我國(guó)公共租賃房發(fā)展方向分析

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內(nèi)容提示：公共租賃房是指由政府或公共機(jī)構(gòu)所有， 用低于市場(chǎng)價(jià)或者承擔(dān)者能夠承受起的價(jià)格向目標(biāo)群體提供的、過(guò)渡性的保障性租賃房，在其收入提高、住房支付能力改善后，這部分群體就要離開(kāi)公共租賃房而轉(zhuǎn)入銷(xiāo)售房領(lǐng)域。《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中明確指出：“重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。”公共租賃房政策的提出表明了國(guó)家住房保障體系向“中低收入群體”轉(zhuǎn)變，具有相當(dāng)重要的意義。

一、問(wèn)題的提出

 2012-2016年中國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局與發(fā)展趨勢(shì)研究報(bào)告

1998 年市場(chǎng)化導(dǎo)向的住房改革后，政府致力于建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的住房制度， 并使房地產(chǎn)業(yè)成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。①在政府不斷強(qiáng)化的商品化與社會(huì)化的住房政策下， 大部分的城鎮(zhèn)居民被推向銷(xiāo)售房領(lǐng)域， 而房屋租賃市場(chǎng)則面臨著規(guī)?？s小、運(yùn)行不規(guī)范的困境。相當(dāng)一部分無(wú)力進(jìn)入銷(xiāo)售房市場(chǎng)但又被資格審查嚴(yán)格的廉租房與可及性低的經(jīng)適房排斥在外的社會(huì)成員同樣無(wú)法在私房租賃市場(chǎng)上獲得比較穩(wěn)定的居住權(quán)保障。這部分群體被形象地稱為“夾心層”，主要包括以下人群：階段性住房支付能力不足的新就業(yè)職工、外來(lái)務(wù)工人員以及另外一部分中低收入者。針對(duì)“夾心層”亟待滿足的住房需求，2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的解決方法是加快公共租賃房的建設(shè)。

公共租賃房是指由政府或公共機(jī)構(gòu)所有， 用低于市場(chǎng)價(jià)或者承擔(dān)者能夠承受起的價(jià)格向目標(biāo)群體提供的、過(guò)渡性的保障性租賃房，在其收入提高、住房支付能力改善后，這部分群體就要離開(kāi)公共租賃房而轉(zhuǎn)入銷(xiāo)售房領(lǐng)域。《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中明確指出：“重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。”公共租賃房政策的提出表明了國(guó)家住房保障體系向“中低收入群體”轉(zhuǎn)變，具有相當(dāng)重要的意義。

二、公共租賃房的兩種發(fā)展模式

發(fā)達(dá)國(guó)家基本形成了符合自身國(guó)情的公共租賃房模式。對(duì)其成熟的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒有助于使我國(guó)的公共租賃房發(fā)展更加順利以達(dá)到好的保障效果并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。

（一）以英美為代表的盎格魯—撒克遜公共租賃房模式以哈耶克、弗里德曼等為代表的新自由主義思想，在70 年代成為西方許多國(guó)家占主導(dǎo)地位的政治和知識(shí)力量，尤其是1973 年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使傳統(tǒng)的福利國(guó)家重新審視公共福利迅速擴(kuò)張的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。新自由主義主張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)越少，市場(chǎng)效率就越高。這一思想對(duì)公共租賃房的模式、整個(gè)租賃市場(chǎng)的構(gòu)建和住房供應(yīng)體系的結(jié)構(gòu)皆產(chǎn)生了重要的影響。

具體而言，盎格魯—撒克遜國(guó)家通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠措施將大部分社會(huì)成員推向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)私有住房以解決自身的居住問(wèn)題， 暫無(wú)購(gòu)房能力的群體則租用營(yíng)利型租賃房。但營(yíng)利型租賃房存在著租金高昂、居住權(quán)缺乏保障的問(wèn)題， 因此社會(huì)上總有弱勢(shì)群體無(wú)法通過(guò)自身的力量來(lái)滿足居住需求，需要政府提供公共租賃房以保障其居住權(quán)。政府供應(yīng)的公租房只面向最需要住房的弱勢(shì)群體和貧困家庭。

（二）以德國(guó)為代表的日耳曼公共租賃房模式以德國(guó)為代表的日耳曼公共租賃房模式是與盎格魯—撒克遜模式截然不同的發(fā)展取向。凱梅尼認(rèn)為德國(guó)以公共租賃房為重要組成部分的單一式租賃體制是與日耳曼式社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論導(dǎo)向和社團(tuán)主義體制提供的制度性框架緊密相連的。

一方面是社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的導(dǎo)向作用。在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論看來(lái)， 政府不是在全力促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之余來(lái)構(gòu)建一個(gè)照顧弱勢(shì)者的福利安全網(wǎng)， 而是致力于通過(guò)持續(xù)的市場(chǎng)管理使市場(chǎng)能夠以一種為弱勢(shì)群體提供適度福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步相結(jié)合的方式來(lái)運(yùn)行。

