自然資源開發(fā)行為發(fā)生前預見到其將對生產(chǎn)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，為保護生態(tài)環(huán)境，改變該項行為本身所付出的勞動、或伴隨該行為發(fā)生的同時而附加的勞動等，如開發(fā)替代品、提高技術(shù)水平從而減少對生態(tài)環(huán)境資源的消耗等，這類勞動可以稱為間接勞動。

　　2.2 環(huán)境管理經(jīng)濟手段的作用機制：外部不經(jīng)濟性的內(nèi)化

　　根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學理論，自然資源開發(fā)產(chǎn)品價格應當?shù)扔谶呺H生產(chǎn)成本（MPC）、邊際外部成本（MEC）與邊際使用者成本（MUC）之和。MPC是自然資源開發(fā)的邊際成本，也就是通常所說的生產(chǎn)成本；MEC是在自然資源開發(fā)過程中所造成的生態(tài)破壞與環(huán)境污染的損失；MUC是由于現(xiàn)在開發(fā)自然資源而放棄的其未來效益和價值，也就是通常所說的自然資源本身的價值。自然資源開發(fā)的環(huán)境管理經(jīng)濟手段是通過各種方法，使這些成本能反映在原材料的價格中，從而通過市場和價格機制使資源開發(fā)活動循著有利于生態(tài)環(huán)境保護、持續(xù)發(fā)展的道路進行。

　　環(huán)境管理的經(jīng)濟手段主要有以下幾種形式：

　　收稅和收費。這是經(jīng)濟手段最主要的表現(xiàn)形式，政府通過征收稅費而使環(huán)境成本和資源價值直接反映在產(chǎn)品價格中，也就是將外部不經(jīng)濟性直接內(nèi)化到資源開發(fā)生產(chǎn)過程中，從而刺激開發(fā)者節(jié)約資源、保護環(huán)境。由于存在市場競爭機制，若開發(fā)者使用了超過社會所必要的、平均的自然資源消耗量，或其生態(tài)破壞和環(huán)境污染程度超過了社會平均水平，則其付出的稅費（即反映在產(chǎn)品價格中的MEC和MUC）也就高，其個別勞動時間就會超過社會勞動時間，則在其將個別勞動轉(zhuǎn)化為社會勞動時，其利潤就會低于社會平均利潤；反之，若其自然資源消耗量、生態(tài)破壞和環(huán)境污染都低于社會平均水平，則會獲得超額利潤，這就刺激企業(yè)不斷降低成本以追求更多的利潤，而當大多數(shù)開發(fā)者的MEC和MUC都下降時，整個社會的MEC和MUC也會相應下降。

　　押金制度。政府要求自然資源開發(fā)者在開發(fā)前交出一定數(shù)額的押金，當開發(fā)者按照一定要求對自然資源和生態(tài)環(huán)境予以恢復和補償，如植樹造林、復墾等以后，再將其返還，否則予以沒收。這實際是通過押金迫使開發(fā)者從事前述第二類自然環(huán)境資源再生產(chǎn)勞動，這樣該類再生產(chǎn)勞動也會反映在開發(fā)者的產(chǎn)品價格中，再通過競爭機制使其不斷降低對自然資源的消耗和對生態(tài)環(huán)境的使用。

　　政府撥款。政府對經(jīng)濟上不能盈利的環(huán)境保護項目進行撥款補助，從而促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，這實際是由政府從事自然環(huán)境資源的第一類社會再生產(chǎn)活動。

　　創(chuàng)造市場。上述手段都是與價格有關(guān)的措施，而創(chuàng)造市場則是直接為環(huán)境商品創(chuàng)造一個市場，使其在市場上直接交換，最典型的創(chuàng)造市場是許可證交易。這一類經(jīng)濟手段也是通過市場競爭機制，使自然資源的開發(fā)權(quán)和生態(tài)環(huán)境的使用權(quán)向經(jīng)濟效率最高和環(huán)境效益最好的開發(fā)者配置。

