公眾參與城市規(guī)劃評價體系研究

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

公眾參與（public participation）城市規(guī)劃一般是指公眾參與城市規(guī)劃的調(diào)查、構(gòu)想、決策、實施和評議等。這種運行機制體現(xiàn)了公共活動領(lǐng)域的民主、公平、規(guī)范和權(quán)威性。公眾參與城市規(guī)劃要適應(yīng)社會發(fā)展的趨勢, 保證城市發(fā)展的整體、長遠利益, 維護公眾利益, 亟待進一步完善, 尤其是在評價方面需要建立科學(xué)的制度化體系, 它是保證公眾參與城市規(guī)劃成功實施的重要環(huán)節(jié)。本文在對公眾參與城市規(guī)劃理論的研究基礎(chǔ)之上, 借鑒多學(xué)科的相關(guān)方法, 對構(gòu)建公眾參與城市規(guī)劃評價體系的制定原則、基本指標和重要環(huán)節(jié)等作了初步探討。

　　一、公眾參與城市規(guī)劃評價體系的制定原則

　　公眾參與城市規(guī)劃評價體系的制定首先要遵循公正、公平、公開的原則。公正象征著權(quán)力制約機制, 使得政府干預(yù)在糾補市場失靈的同時避免和克服政府失靈, 被征詢或參加評議城市規(guī)劃項目的對象選擇（抽樣）應(yīng)具有代表性, 以保證參加評議的公眾來自社會各個階層, 并能代表一個社會斷面。公平象征著利益協(xié)調(diào)機制, 公平地分配和協(xié)調(diào)有限的自然資源和社會資源也是城市規(guī)劃的基本目標之一, 公眾參與城市規(guī)劃的全過程都必須在協(xié)調(diào)各社團利益的基礎(chǔ)上找出真正體現(xiàn)公共意志的公共利益, 這種公共利益方為政府制定規(guī)劃和實施規(guī)劃的政策依據(jù)所在, 并成為規(guī)劃得到公眾支持的有效途徑之一。公開象征著信息互動機制, 必須保障公眾對城市規(guī)劃工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán), 提高行政權(quán)力運用和行政工作運行的透明度, 維護社會公正。

　　其次, 公眾參與城市規(guī)劃評價體系的制定必須具備針對相關(guān)性?，F(xiàn)階段我國公眾參與的技術(shù)和方法大多都是從西方借鑒而來, 有著各自不同的模式和具體的目標, 因此一定要根據(jù)我國國情和各地實際情況選擇評價指標, 確定方法和流程。公眾參與城市規(guī)劃的評價是一項社會性很強的工作, 要把規(guī)劃項目可能對環(huán)境、經(jīng)濟、社會、資源、人群健康所產(chǎn)生的正負影響相關(guān)的內(nèi)容向參加評議的公眾做詳略適當?shù)墓婊蚪榻B, 使公眾能快速清楚了解項目的整體情況, 以便做出正確的評價意見。

　　再者, 公眾參與城市規(guī)劃評價體系的制定必須具有較強的可操作性。向公眾征詢意見的內(nèi)容或指標結(jié)果處理應(yīng)該有定量統(tǒng)計, 使評價更具有說服力, 評價結(jié)果應(yīng)易于操作決策, 還要充分照顧到各階層公眾的認知能力和教育水平, 需要向公眾征詢意見的評價指標或因子描述要簡單、明了、易懂,不要繁瑣或太專業(yè)化。

　　最后, 公眾參與城市規(guī)劃評價體系的制定要遵循動態(tài)性原則。各項規(guī)劃的項目類型、運行階段、受影響階層（公眾構(gòu)成）都是在不斷調(diào)整中的, 因此向公眾征詢意見的內(nèi)容或指標與側(cè)重點就不同, 評價指標應(yīng)進行動態(tài)調(diào)整。公眾參與城市規(guī)劃評價體系各要素的權(quán)重, 可依具體項目的主要因子及對不同位置人群影響的大小采取不同賦值原則, 也可根據(jù)參與公眾的意識差距來制定不同的權(quán)重等級。

　　二、公眾參與城市規(guī)劃評價體系的基本指標

　　（一）參與對象的代表性

　　公眾參與對象的代表性是影響公眾參與城市規(guī)劃有效性的重要因素之一, 參與對象對項目的熟悉程度以及調(diào)查對象的背景情況都可能影響其代表性。一般情況下城市居民生活直接受項目影響, 對項目的關(guān)注程度較高, 而遠離項目選址的群眾的關(guān)注程度則不夠。此外, 公眾的區(qū)域發(fā)展意識、思想文化素質(zhì)和法制觀念都影響其對城市規(guī)劃持有不同的心態(tài), 對公眾參與的有效性也有一定的影響。為消除距離遠近及背景的外界影響, 整理分析過程中, 采用特爾斐法對不同的對象賦權(quán)重值。基本上采用距離占70%、背景占30%的比例計算權(quán)重值,具體范圍確定依具體項目而定, 背景可通過對象的文化層次或職業(yè)等加以體現(xiàn)。[ 1 ]