另一方面是社團(tuán)主義體制的影響。權(quán)力結(jié)構(gòu)是一個(gè)理解政策策略的產(chǎn)生、發(fā)展和變化的關(guān)鍵因素。②社團(tuán)主義體制提供了一種范圍廣泛的、不同團(tuán)體利益在政策制訂過(guò)程中得以代表的制度性框架。③在這樣的一種體制下，各種類(lèi)型的租賃房———公共租賃房、非營(yíng)利性成本型租賃房、營(yíng)利型租賃房以及其他一些私人租賃房———的供應(yīng)者都可以表達(dá)自身的利益訴求，并通過(guò)非沖突的合作、協(xié)商、妥協(xié)的方式對(duì)整個(gè)租賃市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)和已達(dá)到一個(gè)平衡狀態(tài)。

三、適合我國(guó)的公共租賃房發(fā)展模式

對(duì)上述兩種公共租賃房發(fā)展模式進(jìn)行分析后， 我認(rèn)為德國(guó)日耳曼模式是更為適合我國(guó)國(guó)情的選擇。

第一， 盎格魯—撒克遜模式下的公共租賃房存在殘余化供應(yīng)的傾向，即只向最貧困家庭提供。我國(guó)的廉租房發(fā)揮的正是這樣的一個(gè)作用。不過(guò)，這里對(duì)我國(guó)的公共租賃房殘余化供應(yīng)的界定并不是指面向最貧困家庭提供， 而是指這一租房資源只有特定的群體才能獲得。一方面，雖然公共租賃房設(shè)計(jì)的目標(biāo)群體是“夾心層”，但是過(guò)多限制條件例如戶籍條件的設(shè)置使得許多本應(yīng)受益的社會(huì)成員無(wú)法被覆蓋；另一方面，如果公共租賃房只嚴(yán)格向“夾心層”提供，那么形成的是又一個(gè)被分化的獨(dú)立住房群體， 另外還有其他缺乏居住權(quán)保障的群體， 如長(zhǎng)期在城市生活的農(nóng)民工仍然無(wú)法從這一政策中受益。因此可以說(shuō)是另一種意義上的“殘余化”。

第二， 該模式下包括公共租賃房在內(nèi)的成本型租賃房受到政府的嚴(yán)格控制， 以防止其對(duì)營(yíng)利型租賃住房形成競(jìng)爭(zhēng)性壓力，形成了二元化的租賃體制，政府仍然大力支持人們選擇營(yíng)利型租賃房和私有住房。而事實(shí)上，我國(guó)目前的私人營(yíng)利型租賃市場(chǎng)是很不規(guī)范的， 如果不以公共租賃房的發(fā)展為契機(jī)促進(jìn)租賃房市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)行， 那么多數(shù)社會(huì)成員仍然不會(huì)選擇長(zhǎng)期租房， 而是繼續(xù)選擇購(gòu)買(mǎi)擁有自身產(chǎn)權(quán)的商品房。因此該模式不利于各類(lèi)租賃房的競(jìng)爭(zhēng)與整合，從而也不利于另一政策目標(biāo)，即完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)的達(dá)成。而在日耳曼模式下，除了完全由政府供應(yīng)的公共租賃房， 政府還大力支持各種非營(yíng)利性社會(huì)租賃房的發(fā)展，甚至對(duì)營(yíng)利型租賃房進(jìn)行補(bǔ)貼，各種類(lèi)型的租賃住房進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)、調(diào)和，形成的是一個(gè)整合的租賃體系。在這樣一個(gè)整合的租賃市場(chǎng)中， 支付能力較高者支付的高租金因此可以對(duì)低租金繳納者形成交叉補(bǔ)貼， 有利于減輕公共租賃房供給的成本壓力，并使需求在各類(lèi)租房中均衡分配，進(jìn)而促進(jìn)各類(lèi)租賃房的可持續(xù)發(fā)展。

因此，為了能真正實(shí)現(xiàn)《加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》中所提到的通過(guò)大力發(fā)展公共租賃住房以完善住房供應(yīng)體系、培育住房租賃市場(chǎng)、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求、引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理消費(fèi)、調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，日耳曼模式是值得借鑒的。具體而言，首先是政府加大對(duì)公共租賃房的投入；其次應(yīng)運(yùn)用土地、財(cái)稅、金融等支持性措施鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)提供以保本微利為目標(biāo)的公共租賃房；再次，目前公共租賃房的運(yùn)作主要是通過(guò)政府的指導(dǎo)意見(jiàn)與通知加以推進(jìn)， 其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺乏法律法規(guī)的保駕護(hù)航， 公共租賃房的政策效力應(yīng)該由具有強(qiáng)制性的法律來(lái)保證，因此需要逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，使公共租賃房真正能實(shí)現(xiàn)其保障性目標(biāo)， 而不是僅僅停留在政府的績(jī)效考核目標(biāo)上；最后，應(yīng)對(duì)公共租賃房各個(gè)具體操作層面進(jìn)行明確與落實(shí)。