項(xiàng)目管理:代建制在奧運(yùn)工程中的實(shí)踐

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     據(jù)了解現(xiàn)全國(guó)已有30個(gè)省市都實(shí)行了政府投資項(xiàng)目代建制，各地的代建制做法有相似的地方，也有不同的差異。我們也在奧運(yùn)工程代建制的工作中進(jìn)行了不同的探索，奧運(yùn)工程的特殊性就是于北京的代建制不同。所以今天講的是探索，而不是應(yīng)用。奧運(yùn)工程的特殊性：首先北京市也有代建制管理辦法，但是奧運(yùn)工程的代建制與北京的代建制不同。然后我們機(jī)構(gòu)的特殊性，我們機(jī)構(gòu)的名稱也由奧運(yùn)工程指揮部改為2008奧運(yùn)工程指揮部。原因不僅僅是奧運(yùn)工程，與奧運(yùn)工程相關(guān)的橋梁、道路也由我們統(tǒng)一指揮，調(diào)度。例如：機(jī)場(chǎng)，國(guó)家電視臺(tái)，新國(guó)展等等。
    
　　還有個(gè)特殊性是與代建制有關(guān)。08辦既是委托人，又是使用人，還是監(jiān)管人。三位與一體，因此在代建制過(guò)程中，委托的問(wèn)題我們可能碰到了，使用的問(wèn)題我們也碰到了，監(jiān)管的問(wèn)題我們也同樣碰到了。所以呢，今天的代建制僅可能代表我個(gè)人觀點(diǎn)，實(shí)際操作和借鑒意義不大，但是我認(rèn)為這些問(wèn)題是相通的。 
    
　　從五個(gè)方面介紹：

　　一、代建制的介定
    
　　代建制定義：是指項(xiàng)目的投資管理單位通過(guò)招標(biāo)方式選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理單位承擔(dān)組織建設(shè)和資金管理的工作，工程竣工后交付給使用單位這樣的一種制度。但是這個(gè)定義和我們的做法來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為定義窄了！為什么呢？只定義承擔(dān)代建制的承擔(dān)組織建設(shè)和資金管理，實(shí)際上這是代行的建設(shè)單位的責(zé)任，沒(méi)有涉及到其他的工作，在介定中是沒(méi)有的。這樣又帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題就是：代建制和工程總承包的關(guān)系，代建制和項(xiàng)目管理的關(guān)系?，F(xiàn)在大家都知道工程總承包是交鑰匙工程，他可不可以理解為代建呢？那么項(xiàng)目管理在工程建設(shè)中可根據(jù)合同約定承擔(dān)很多的管理工作，他也是代建的一個(gè)組成，因此對(duì)代建的爭(zhēng)議到目前仍然是存在的。有人認(rèn)為項(xiàng)目管理是代建的一種方向，還有人認(rèn)為工程總承包是代建的一種方向。另外行政管理部門(mén)對(duì)代建的認(rèn)識(shí)同上面都不一致，也存在對(duì)代建的理解不一致，那我想說(shuō)明他們之間的關(guān)系存在這問(wèn)題。
    
　　二、奧運(yùn)工程的基本情況。
    
　　29屆奧運(yùn)會(huì)一共舉行28個(gè)比賽項(xiàng)目，在北京是26個(gè)項(xiàng)目，在青島是帆船，在香港是馬術(shù)。26個(gè)比賽項(xiàng)目按照我們現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)，新建設(shè)的場(chǎng)館31個(gè)，獨(dú)立訓(xùn)練41個(gè)，還有5個(gè)相關(guān)設(shè)施。新建場(chǎng)館里新建的有11個(gè)，改擴(kuò)建的11個(gè)，臨建9個(gè)，那5個(gè)相關(guān)設(shè)施主要是為奧運(yùn)會(huì)比賽配套的。比如說(shuō)運(yùn)動(dòng)員村我們叫奧運(yùn)村，媒體村、國(guó)家會(huì)議中心數(shù)字北京大廈、還有北京的奧林匹克森林公園，這樣五個(gè)相關(guān)設(shè)施組成了整個(gè)奧運(yùn)工程。那我想說(shuō)明這些工程，是我們現(xiàn)在在北京推行的代建制，是不是所有的工程呢？不是，為什么呢？現(xiàn)在從北京奧運(yùn)代建投資工程結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)：有中央財(cái)政投資，有國(guó)家發(fā)改委的固定資產(chǎn)投資，還有財(cái)政的改擴(kuò)建投資，有北京市的政府投資、有區(qū)政府的投資、還有國(guó)際奧委會(huì)的投資5.4億，還有混合投資。所謂混合投資就是政府投資一部分，企業(yè)投資一部分，比如說(shuō)我們國(guó)家體育場(chǎng)，政府投資58%，企業(yè)聯(lián)合投資是42%；還有企業(yè)自籌，大學(xué)自籌。因此從投資結(jié)構(gòu)來(lái)看是多元化的。那我們北京市是在奧運(yùn)代建過(guò)程中，是由司長(zhǎng)辦公會(huì)定下來(lái)的，對(duì)北京市政府投資的項(xiàng)目要實(shí)行代建制。所以在這個(gè)原則下面，先推行第一批，有12個(gè)項(xiàng)目，這12個(gè)項(xiàng)目大概是25億。再推行第二批，主要是我們的訓(xùn)練場(chǎng)館，還有改擴(kuò)建場(chǎng)館。這是我介紹的奧運(yùn)工程基本情況。
    