　　2.3 環(huán)境管理經(jīng)濟手段的優(yōu)點：效率

　　由于開發(fā)者之間存在著知識、技術(shù)水平、裝備條件等的差異，每個開發(fā)者有著不同的邊際成本，存在著不同的最佳自然資源開發(fā)水平和最佳環(huán)境污染水平。在采用行政手段進行環(huán)境管理時，往往會因“一刀切”而使開發(fā)者的資源開發(fā)量和污染水平高于或低于最佳水平，造成浪費，影響了效率；而經(jīng)濟手段則通過市場機制使各種資源在不同開發(fā)者之間得到合理配置，使每個開發(fā)者的資源開發(fā)量和污染水平均達到最佳水平，由個體最優(yōu)從而實現(xiàn)總體最優(yōu)，提高了環(huán)境保護工作的效率。

　　3. 我國自然資源開發(fā)環(huán)境管理的現(xiàn)行經(jīng)濟手段及其評價

　　我國目前實行的經(jīng)濟手段主要是征收稅費，具體有如下幾個方面：稅務部門征收的資源稅。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。”《中華人民共國資源稅條例（草案）》規(guī)定了石油、煤炭、鹽等9個資源稅稅目。

　　資源產(chǎn)業(yè)管理部門的收費。如地質(zhì)礦產(chǎn)部門征收的礦產(chǎn)資源費；水產(chǎn)部門根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》規(guī)定征收的漁業(yè)資源增殖保護費；建設(shè)部門根據(jù)《中華人民共和國水法》規(guī)定征收的地下水資源費；林業(yè)部門根據(jù)《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國土地管理法》征收的林地補償費、伐除林木補償費、森林植被恢復費等。

　　土地管理部門征收的土地復墾保證金。

　　環(huán)境保護主管部門征收的排污資。

　　某些地區(qū)環(huán)境保護主管部門試行征收的生態(tài)環(huán)境補償費。 如福建省對煤炭等礦產(chǎn)資源的開發(fā)征收環(huán)境補償費；江蘇省對集體礦山和個體采礦業(yè)征收礦產(chǎn)資源費和整治基金；廣西壯族自治區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦選礦征收排污費；山西、內(nèi)蒙古、湖北、陜西、新疆等省、自治區(qū)也制定了對自然資源開發(fā)征收生態(tài)環(huán)境補償費的有關(guān)政策，準備付諸實施。

　　上述各種經(jīng)濟手段對于遏制自然資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，籌集環(huán)境保護資金起到了一定作用，但還存在著一些不盡如人意的問題。

　　政出多門，缺少協(xié)調(diào)。如上所述，各個部門與自然資源開發(fā)有關(guān)的收費名目繁多，有的相互之間重復，有的缺乏法律依據(jù)，沒有得到明確的授權(quán)，這就削弱了國家作為自然環(huán)境資源所有者代表實現(xiàn)其價值的權(quán)威性，影響了這一手段的效果。

　　缺少科學依據(jù)，激勵作用不強。沒有根據(jù)自然環(huán)境資源的價值以及開發(fā)活動的損失為基礎(chǔ)制定收費費率，標準偏低，從而難以刺激開發(fā)者珍惜自然資源，保護生態(tài)環(huán)境。

　　手段單調(diào)。如上所述，運用的經(jīng)濟手段絕大部分為征收稅費這一種，而其他經(jīng)濟手段則運用甚少。

　　資金挪用嚴重。既然收取的費用是自然環(huán)境資源價值的體現(xiàn)，是自然資源產(chǎn)品成本的一部分，那么，為了維護自然環(huán)境資源的再生產(chǎn)，這些費用必須再投入到自然環(huán)境資源的恢復、保護與增殖項目中去，但被挪作它用的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。挪用的另一個表現(xiàn)形式，也是最普遍、最不被人注意的形式是，根據(jù)管轄權(quán)限收費，安排使用。這就造成位于一地的開發(fā)者向在另一地的管轄者交費，這樣，當?shù)刈匀画h(huán)境資源的破壞就不能得到補償，這部分價值實際是被挪到別處使用了。

