土耳其的水庫征地與移民安置

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本次考察的主要目的是，通過對土耳其與水利水電工程建設(shè)中征地拆遷、移民安置有關(guān)的各級政府機(jī)構(gòu)的訪問，了解該國在水利水電工程項(xiàng)目建設(shè)中的征地拆遷、移民安置與重建的政策法規(guī)、管理體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施等方面的做法與經(jīng)驗(yàn)，以供我國參考和借鑒。

　　一、土耳其共和國基本概況

　　土耳其共和國位于亞洲西部，地跨亞、歐兩洲，面積78萬km².其亞洲部分位于小亞細(xì)亞半島上，占全國總面積的96.9%.其歐洲部分位于巴爾干半島東南角，占全國總面積的3.1%，海岸線長3558km.

　　14世紀(jì)初，土耳其建立了奧斯曼封建帝國，15、16世紀(jì)是其全盛時期，此后開始衰落。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，西方帝國主義勢力逐漸入侵。1919年爆發(fā)反帝反封建王朝的資產(chǎn)階級革命，1920年成立國民政府，1923年成立土耳其共和國。1971年同我國建交。

　　土耳其人口約6164萬（1995），人口增長率約1.7%，其中城鎮(zhèn)人口約60%，約80%為土耳其族，絕大多數(shù)居民信仰伊斯蘭教。土耳其語為官方語言。

　　全境絕大部分為高原、山地，僅沿海有狹窄的平原。小亞細(xì)亞半島東西長約1000km，南北寬約600km，面積52.5萬km².半島的主體是安納托利亞高原，西部海拔800至1200m，東部海拔2000至2500m，西部比東部低，山間多陷落盆地。高原南邊是托羅斯山脈，一般海拔2000至3000m左右，山勢峻峭，多死火山，地面熔巖廣布。安納托利亞高原西部，山脈和海岸直交，海岸支離破碎，半島、島嶼、岬角、港灣相間。

　　境內(nèi)河流大部分水流湍急，不利航運(yùn)。東南部山地為著名的底格里斯和幼發(fā)拉底兩河的上游。安納托利亞高原中部有克澤爾河等流入黑海?？藵蔂柡痈闪鏖L1150km，是小亞細(xì)亞半島上最重要的河流，西部注入愛琴海的河流，多迂回曲折，河谷為連接高原內(nèi)部的通道及重要農(nóng)業(yè)區(qū)。

　　土耳其的絕大部分地區(qū)屬亞熱帶地中海式氣候。內(nèi)陸高原較干旱，向亞熱帶草原、沙漠氣候過渡。各地氣候差異較大。黑海沿岸地區(qū)，年平均降水量在700至2500mm之間，東部比西部多，冬季降水較多，西部沿愛琴海地區(qū)年平均降水量從沿海的500至750mm，向東部減少為380—500mm，降水主要在冬季。南部地中海沿岸年平均降水量在500—750mm之間，山地區(qū)可達(dá)1000mm以上，降水主要集中在冬季。安納托利亞高原大部分地區(qū)，年平均降水量在250-400mm之間，春季降水較多。土耳其東部比安納托利亞高原降水量多。

　　土耳其現(xiàn)有耕地約2700萬，草地和牧場2700多萬ha.主要糧食作物有小麥、大麥、黑麥、燕麥、玉米、稻米等。

　　二、土耳其國家水利工程總局（Dsi）

　　水利水電工程建設(shè)概況

　　國家水利工程總局（Dsi）是土耳其政府進(jìn)行全國水資源規(guī)劃、工程建設(shè)和運(yùn)行的主要機(jī)構(gòu)。1994年，Dsi雇有4644名工程師和25385名永久性工作人員。Dsi作為一合法實(shí)體成立于1953年，歸公共工程及安置部領(lǐng)導(dǎo)。作為國家主要的自然資源開發(fā)機(jī)構(gòu)，Dsi負(fù)責(zé)管理屬國家所有的全部地表及地下水資源和部分公共土地。1994年Dsi用于其項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)約占政府投資預(yù)算的28.4%，占政府總財(cái)政預(yù)算的3.5%.