　?。ǘ┕妳⑴c面、參與率和參與度

　　公眾參與面實際上是從公眾參與的廣度、范圍等來考慮的, 主要考察公眾參與城市規(guī)劃項目活動的橫向范圍的程度, 它可以從宏觀和微觀兩個層面進行考慮。宏觀層面是對一個地區(qū)全部規(guī)劃項目公眾參與的廣度、范圍的描述, 而微觀層面是關(guān)于某個具體規(guī)劃項目的公眾參與廣度、范圍的描述。

　　其中宏觀層面可以用公式表示為：

　　公眾參與項目數(shù)/城市規(guī)劃項目總數(shù)×100%

　　參與人數(shù)/理想?yún)⑴c人數(shù)① ×100%

　?、倮硐?yún)⑴c人數(shù)指的是某個規(guī)劃項目所影響的公眾人群數(shù)量, 它可以通過專家評估或者特爾菲法得到。

　　微觀層面可以用公式表示為：

　　1/y系數(shù)×實際參與人數(shù)/理想?yún)⑴c人數(shù)

　　宏觀層面的公式我們易于理解, 而微觀層面的兩個參數(shù)則須分別對參與人數(shù)廣度、范圍的比例和參與的公眾內(nèi)部各階層的人群做進一步的比例分析。借鑒經(jīng)濟學(xué)上對基尼系數(shù)的定義, 我們可以依此對y系數(shù)進行如下的闡釋（見圖1）。

　　從圖1可見, 如果存在完全公眾參與, 那么占公眾人數(shù)10%的某個社會階層就應(yīng)該占參與人數(shù)的10% , 占公眾人數(shù)15%的某個社會階層就應(yīng)該占參與人數(shù)的15% , 如此等等。這就得到一條起自原點的45度線———基線。但是實際運作中可能是占公眾人數(shù)10%的某個社會階層占參與人數(shù)的30% , 而占公眾人數(shù)30%的某個社會階層占參與人數(shù)的10% , 如此, 我們用y線來描述這種公眾參與面的不平衡程度。y系數(shù)就是把45度基線與y線之間的面積加倍, 得到一種不平衡程度的度量。公眾參與面是衡量參與主體與活動結(jié)合廣度的指標。參與面越廣, 表示參與主體與活動結(jié)合的范圍越廣, 公眾的主體性發(fā)揮得越好。

　　公眾參與率指的是城市規(guī)劃項目中引入公眾參與的相對值。它可以由“公眾參與率=公眾參與面3 公眾參與度”得出, 它描述的是公眾參與的廣度與深度的綜合。

　　公眾參與度S 表示公眾對某項目參與的深度。如果用調(diào)查問卷的形式對其評價, 其計算公式可表示為：

　　其中, S 為公眾參與度； Ka、Kb、Kc …Kz 為不同類型的權(quán)重； Ai、B i、Ci …Zi 為不同權(quán)重等級在各答題所得的分值之和, Ai = ΣPiQi.其中i為分值的梯度個數(shù)； P為做出第i種選擇的人數(shù)； Q 為第i種選擇的分值（ 0≤Q ≤1） ； Na、Nb、Nc …Nz 代表對應(yīng)權(quán)重等級樣本量； m 代表權(quán)重類型數(shù)； n代表問題個數(shù)。[ 2 ]

　　公眾參與等級依不同案例權(quán)重賦值和分配情況, 計算出Smax（極大值） , 在（0, Smax）以不同比例分為四檔（見表1）。

　　（三）公眾參與城市規(guī)劃的效率和效果

　　決定公眾參與效率的各個評價要素相輔相成、缺一不可。對公眾參與城市規(guī)劃進行評價, 最大的困難在于對公眾參與的概念定義和作用認識的模糊和不確定, 公眾參與城市規(guī)劃是一個環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜難題, 無論是規(guī)范性框架還是實證性框架, 都只是從某個特定角度出發(fā)得到的部分認識, 無法涵蓋公眾參與效率評價所需要的全部內(nèi)容。我們不僅需要針對特定的問題和群體進行深入探討, 為日后更加深入的研究提供工具和方法, 還需要不斷加深人們在這方面的知識積累。通過現(xiàn)有的文獻研究分析, 可以將決定公眾參與效率的評價要素總結(jié)成為7個方面（見表2） .[ 3 ]