　　4. 關(guān)于我國運用經(jīng)濟手段進行自然資源開發(fā)環(huán)境管理的建議

　　4.1 加強自然環(huán)境資源的價值與價格研究

　　自然環(huán)境資源的價值與價格研究，是運用經(jīng)濟手段進行自然環(huán)境資源開發(fā)的環(huán)境管理的基礎(chǔ)，稅費及押金標準的制定，以及對交易市場的監(jiān)督，都需要以自然環(huán)境資源的價值評估為依據(jù)。我國各級土地管理局組織力量，評定了城鎮(zhèn)土地的基準價格，作為土地交易、調(diào)控土地市場的依據(jù)。這是一個值得借鑒的做法，建議有關(guān)部門組織專家對我國主要自然資源的基準價值量進行評估，為管理和決策服務。

　　4.2 理順各種收費的關(guān)系，建立我國自然資源開發(fā)的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費體系根據(jù)自然資源開發(fā)產(chǎn)品的價格構(gòu)成，從環(huán)境保護角度看，經(jīng)濟手段所要影響的主要是MEC和MUC兩個部分。MEC部分由兩部分組成，一部分是環(huán)境污染損失，通過排污費收取；一部分是生態(tài)破壞損失，通過擬議中的生態(tài)環(huán)境補償費收取，這便構(gòu)成了自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境稅費體系，由環(huán)境保護主管部門負責征收。MUC部分，以及部分屬于MPC的公共部分，則構(gòu)成了自然資源開發(fā)的資源稅費體系，可由資源產(chǎn)業(yè)管理部門負責征收。建議根據(jù)這樣的體系構(gòu)想，對現(xiàn)有收費進行清理，保證兩個體系之間、以及每個體系內(nèi)部各項收費之間的關(guān)系明晰，并通過法律文件加以明確。

　　4.3 強調(diào)費用—效益分析在自然資源開發(fā)項目評價中的地位

　　建議盡快制定和完善自然資源開發(fā)項目的環(huán)境影響評價規(guī)范，應對自然資源的價值、開發(fā)活動的效益及其生態(tài)環(huán)境破壞損失作全面估算，并進行比較，為項目決策提供依據(jù)，為項目成立后所要征收的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費的確定提供依據(jù)。

　　4.4 取消補貼、提高原材料價格

　　經(jīng)濟手段的核心就是使自然資源開發(fā)產(chǎn)品即原材料的價格，反映開發(fā)過程的完全成本，因此，應當取消對資源開發(fā)的財政補貼，放松對原材料價格的政府控制，使價格能夠?qū)Y源開發(fā)者和利用者產(chǎn)生調(diào)節(jié)和刺激作用。也不必擔心由于原材料價格上漲而導致通貨膨脹，分析表明，真正由于原材料價格上漲而引起的成本推動型的物價上漲幅度較小，其最大彈性系數(shù)在0.6左右，即原料價格上漲1％，總體物價水平最多上漲0.6％；而且前面的分析表明，一個合理的價格體系最終是能夠?qū)е鲁杀鞠陆?，從而使物價水平下降的。

　　4.5 綜合運用多種經(jīng)濟手段

　　在征收自然資源開發(fā)的資源稅費和生態(tài)環(huán)境稅費的同時，應注意運用其他經(jīng)濟手段，特別是為環(huán)境保護創(chuàng)造市場，如實行資源開發(fā)權(quán)拍賣和交易。對一些缺乏稅費征收標準或難以專門制定標準的開發(fā)項目，可在對資源進行價值評估的基礎(chǔ)上，對開發(fā)權(quán)進行招標拍賣，將拍賣所得資金作為生態(tài)環(huán)境的恢復費用；并逐步建立開發(fā)權(quán)的交易市場。

　　4.6 建立自然資源保護基金

　　將征收的部分稅費集中起來，成立自然資源保護專項基金，資助自然資源的恢復與保護，替代資源的開發(fā)，以及自然資源的綜合利用等工作，促進環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，象經(jīng)營普通商品一樣經(jīng)營自然環(huán)境資源這一特殊商品，使其不僅能維持簡單再生產(chǎn)，還能進行擴大再生產(chǎn)。

　　[1]馬克思思格斯全集第25卷，第840頁，人民出版社1972年版。

　　[2]馬克思恩格斯全集批23卷，第51頁，人民出版社1971年版。