　　Dsi的宗旨是“開發(fā)水及土地資源”，其職責(zé)包括：流域開發(fā)規(guī)劃、為農(nóng)業(yè)提供無污染水源、水力發(fā)電、大城市的市政及工業(yè)供水、水質(zhì)改善、防洪、河流整治及控制、環(huán)境治理及對水工設(shè)計(jì)和施工材料的研究。法律授予Dsi的特別權(quán)力包括臨時征用土地及不動產(chǎn)來行使上述職能。

　　至1994年，已建成164座大壩、74座水電站、1217座灌溉及攔沙壩。這些工程和其它在建工程完成后將最終提供土耳其用電量的一半左右。國家開發(fā)計(jì)劃全部完成后，495座多用途水壩將灌溉850多萬ha的土地，年發(fā)電量將達(dá)1222.40億kW.h.

　　土耳其目前正在實(shí)施的一個重大項(xiàng)目為東南安納托利亞工程（GAP項(xiàng)目），包括22座大壩，19座水電站，總裝機(jī)7476MW.年發(fā)電量27345GWh，灌溉面積169.3萬ha.現(xiàn)已建成3座水壩、2個水電站（裝機(jī)容量為3200MW，發(fā)電量16254GWh），灌溉面積可達(dá)3.6945萬ha.

　　在建5座水壩、4座水電站（裝機(jī)4.52MW，發(fā)電量1051GWh），建成后灌溉面積可達(dá)24.2萬ha.

　　三、土耳其的土地征用、移民安置與重建

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　　按照土耳其憲法的授權(quán)，政府可征用公共工程所需的土地，為此制定了《征地法》，規(guī)定了實(shí)施征地的程序。國家計(jì)劃組織的項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)是把投資預(yù)算分給那些征地費(fèi)用最少的項(xiàng)目。其目的在于幫助政府機(jī)構(gòu)把重點(diǎn)放在那些較少或不需征地并且移民工程不太棘手的項(xiàng)目上。Dsi作為水壩建設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)征用項(xiàng)目建設(shè)需要的不動產(chǎn)，對不動產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)。征地賠償原則上以現(xiàn)金方式支付給土地所有者。如果土地所有者要求由國家進(jìn)行移民安置，則其補(bǔ)償金將由Dsi存人一個特別的移民基金中。

　　征用的財(cái)產(chǎn)價(jià)值由一個特別委員會決定。其組成人員每五年換一次。共有5名常務(wù)委員及5名候補(bǔ)委員，其中3名委員由省級行政委員會任命，2名從財(cái)產(chǎn)所有人中選出。

　　Dsi在水壩施工現(xiàn)場及庫區(qū)按下列征地順序征地：第一，是大壩的軸線位置，施工便道及料場。第二，按施工計(jì)劃從最低的河底高程處至圍堰高程處。第三，從圍堰到規(guī)劃的高于最高水位的征地等高線。最后，按財(cái)產(chǎn)所有人的請求和政府的批準(zhǔn)征用鄰近的不動產(chǎn)。

　　至1992年末，Dsi已征用了35萬多ha土地。預(yù)計(jì)，將要征地的總數(shù)將達(dá)到70萬ha，這一數(shù)字已近于土耳其國土總面積的1%.

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　　在土耳其，土地征用和移民是兩種不同的活動范疇，國家水利工程總局（Dsi）負(fù)責(zé)土地征用，國家鄉(xiāng)村事務(wù)委員會（GDRA）負(fù)責(zé)移民。在征地和移民過程中，Dsi起主導(dǎo)作用，因?yàn)樗菍?dǎo)致移民的主要機(jī)構(gòu)。

　　土耳其憲法中規(guī)定了國家移民政策的總體框架，按照憲法精神制定了《移民法》?！兑泼穹ā分忻鞔_規(guī)定對屬于移民或請求政府幫助遷出的移民，政府必須負(fù)責(zé)。移民法還包括解決移民遷進(jìn)土耳其、在土耳其內(nèi)移民和合并零散的村落過程中的移民問題時應(yīng)采取的措施。

