國(guó)土資源部全國(guó)督察農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”

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　　曾經(jīng)一度氛圍寬松的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如今空氣已然驟然緊張。在中共中央總書記習(xí)近平對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題做出批示后，作為全國(guó)土地工作的主管部門和國(guó)家土地督察制度的執(zhí)行單位，國(guó)土資源部已經(jīng)準(zhǔn)備著手開展對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行全面督察。

　　此前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”問題，將成為此次全國(guó)督察的重點(diǎn)所在。國(guó)土資源部、國(guó)家土地督察駐在各地方土地督察局將綜合動(dòng)用督察人員、衛(wèi)星、衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)等，進(jìn)行綜合督察、比對(duì)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)的，進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

　　與此同時(shí)，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱“中農(nóng)辦”)、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部已經(jīng)著手通過制度設(shè)計(jì)，建立對(duì)工商資本租賃農(nóng)用土地的監(jiān)督和約束機(jī)制，從而貫徹農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“防止非糧化”“禁止非農(nóng)化”的總體原則。

　　全國(guó)督察

　　“最近一個(gè)階段的工作重點(diǎn)就是這個(gè)了，部里面已經(jīng)通報(bào)了這個(gè)事情，近期對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的‘非農(nóng)化’問題，進(jìn)行重點(diǎn)督察工作。”6月3日上午，一位不愿具名的地方國(guó)土資源廳官員告訴記者，針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中“非農(nóng)化”的督察工作即將展開。

　　督察的范圍將覆蓋全國(guó)。國(guó)土資源部已經(jīng)向全國(guó)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以不同方式知會(huì)，即將開展對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”問題進(jìn)行重點(diǎn)督察，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)肅處理。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。

　　實(shí)質(zhì)上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實(shí)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

　　與此同時(shí)，設(shè)在國(guó)土資源部的國(guó)家土地督察辦公室也已經(jīng)向派駐地方土地督察局發(fā)出通知，要求各派駐地方土地督察機(jī)構(gòu)在今年的例行督察中加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”等重點(diǎn)問題的監(jiān)督檢查，查清問題事實(shí)，明確違法性質(zhì)，分清相關(guān)責(zé)任，督促地方政府抓好整改查處工作。

　　國(guó)家土地督察制度，實(shí)際上是獨(dú)立于地方政府之外，對(duì)地方土地使用的有關(guān)情況進(jìn)行獨(dú)立督察。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)24號(hào)文件，決定設(shè)立國(guó)家土地督察制度，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家土地總督察對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，監(jiān)督國(guó)家土地調(diào)控政策的實(shí)施。國(guó)家土地總督察對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。

　　“非農(nóng)”重點(diǎn)

　　國(guó)土資源部動(dòng)用國(guó)家土地督察制度力量對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化問題進(jìn)行重點(diǎn)督察，背景復(fù)雜，其中最為重要的原因之一，即是中共中央總書記、國(guó)家主席習(xí)近平日前對(duì)耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問題做出批示。

　　記者了解到，為落實(shí)批示，中農(nóng)辦、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合召開電視電話會(huì)議，在該次會(huì)議上，提出了“加強(qiáng)耕地保護(hù)，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”的基本原則。在這一原則下，“規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”中，“非農(nóng)化”成為了核心要點(diǎn)。

　　“從通報(bào)的情況看，提出了督察工作的兩個(gè)原則：一個(gè)是‘防止非糧化’、一個(gè)是‘禁止非農(nóng)化’。”一位接近國(guó)土資源部的權(quán)威人士稱。而其主要督察重點(diǎn)涉及以下兩方面：

　　一是加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”的監(jiān)督檢查。將工商資本企業(yè)“下鄉(xiāng)圈地”、流轉(zhuǎn)土地“毀約棄耕”、以土地流轉(zhuǎn)為名“融資詐騙”等問題作為督察重點(diǎn)。針對(duì)以土地流轉(zhuǎn)等各種名義違規(guī)占地建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、房地產(chǎn)、餐飲會(huì)所、農(nóng)家樂和工礦倉(cāng)儲(chǔ)等“非農(nóng)化”問題，督促地方政府予以嚴(yán)肅查處。

　　二是加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)用地和設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)督檢查。將設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地、農(nóng)村道路用地作為督察重點(diǎn)，對(duì)確實(shí)違法違規(guī)用地的，要督促地方政府依法依規(guī)整改查處。例行督察地區(qū)在向國(guó)土資源部上報(bào)2014年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果前，相關(guān)數(shù)據(jù)必須經(jīng)有關(guān)督察局審核同意。

　　同時(shí)，對(duì)地方未上報(bào)審核數(shù)據(jù)，但例行督察發(fā)現(xiàn)確屬2014年度發(fā)生的違法用地的，必須納入2014年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查查處整改和約談問責(zé)范圍;對(duì)以臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)用地或其他名義隱瞞違法用地拒不變更的，要從重處理。

　　制度約束

　　除此之外，國(guó)土資源部還要求，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)督檢查。把新增建設(shè)項(xiàng)目用地掛鉤補(bǔ)充的耕地和為其他地方異地補(bǔ)充的耕地作為督察重點(diǎn)。核查補(bǔ)充耕地項(xiàng)目在立項(xiàng)、實(shí)施、耕地質(zhì)量評(píng)定等環(huán)節(jié)的真實(shí)性和規(guī)范性，督促地方政府糾正補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不符合要求、不符合占補(bǔ)平衡政策規(guī)定的問題。

　　“實(shí)際上，防止土地流轉(zhuǎn)的過程中‘非糧化’、禁止非農(nóng)化的問題，僅僅靠集中的督察制度是不夠的，還需要有相應(yīng)的制度配套，現(xiàn)在這一領(lǐng)域的制度約束是有的，但是缺乏實(shí)施的穩(wěn)定機(jī)制。”前述接近國(guó)土資源部的權(quán)威人士稱。

　　記者了解到，國(guó)土資源部正在會(huì)同中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部共同設(shè)定對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制約機(jī)制的實(shí)施框架。這其中包括，建立工商資本租賃農(nóng)地的上限控制、分級(jí)備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金和事中事后監(jiān)管等五項(xiàng)制度。

　　“通過建立這五項(xiàng)制度，就能夠使用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)遵循農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的初衷，而不是向非農(nóng)化、非糧化的方向發(fā)展，這并不是中央最初準(zhǔn)許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷。”前述接近國(guó)土資源部的權(quán)威人士稱。