　　三、代建制在奧運(yùn)工程中的應(yīng)用。
    
　　為了使代建制在奧運(yùn)過(guò)程中順利的實(shí)施，我們首先提出了，要規(guī)范奧運(yùn)工程的代建的行為。我們?yōu)榱隧樌麑?shí)施，我們會(huì)同了北京市發(fā)改委，財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察、法制辦等各個(gè)部門(mén)。我們制定了奧運(yùn)工程代建制的管理辦法，奧運(yùn)工程代建制的實(shí)施細(xì)則，實(shí)施方案，以及合同文本四個(gè)文件，這四個(gè)文件就是規(guī)范行為的。里面很多主體的責(zé)、權(quán)、力在合同中就加以明確。從目前的12個(gè)項(xiàng)目代建情況來(lái)說(shuō)還是正常的。而且我們12個(gè)項(xiàng)目都是公開(kāi)招標(biāo)的方式確定的，都已經(jīng)簽定了代建合同，已經(jīng)開(kāi)始了實(shí)施。對(duì)目前的應(yīng)用我就說(shuō)這些

　　四、代建制在奧運(yùn)工程中存在的主要問(wèn)題。
    
　　在奧運(yùn)工程中主要有13個(gè)方面的問(wèn)題

　　第一個(gè)，就是體制性障礙并缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)是我們碰到的第一個(gè)問(wèn)題。為什么說(shuō)是體制性障礙？國(guó)務(wù)院發(fā)布了投資體制改革決定以后，作為發(fā)展改革部門(mén)來(lái)說(shuō)，他是牽頭單位，因此作為中央或北京市出臺(tái)一些管理規(guī)定。作為一個(gè)建設(shè)工程應(yīng)該涉及到是方方面面，發(fā)改委主要是立項(xiàng)審批上面。但是涉及到資金上面，我們的財(cái)政部門(mén)就要站起來(lái)說(shuō)話了，他說(shuō)資金是從我這出去的，花多花少應(yīng)該是我審查、監(jiān)管，我是審查單位，監(jiān)管單位，因此他也出了一個(gè)文件《代建制的指導(dǎo)若干意見(jiàn)》，在這意見(jiàn)里面，他參照建設(shè)單位管理費(fèi)，明確了代建制的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。那么他也是一個(gè)管理單位。然后建設(shè)行政主管部門(mén)又站出來(lái)了，認(rèn)為真正的代建實(shí)施過(guò)程是在建設(shè)階段，一旦工程開(kāi)工到竣工，時(shí)間是最長(zhǎng)，投資花費(fèi)又最多，那么他又推行工程總承包和項(xiàng)目管理，他認(rèn)為項(xiàng)目管理在這里面應(yīng)該是起主導(dǎo)作用，因此建設(shè)行政主管部門(mén)認(rèn)為在代建管理里面也是主管部門(mén)。然后是審計(jì)，由于我們政策不配套，有些東西超出了一些規(guī)定，審計(jì)部門(mén)說(shuō)你這個(gè)沒(méi)有依據(jù)，你為什么這么作，現(xiàn)在奧運(yùn)工程是實(shí)行全國(guó)加和北京兩級(jí)審計(jì)的，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入審計(jì)了。那么就是說(shuō)你沒(méi)有依據(jù)就是違法。這個(gè)問(wèn)題就要提出來(lái)了。監(jiān)察部門(mén)也說(shuō)，所有如果不合法或違法規(guī)定的要予以糾正。大家看，這么多的管理部門(mén)都在圍繞代建在進(jìn)行管理，客觀上來(lái)說(shuō)大家都在管但都沒(méi)管好。這是我個(gè)人觀點(diǎn)。作為奧運(yùn)工程出現(xiàn)這樣的情況也很正常，首先說(shuō)法律依據(jù)，我們就是國(guó)務(wù)院的一個(gè)決定，按照許可法來(lái)說(shuō)，一個(gè)決定算不上什么層面，夠不成法律法規(guī)，就是一個(gè)規(guī)法性的文件。因此，法律的效力不足。這是第一個(gè)問(wèn)題。我想所謂搞代建制的，管理代建制也好，使用代建的也好，我想你們也是應(yīng)該碰到的。 
    