　　目前，在土耳其，根據(jù)現(xiàn)行移民法，實(shí)行兩種類型的移民：①農(nóng)村移民；②商人、技工和其它有專業(yè)技能的城市移民。在實(shí)施移民計(jì)劃時，政府提供必要的資本如土地、房屋、商業(yè)場所和營業(yè)資金。農(nóng)民可得到一定的土地、農(nóng)畜、工具、設(shè)備、牲畜圈棚、倉儲地和其它設(shè)施。政府還對移民搬遷提供交通條件。

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　　當(dāng)GDRA從Dsi收到必要的資料后，移民過程正式開始。接著Dsi將提供給GDRA有關(guān)的現(xiàn)場機(jī)構(gòu)需要征地的清單和地籍圖。當(dāng)移民實(shí)施時，同時也進(jìn)行征地工作。首先，進(jìn)行意向調(diào)查表，以確定家庭是否愿意搬遷。如果愿意，再詢問搬遷的類型，如向城市還是向農(nóng)村搬遷。然后，省移民委員會將確認(rèn)哪些家庭有資格移民。

　　土地的數(shù)量及其分配形式由衛(wèi)生和社會援助部及農(nóng)業(yè)部按家庭人口來確定。

　　法律規(guī)定了在建設(shè)過程中雇傭政府工作人員，并在移民過程中無償提供木材。

　　確定了有資格的移民人口后，GDRA將配合Dsi安排移民計(jì)劃。另外，除了存入特別移民基金內(nèi)的資金外，短缺的資金將請求在一般預(yù)算中給予補(bǔ)償。在這一階段，同時還進(jìn)行選址的研究。在取得政府分配的必要土地和資金以后，對移民區(qū)的建設(shè)進(jìn)行招標(biāo)。在房屋建成之后，有資格移民的家庭按政府搬遷計(jì)劃搬入新的居住點(diǎn)。如果施工延期，有資格的移民人口將被安置在附近的臨時住所。

　　提供給移民的不動產(chǎn)在10年的時間內(nèi)不得以任何理由出售。同時移民在5年內(nèi)免稅。

　　省長、市長是及時、全部把重建款分配給移民的最高負(fù)責(zé)人。他們也將對移民恢復(fù)其原有的生產(chǎn)水平負(fù)責(zé)。如果淹沒的村子在水庫淹沒區(qū)域高程之上擁有現(xiàn)成的土地，政府將允許這些人移居到這一地區(qū)，并提供技術(shù)上和財(cái)政上的幫助。

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　　政府采取下列措施來重新恢復(fù)移民的生活水準(zhǔn)：①那些貧困線以下的移民家庭有資格一經(jīng)批準(zhǔn)就可得到食物、燃料、保健品和衣服。②提供現(xiàn)金或某種信貸來購買機(jī)器和其它設(shè)備，償還期延期2年，7年內(nèi)還清。償還從第3年末開始，分4年以相同的金額分期付款。利息按10%計(jì)。運(yùn)行資本貸款是另一種幫助重建的形式，它1年到期，利息按10%計(jì)。移民費(fèi)用的償還期是25年，包括5年寬限期（初始利息免除期）。移民者在搬遷過程中可享受與政府低級雇員津貼相同的旅行補(bǔ)貼。

　　除了上述的金融支持外，政府還提供許多就業(yè)機(jī)會來提高移民的生活水準(zhǔn)。這些工作的必要設(shè)備也由政府提供。每一個鄉(xiāng)村移民區(qū)配備一個保健中心，包括一名醫(yī)生、一名護(hù)士和一名助產(chǎn)土。政府還實(shí)行經(jīng)常性的衛(wèi)生管理，在移民過程中召開信息發(fā)布會。在移民區(qū)還建立通訊、郵政設(shè)施。開展社會活動以支持、幫助移民與當(dāng)?shù)厝撕湍拦蔡帯?/p>

　　移居于水庫淹沒線以上地區(qū)的人可以建立合作社，比如漁業(yè)合作社。在Dsi幫助下，Dsi魚種場以向水庫提供魚苗的方式對合作社給以支持。

　　（五）Dsi不動產(chǎn)征用部簡況

　　Dsi不動產(chǎn)征用部下設(shè)4個科，即征地科、地籍管理科、項(xiàng)目規(guī)劃與監(jiān)測科、調(diào)查評估科。現(xiàn)有33人，其中農(nóng)業(yè)工程師10人、測量工程師1人、土木工程師1人、高級職員11人。

