對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”的思考

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　　1、 “代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

　　近年來(lái)隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國(guó)內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對(duì)政府投資項(xiàng)目試點(diǎn)推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗(yàn)。通過“代建制”，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。

　　結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于 2004-07-16 發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”，加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。2004-11-16 建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項(xiàng)目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

　　“代建制”是對(duì)我國(guó)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目中采用這種項(xiàng)目管理模式。委托代建源于國(guó)際上通用的工程項(xiàng)目總承包與項(xiàng)目管理，但我國(guó)的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國(guó)情的一項(xiàng)政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行代建制的體制和時(shí)機(jī)日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展階段。

　　2、 推行“代建制”的意義

　　長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行財(cái)政投資，政府管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)。三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動(dòng)，極易造成爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要。

　　實(shí)施代建制后，代建單位的作為項(xiàng)目建設(shè)階段管理主體，可以充分發(fā)揮其社會(huì)化、職業(yè)化、商業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)益處。概括起來(lái)看以下作用：

　?。?）可使項(xiàng)目決策更加科學(xué)合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國(guó)家規(guī)定的相關(guān)深度要求，更重要的是必須滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，政府需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為，從而可改變當(dāng)前因政府實(shí)施項(xiàng)目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

　?。?）可提高項(xiàng)目管理水平和工作效率。通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)，它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來(lái)，將精力更多的放到本職工作上去。

　?。?）可使項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)。代建制為政府投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)；代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無(wú)故干涉。

　?。?）可充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無(wú)論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，將會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

　?。?）有利于遏制腐敗。代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中投資、建設(shè)、管理和使用四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在公開、公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)和定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　?。?）政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力：代建制下政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃。財(cái)政部門將政府資金集中起來(lái)，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位。發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門運(yùn)用審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

　　實(shí)踐證明，作為對(duì)政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造而推行的代建制，是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資的行之有效的管理方法，將能夠真正形成依靠市場(chǎng)配置資源、遵循市場(chǎng)規(guī)則、輔之行政手段的市場(chǎng)化政府建設(shè)項(xiàng)目的管理體系。

　　3、 推廣“代建制”的建議

　　任何一項(xiàng)制度與創(chuàng)新都不可能是包治百病的靈丹妙藥，代建制也一樣。隨著代建制的不斷推廣，一些問題也逐漸出現(xiàn)，值得進(jìn)一步思考和研究，需要認(rèn)真對(duì)待。

　?。?）目前一些政府部門、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及各相關(guān)行業(yè)主管部門對(duì)代建制的理解觀念不一、思想認(rèn)識(shí)程度不同。有的歡迎并支持，有的觀望，有的懷疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要轉(zhuǎn)變觀念，從思想上認(rèn)識(shí)到推廣代建制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資體制改革進(jìn)一步深化的必然趨勢(shì)。同時(shí)，要大力做好宣傳與教育工作，使得項(xiàng)目參與各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正確對(duì)待與處理項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)問題。

　　（2）實(shí)行代建制的關(guān)鍵在于用公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的項(xiàng)目代建單位，用經(jīng)濟(jì)合同來(lái)約束項(xiàng)目代建單位執(zhí)行合同約定的代建任務(wù)，享受應(yīng)有的權(quán)利。同時(shí)，也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。然而有些地方出現(xiàn)了項(xiàng)目代建單位的選擇并不是嚴(yán)格按照公開招投標(biāo)的方式產(chǎn)生，有的地方將所有代建項(xiàng)目交由一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)代建單位提供代建服務(wù)，產(chǎn)生新的壟斷，甚至于個(gè)別并不具備項(xiàng)目代建資格的單位成為了項(xiàng)目代建人，這些都從一定程度上影響了項(xiàng)目的建設(shè)效果，帶來(lái)較大的負(fù)面影響。因此，應(yīng)首先把好項(xiàng)目代建單位的選擇關(guān)，讓真正有能力的代建單位成為項(xiàng)目代建市場(chǎng)的主力軍。

　　（3）關(guān)于代建制的切入時(shí)機(jī)，比較適宜的是在項(xiàng)目建議書上報(bào)前或有關(guān)部門審批后就介入并開展工作，越早越好。因?yàn)轫?xiàng)目前期的可行性研究、規(guī)劃咨詢、土地征用、設(shè)計(jì)方案比選等階段往往對(duì)項(xiàng)目總體效果好壞與否起著關(guān)鍵性的作用。而現(xiàn)在不少項(xiàng)目都是到了建設(shè)實(shí)施階段項(xiàng)目代建單位才介入，使得項(xiàng)目代建單位的優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮，影響項(xiàng)目的總體控制效果。因此，項(xiàng)目代建單位最好是在項(xiàng)目前期階段就介入，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理。實(shí)踐過程中也可以將項(xiàng)目前期階段和建設(shè)實(shí)施階段分別由兩個(gè)不同的代建單位進(jìn)行管理，以充分發(fā)揮不同的代建單位的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

　?。?）有關(guān)代建制的法律法規(guī)還有待健全。在推行代建制的實(shí)踐過程中項(xiàng)目代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無(wú)法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門，如規(guī)劃、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)等方面的認(rèn)可，實(shí)際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通的處理方式，但實(shí)際上仍必須是使用人（即傳統(tǒng)上的建設(shè)方）出面進(jìn)行各項(xiàng)手續(xù)辦理。當(dāng)前的代建合同上約定的權(quán)力往往也會(huì)出現(xiàn)超越了國(guó)家法律法規(guī)所能給予的這一問題。各級(jí)政府應(yīng)盡快出臺(tái)明確項(xiàng)目代建人在國(guó)家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方地位的法律性文件，對(duì)

　　一些與之相配套的法律法規(guī)也應(yīng)盡快完善。

　?。?）代建制不是遏制腐敗的萬(wàn)能藥，實(shí)行了代建制也并不等于腐敗現(xiàn)象就會(huì)消失。雖然代建制是一個(gè)好體制，但如果實(shí)踐當(dāng)中走了樣，照樣會(huì)出現(xiàn)腐敗。因此，要抓住兩個(gè)關(guān)鍵，一是政府在做法上要真正實(shí)現(xiàn)改變，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建人實(shí)施招投標(biāo)，使政府權(quán)力從招投標(biāo)環(huán)節(jié)中退出，避免權(quán)力尋租的空間。二是政府同代建單位簽署的各種合同條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督，從而避免代建人的違法或違規(guī)。

　　為了使得代建制能更健康的發(fā)展，還面臨著加快培養(yǎng)現(xiàn)代項(xiàng)目管理人才、加快培育高素質(zhì)的項(xiàng)目代建單位、制定合理的代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、避免項(xiàng)目代建單位惡性競(jìng)爭(zhēng)等一些問題，需要有關(guān)的政府職能部門、項(xiàng)目管理企業(yè)和建設(shè)工程管理從業(yè)人員等社會(huì)各方面的共同努力，不斷探索。

　　4、 結(jié)束語(yǔ)

　　相信隨著社會(huì)各界對(duì)代建制的不斷熟悉和了解，隨著代建制的不斷發(fā)展和完善，代建制必將會(huì)更加深入人心，在我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中發(fā)揮出更大的作用。

　　參考文獻(xiàn)：

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