　　第二，碰到的是關(guān)于代建單位的資格問(wèn)題，你要搞代建馬上面臨的就是這個(gè)問(wèn)題。資格問(wèn)題，首先說(shuō)我們的建筑法規(guī)定：第十三和十四條規(guī)定，從事建筑活動(dòng)要經(jīng)過(guò)審查，取得資格資質(zhì)，然后在資質(zhì)范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)。但是這里沒(méi)有代建制，特殊點(diǎn)出我們的設(shè)計(jì)、勘察、施工、監(jiān)理，就點(diǎn)了這幾個(gè)行業(yè)要資質(zhì)。那么代建制算不算建筑活動(dòng)？現(xiàn)在就兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為它屬于，另一種認(rèn)為它不屬于。一種認(rèn)為，法不禁止便自由，法律上沒(méi)有說(shuō)代建制，從法理上來(lái)說(shuō)對(duì)公平來(lái)說(shuō)的，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)說(shuō)的。我們法律上都沒(méi)有這些規(guī)定，怎么能行呢。對(duì)我們管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)：法無(wú)條文不可為。應(yīng)該按照這個(gè)理解。建筑法是2000年頒發(fā)的，我們代建制是從2004年開(kāi)始實(shí)施的，因此法律在前，決定在后。因此在這碰上的就是資質(zhì)問(wèn)題。從我們現(xiàn)在的行政許可法第十二條來(lái)說(shuō)，取得這個(gè)許可的條件，第三項(xiàng)，就是象我們從事這個(gè)活動(dòng)的都必須取得資格。具體條文大家可以看第三項(xiàng)，這就意味著大家要實(shí)行代建制，是個(gè)許可行為，要審批，必須先取的資格這一問(wèn)題，因此資格也一直在我們這也是形成爭(zhēng)議的。
    
　　第三個(gè)問(wèn)題，關(guān)于招標(biāo)問(wèn)題。招標(biāo)問(wèn)題也同樣存在這樣的問(wèn)題，是不是招標(biāo)，代建工程招不招標(biāo)，或者人代建人招不招標(biāo)。按照招投標(biāo)法的第三條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事勘察、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、和主要的材料設(shè)備都應(yīng)該招標(biāo)。但在這個(gè)招標(biāo)法里面也沒(méi)有說(shuō)到代建，代建就意味著可以招標(biāo)，也可以不招標(biāo)。而且我們招標(biāo)的方式呢，有公開(kāi)招標(biāo)，邀請(qǐng)招標(biāo)，和直選三種形式，那我們要到底招不招標(biāo)，這是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

　　第四個(gè)問(wèn)題，關(guān)于取費(fèi)問(wèn)題，這是不可逾越的。對(duì)于收費(fèi)，我們首先說(shuō)，代建單位屬不屬于中介，這個(gè)定義我們也沒(méi)下過(guò)，如果屬于中介，比如說(shuō)監(jiān)理、招投標(biāo)代理、造價(jià)咨詢都是中介的話，國(guó)家還有指導(dǎo)價(jià)取費(fèi)費(fèi)率。那我們代建呢，也沒(méi)有明確。也沒(méi)有，那好，財(cái)政部制定了一個(gè)規(guī)定，他把這個(gè)代建制的取費(fèi)，定義為代建管理費(fèi)。這個(gè)費(fèi)呢，大家可以參考一下財(cái)政部的300號(hào)文件和394號(hào)文件，這兩份文件都是講的對(duì)代建的規(guī)定，這個(gè)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高的是1.2%，一千萬(wàn)以下的。大家可以想像一下如果一個(gè)代建，一千萬(wàn)以下的是1.2%。然后超過(guò)兩千萬(wàn)以下的是階梯是的取費(fèi)，肯定低于1.2，我們奧運(yùn)工程代建費(fèi)有0.8%左右的，這個(gè)代建費(fèi)就定下來(lái)了，問(wèn)題就是這個(gè)代建費(fèi)僅僅單位是管理費(fèi)，還是包括代建其他內(nèi)容。如果只是管理費(fèi)，那就變成傳統(tǒng)建設(shè)單位就是代建單位。如果把代建費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)容，他把相關(guān)的內(nèi)容都納入代建，比如科研，編制、招標(biāo)代理，造價(jià)咨詢，那這個(gè)代建費(fèi)的意義就不是代建管理費(fèi)的意義了。因此在取費(fèi)上面出現(xiàn)了問(wèn)題。另外，在財(cái)政部這個(gè)文件里他又提到了這樣一種情況，特殊情況卻需超過(guò)事先要報(bào)批同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)，這種情況是不存在的，為什么呢，我們的代建制都是招標(biāo)的，也就是說(shuō)費(fèi)是提前已經(jīng)確定了。他不可能說(shuō)事后再超，如果超，我們的合同權(quán)利義務(wù)就要改，那怎么可能呢，所有事后審核辦法是不可能的，所有取費(fèi)的問(wèn)題也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且我們?nèi)≠M(fèi)也實(shí)在是偏低。