　　Dsi不動產(chǎn)征用部的主要職責(zé)是：（1）制定不動產(chǎn)的征用政策和具體實(shí)施計(jì)劃；（2）準(zhǔn)備征用土地所需的地圖、文件；（3）為財(cái)產(chǎn)估價(jià)委員會提供幫助；（4）根據(jù)項(xiàng)目的重要程度，為Dsi制訂土地征用預(yù)算，編制與實(shí)施年度計(jì)劃；（5）協(xié)調(diào)Dsi的地區(qū)委員會與有關(guān)政府部門的關(guān)系；（6）從財(cái)政部、林業(yè)部申請必要的土地用于安置移民；（7）將有關(guān)移民人口的基礎(chǔ)資料提交給國家農(nóng)村事務(wù)部、國家鄉(xiāng)村事務(wù)委員會；（8）發(fā)布官方的征地移民通告，對法律訴訟結(jié)果制定處理措施；（9）建立Dsi土地財(cái)產(chǎn)檔案；（10）向國家計(jì)劃組織提交移民重建家園的報(bào)告；（11）為Dsi項(xiàng)目制定移民計(jì)劃，并根據(jù)規(guī)劃對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)測；（12）根據(jù)征地、移民情況，編制季度進(jìn)度報(bào)告給外資貸款方。

　　截止94年，Dsi已征地75萬塊約35萬ha，從森林部、財(cái)政部要求劃撥土地為15萬ha.

　　Dsi不動產(chǎn)征用部各科的主要分工職責(zé)如下：

　　（1）征地科：征地；購買土地；土地分配；土地劃界；準(zhǔn)備征地圖紙；劃定和標(biāo)定征地范圍；準(zhǔn)備招、投標(biāo)文件和最終確定土地價(jià)格；起草有關(guān)征地的法律框架文件；土地調(diào)整；提供地籍圖紙。

　?。?）地籍管理科：資產(chǎn)交換；統(tǒng)計(jì)征地過程中價(jià)格變化情況；土地登記造冊；土地出租；不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與移交；收回征用后的土地；出售Dsi的不動產(chǎn)。

　　（3）調(diào)查評估科：土地估價(jià)；臨時用地?fù)p失調(diào)查；對需政府幫助移民者進(jìn)行調(diào)查評估。

　　（4）項(xiàng)目規(guī)劃監(jiān)測科：移民監(jiān)測；移民恢復(fù)重建；征地與移民對環(huán)境影響的分析；統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集；處理移民過程中的問題。

　　四、值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)及建議

　　土耳其與中國一樣，屬于發(fā)展中國家，近15年發(fā)展較快，土耳其現(xiàn)已成為歐共體、北約成員國，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度已遠(yuǎn)高于中國，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)2400多美元。

　　在水利水電工程建設(shè)方面，中國與土耳其有許多相似之處。土耳其有豐富的國土資源和水資源，水力發(fā)電占整個能源供給的37%，已灌溉面積達(dá)400萬ha，占可灌溉面積（850萬ha）的45%.水力資源已利用部分占總蘊(yùn)藏量的15%.土耳其政府十分重視水利水電工程建設(shè)和水利工程引起的移民與重建問題。

　　通過本次對土耳其水庫征地與移民重建的考察訪問，結(jié)合我國的實(shí)際情況，我們感到有下述幾方面的經(jīng)驗(yàn)值得我國在工作中進(jìn)行參考與借鑒：

　?。?）土耳其政府對水庫移民工作非常重視，制定了《征地法》與《移民法》兩部重要法律，從法律上明確了征地、移民工作的機(jī)構(gòu)、程序、內(nèi)容、方式、步驟等。與我國相應(yīng)的法律相比，更具有實(shí)際可操作性。建議組織力量翻譯土耳其有關(guān)征地、移民的法規(guī)，并進(jìn)行中土對比研究。