　　在這7個因素中, 引起爭議最多的是公眾參與的目標確定和結(jié)果輸出, 其次是團體參與和參與者特點, 而對公眾參與和決策實施的資源與資金支持爭議最小。從公眾參與有效性的7個方面出發(fā), 這對公眾參與效率評價的研究具有建設(shè)性意義, 它為組織公眾參與活動提供了相關(guān)指導(dǎo), 指出在活動過程中應(yīng)密切注意可能出現(xiàn)的問題。

　　謝莉。安斯?。?Sherry Arnstein） 1969年通過對公眾參與實踐的分析, 發(fā)表了“市民參與的階梯”（A Ladder of Citizen Participation）一文, 根據(jù)市民參與的程度, 提出了公眾參與的階梯的概念, 將公眾參與分為八級, 三個層次, 其三個層次也可以理解為公眾完全被動的階段、受約束的嘗試階段和受引導(dǎo)的互助合作階段, 反映了公眾在參與中的地位和作用的高低（見圖2） .這一分析對公眾參與城市規(guī)劃效果的評價具有相當?shù)闹笇?dǎo)意義。

　　三、公眾參與城市規(guī)劃評價體系的構(gòu)成

　?。ㄒ唬┕妳⑴c城市規(guī)劃的范圍和對象

　　公眾參與城市規(guī)劃的范圍要與項目所確定的評價范圍基本一致。公眾是一個內(nèi)涵廣泛的概念, 通常是指所有實際上或潛在地關(guān)注、影響一個組織達到其目標的政府部門、社會組織及個人, 因此公眾參與城市規(guī)劃的對象一般以擬建項目所在區(qū)域內(nèi)的人員為主, 根據(jù)項目性質(zhì)及特點也可邀請少量的外地專家學(xué)者, 其人員應(yīng)來自社會各個階層, 能代表一個社會斷面, 一般可以采用分層抽樣方法在各個階層中抽樣確定對象。公眾參與城市規(guī)劃的對象是指對城市規(guī)劃中哪些事務(wù)發(fā)表意見, 這些事務(wù)一般都與公眾利益密切相關(guān),直接與公眾的生活和生存相關(guān)。本來這些事務(wù)的處理和管理應(yīng)當由政府來承擔, 但是在現(xiàn)代社會, 政府在處理這些事務(wù)的過程中主動地以制度化的方式自覺地接納公眾參與。

　　（二）公眾參與城市規(guī)劃評價的階段劃分或程序

　　1. 初評

　　2. 詳評

　?。ㄈ┚幹乒妳⑴c評價書（表）的內(nèi)容

　　公眾參與評價書（表）由項目簡介、評價指標（因子）體系、評價技術(shù)要求或說明等部分組成。

　?。?）項目簡介。編制該部分內(nèi)容要求篇幅短少、語言精煉、通俗易懂、描述不要“太專業(yè)”。

　?。?）評價指標（因子）體系框架。

　　（3）評價技術(shù)要求或說明。本部分內(nèi)容主要是對如何填寫公眾參與評價書（表）和評分做出有關(guān)技術(shù)要求和說明, 以便能反映正確的公眾參與效率和效果, 又有利于結(jié)果統(tǒng)計處理和分析。

　　（四）公眾參與評價的形式與方法

　　公眾參與評價的形式可采取訪問法、問卷法和聽證法, 訪問形式可用判別法和一覽表法對其進行評價分析, 通過舉行聽證會形式綜合各方面意見,形成聽證報告, 提出建議。這兩種形式可用于公眾參與初評。問卷調(diào)查的評價方法可采用矩陣法, 綜合考慮公眾參與效率、效果評價因子的“幅度”和“重要性”, 用分值在一定程度上定量地反映公眾參與城市規(guī)劃的總效率和總效果。

　　參考文獻：

　　[ 1 ] 　劉衍君, 吳仁海。 環(huán)境影響評價中公眾參與定量評價方法初探[ J ]. 云南地理環(huán)境研究, 2004 （4） ： 71 - 73.

　　[ 2 ] 　劉年豐, 胡春華, 李麗珍, 等。 環(huán)境影響評價EIA中公眾參與定量評價初探[ J ]. 數(shù)理醫(yī)藥學(xué)雜志, 2001 （6） ： 487 - 488.

　　[ 3 ] 　Pat Crawford. 密蘇里州立公園ADA指導(dǎo)委員會對公眾參與有效性的評價[ J ]. 劉健譯。 國外城市規(guī)劃, 2002 （2） ： 15 - 19.

　　[ 4 ] 　陸長清, 程　浩。 環(huán)境影響評價中的公眾參與定量評價方法研究[ J ]. 環(huán)境與開發(fā), 1999 （4） ： 16 - 18.