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機(jī)場建設(shè)費(fèi)飽受爭議變身民航發(fā)展基金 一年29億支出無明細(xì)
2012年民航局關(guān)于民航發(fā)展基金的收支情況說明,上百億元巨款只公布了收入104.48億元、支出104.95億元兩項總額。
新疆白領(lǐng)楊濤上半年坐了24趟飛機(jī),每張機(jī)票在票價外另加50元,一共交了1200元民航發(fā)展基金。他想不通:“這不相當(dāng)于買了餅,還得另交做餅的錢嗎?這筆錢用來干嘛了?”
一張機(jī)票,除了票價本身,還包含被稱為“民航發(fā)展基金”的幾十塊錢。這筆錢為什么要收、到底花在哪了?
2012年,飽受爭議的機(jī)場建設(shè)費(fèi)被整合成民航發(fā)展基金。2013年,該基金收取超過250億元,其背后是3億多人次乘坐飛機(jī)。
記者追蹤發(fā)現(xiàn),這筆收取長達(dá)20余年的錢,從“收”到“支”都存在一些疑問。
應(yīng)“全額上繳”國庫的錢,部分進(jìn)了企業(yè)腰包?
財政部公布的數(shù)據(jù)顯示,2013年民航發(fā)展基金收入252.63億元。根據(jù)財政部2012年印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》,民航發(fā)展基金收入全額上繳中央國庫,并納入政府性基金預(yù)算,??顚S?。
實際操作卻不盡然。“新華視點”記者查閱首都機(jī)場股份有限公司2013年年報發(fā)現(xiàn),其營業(yè)收入72.24億元中民航發(fā)展基金收入10.6億元,占總營收14.7%。廣州白云機(jī)場股份有限公司2013年年報顯示,營業(yè)收入51.41億元中機(jī)場費(fèi)收入6.52億元,占總營收12.7%。??诿捞m機(jī)場股份有限公司營業(yè)收入7.6億元中民航發(fā)展基金收入1.38億元,占總營收18.2%。
既然相關(guān)規(guī)定要求“全額上繳中央國庫”,為何又成了上市企業(yè)的營業(yè)收入?
白云機(jī)場股份有限公司稱,2003年財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處曾批復(fù):同意白云機(jī)場的機(jī)場建設(shè)費(fèi)“扣除按規(guī)定應(yīng)上繳中央國庫的部分后,剩余部分作為本公司的營業(yè)收入核算”。
2012年,機(jī)場建設(shè)費(fèi)已“變身”民航發(fā)展基金。2003年針對“費(fèi)”的批復(fù),還能作為將“基金”放入“自家口袋”的依據(jù)嗎?“新華視點”記者就此聯(lián)系白云機(jī)場,對方稱:“這是財政部等部委批準(zhǔn)的規(guī)定,白云機(jī)場嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。除此以外,不做回應(yīng)。”
但財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處對“新華視點”記者表示,2012頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第35條明確規(guī)定:新規(guī)定頒布后,原民航機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的有關(guān)規(guī)定同時廢止。“按照‘后文否定前文’的原則,2003年的批復(fù)不能繼續(xù)使用”。
財政部駐廣東省財政監(jiān)察專員辦事處有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,2012年民航發(fā)展基金合并后,白云機(jī)場并未就“能否將民航發(fā)展基金部分作為營業(yè)收入”向他們請示。白云機(jī)場在2013年報中繼續(xù)將部分民航發(fā)展基金按2003年批復(fù)作為公司營業(yè)收入的說法,他們并不知情。“如果沒有新的批復(fù),應(yīng)該按照國家有關(guān)規(guī)定來執(zhí)行。”這位負(fù)責(zé)人說。
中國民航大學(xué)機(jī)場規(guī)劃研究所所長王志強(qiáng)等專家認(rèn)為,機(jī)場是準(zhǔn)公益性企業(yè),承擔(dān)公共服務(wù)職能,中國處于民航高速發(fā)展期,機(jī)場需要不斷改擴(kuò)建,因此,留下部分民航發(fā)展基金補(bǔ)貼是合理的。
而北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授李銳、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青等專家則表示,機(jī)場上市公司是市場主體,本身利潤并不少,“如果拿幾億百姓交的錢對幾個上市公司進(jìn)行補(bǔ)貼,不妥”。
一年“其他支出”近29億元,具體流向待解
除了“貼補(bǔ)”企業(yè)的錢,其余上繳國庫的錢花在哪兒了?
暫行辦法規(guī)定,民航發(fā)展基金的使用范圍共七項:民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對貨運(yùn)航空、支線航空等進(jìn)行補(bǔ)貼;通用航空發(fā)展;民航重大科技項目研發(fā)和新技術(shù)應(yīng)用;加強(qiáng)持續(xù)安全能力和適航審定能力建設(shè);征管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他支出。
記者查閱2012年民航局關(guān)于民航發(fā)展基金的收支情況說明,上百億元巨款只公布了收入104.48億元、支出104.95億元兩項總額,而公眾最關(guān)心的資金支出明細(xì)卻并未公布。
今年7月公布的《2013年度中國民用航空局部門決算》顯示,民航發(fā)展基金支出91.62億元,公布的支出明細(xì)共9項,其中“民航機(jī)場建設(shè)”4.25億元,“通用航空發(fā)展”3.9億元,而“其他民航發(fā)展基金支出”卻高達(dá)28.97億元。報告對空管系統(tǒng)、機(jī)場補(bǔ)貼、民航安全、節(jié)能減排甚至是征管經(jīng)費(fèi)等7項使用范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)都一一列支,為何還有這么大一筆“其他支出”?