　?。?）土耳其將征地、移民工作分開的思路與做法很值得研究借鑒。在土耳其，水利水電工程征地由業(yè)主（Dsi）負(fù)責(zé)，采用項(xiàng)目出資完全賠償?shù)霓k法（而不是我國“前期補(bǔ)償補(bǔ)助，后期扶持”的辦法），賠償價(jià)格既不完全是市場價(jià)，又經(jīng)過了獨(dú)立于征地方與被征地方的充分合理公正的評估，且征地有關(guān)各方面均可通過法律訴訟對賠償進(jìn)行質(zhì)疑。移民在得到合理賠償，在經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制驅(qū)動下，既可選擇由政府安置，也可選擇自我安置的方式。由國家安置的移民費(fèi)用部分由國家提供30年期（含5年寬限期）的無息貸款解決，國家承擔(dān)部分列人政府社會發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算，具體工作由鄉(xiāng)村事務(wù)委員會承擔(dān)。

　　（3）土耳其在移民重建過程中，對安置村進(jìn)行了比較全面的規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套。其優(yōu)先利用國有土地安置移民、各有關(guān)行業(yè)（教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、社會、金融等）共同支援等許多移民工作的政策與做法值得研究借鑒。

　?。?）土耳其政府特別重視水利水電建設(shè)，Dsi在政府中也具有很重要的地位與作用，比如從Dsi預(yù)算占國家財(cái)政預(yù)算3.5%及投資預(yù)算的28.5%中可見一斑。土耳其水利水電工程規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工建設(shè)和水平也是比較高的，Dsi與中國進(jìn)行交流合作的愿望也比較強(qiáng)烈。很值得我國與其加強(qiáng)雙邊互訪、交流與合作。

　?。?）土耳其剛加入歐共體和北約，正處于過渡期，可作為中國技術(shù)、勞務(wù)、產(chǎn)品進(jìn)入歐洲市場的橋梁，同時，土耳其一些公司進(jìn)入中國市場的欲望也比較強(qiáng)烈，可考慮組成中土聯(lián)合體，承接中國、土耳其、中東、中亞以及歐洲的工程建設(shè)項(xiàng)目。

　　五、未來合作的設(shè)想與建議

　　在總結(jié)會上，不動產(chǎn)征用部主任貝拉姆先生代表Dsi提出了以下合作建議：

　?。?）中、土兩國移民機(jī)構(gòu)各自將自己國家的與移民有關(guān)的法律翻譯成英文，相互交流，進(jìn)行比較研究討論和相互了解。

　?。?）進(jìn)行水利水電項(xiàng)目引起的土地征用、移民安置、監(jiān)測、公共設(shè)施重建等方面的信息與文件交流。

　　（3）雙方各找一個涉及移民的比較典型的水利水電新建項(xiàng)目，雙方交換年度實(shí)施進(jìn)度、移民及其恢復(fù)情況報(bào)告，并每年到各自工程移民區(qū)互訪一次。

　?。?）與水利部移民辦、河海大學(xué)合作開發(fā)移民方面的計(jì)算機(jī)軟件（包括土地征用與移民安置規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測評估）。

　?。?）相互邀請兩國同行參加在中、土舉行的國際、國內(nèi)研討會。邀請中方為Dsi計(jì)劃主編的“移民與重建”212作手冊提供稿件。

　?。?）在水利水電工程設(shè)計(jì)、可行性研究方面，建議組織政府間合作。

　?。?）建議向各自的主管部門提交正式的文件，土方將向其外交部報(bào)告中土水利交流的情況，并表示通過外交途徑最好能達(dá)成政府間的正式合作協(xié)議文件。

　?。?）建議合作工作從1996年初開始。

　　考察團(tuán)對Dsi的提議給予了積極的響應(yīng)。建議水利部有關(guān)司、局積極研究，并邀請Dsi主席Ozenci先生訪華，商談兩國水利部（局）合作計(jì)劃，并積極組織實(shí)施。

　　【 團(tuán) 名 】：水利部移民考察團(tuán)

　　【報(bào) 告 名】：土耳其的水庫征地與移民安置

　　【 類 型 】：水資源開發(fā)管理與能力建設(shè)

　　【出 訪 地】：土耳其

　　【出訪時間】：1995-11-08

　　【結(jié)束時間】：1995-11-24

　　【組團(tuán)單位】：水利部移民辦公室