位列支出總額第二的“其他民航發(fā)展基金支出”究竟是指什么?民航局決算報告的名詞解釋定義為“除上述項以外其他用于交通運(yùn)輸方面的支出”。具體用來做了什么,并未提及。
而審計署近兩年對民航局的審計發(fā)現(xiàn),在使用民航發(fā)展基金的過程中存在種種違規(guī)現(xiàn)象。
--挪用。審計報告顯示:“2012年,民航局本級未經(jīng)批準(zhǔn),將所屬管干院二期工程自籌資金和銀行貸款7000萬元改由民航政府性基金安排。”“哈爾濱機(jī)場空管工程以報建6250平方米空管工程為名違規(guī)搭車建設(shè)5111平方米辦公樓,工程還存在領(lǐng)導(dǎo)干部辦公用房面積超標(biāo)準(zhǔn)問題。”
李銳等專家認(rèn)為,民航發(fā)展基金規(guī)定要??顚S茫?ldquo;用全民繳交的公益基金來給自籌資金缺口‘填坑’、蓋超標(biāo)辦公樓,就成了自家小金庫。”
--未批先用。審計報告指出:“2009年和2013民航局年,局本級和所屬空管局5個基建項目在初步設(shè)計未獲得批復(fù)的情況下,向財政部申領(lǐng)政府性基金預(yù)算34450萬元。”
受訪專家認(rèn)為,“錢不亂花”的關(guān)鍵是申報批復(fù)流程須合規(guī)。“3億多元巨款沒批復(fù)就先花出去了,有生米煮成熟飯的‘逼宮’之嫌,也留下了貪腐空間。”李銳表示,如果不公開、不規(guī)范的流程引發(fā)的風(fēng)險和隱患得不到有效控制,即便審計發(fā)現(xiàn)問題得到整改,仍難保沒有新的問題出現(xiàn)。
爭議收費(fèi)20余年,收費(fèi)依據(jù)何在?
自1992年起,每張機(jī)票另外收取數(shù)額不等的幾十元錢。22年間,除了名稱與涵蓋內(nèi)容,圍繞這筆錢還發(fā)生了什么變化?
湖北省政協(xié)常委、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青等專家告訴記者,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限的條件下,機(jī)場建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)是“老百姓出錢搞建設(shè)”,是一筆公益性質(zhì)的行政收費(fèi)。“如今,中國政府收入大幅增長,民航發(fā)展基金對財政的貢獻(xiàn)微不足道。臨時性的、克服困難式的政府性基金也該取消了。”
財政部公布的數(shù)據(jù)顯示,2013年民航發(fā)展基金的預(yù)算收入是242.82億元,同年全國政府公共財政收入12.9萬億元,占比不到千分之二。
全國人大代表、廣東茂名工商聯(lián)主席陳華偉認(rèn)為,中國民航事業(yè)發(fā)展到今天,已逐漸走向市場化,越來越多的民營資本介入。“按照‘誰經(jīng)營誰付費(fèi)’的原則,機(jī)場應(yīng)以航空公司為收費(fèi)對象,而不是旅客。”
但中國民航大學(xué)機(jī)場規(guī)劃研究所所長王志強(qiáng)認(rèn)為,以國土面積衡量,中國大概需要500-600個商務(wù)運(yùn)輸機(jī)場,而已有的200多個機(jī)場中虧損的占60%-70%,因此仍需民航發(fā)展基金補(bǔ)貼。“錢從哪來?如果不從買機(jī)票的人手里來,就得全民承擔(dān)。”
2011年1月1日起,我國免征支線飛機(jī)執(zhí)飛國內(nèi)支線航班機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)。2012年,機(jī)場建設(shè)費(fèi)與民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。這樣的改變并未完全使民眾滿意。相反,不少人質(zhì)疑,支線航空收費(fèi)取消了,干線航空為何紋絲不動?“建設(shè)費(fèi)”變身“基金”,是否給收費(fèi)“穿上馬甲”?收費(fèi)依據(jù)在哪,是否“花得糊涂,收得也不明不白”?
我國《立法法》第八條明確規(guī)定:對非國有財產(chǎn)的征收,只能制定法律。葉青認(rèn)為,稅收法定是基本原則,因此,相關(guān)部門若要征收費(fèi)用,應(yīng)經(jīng)過立法部門同意,還應(yīng)讓民眾了解征收原因,不能發(fā)個部門條例就收錢。“目前,預(yù)算法正在修訂。把權(quán)力關(guān)在籠子里,其中重要的就是財權(quán)。不僅要把財權(quán)關(guān)在籠子里面,還要把籠子放在陽光下。”
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