對(duì)流域控制性水工程建設(shè)與管理若干問(wèn)題的探討

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流域控制性水工程，是指水工程在國(guó)家確定的重要江河流域中所處的特定地理位置及其工程規(guī)模，特別是在功能與作用上，對(duì)流域防洪、發(fā)電等多目標(biāo)治理、開發(fā)具有關(guān)鍵性、較大影響的骨干水工程，諸如黃河小浪底水利樞紐以及長(zhǎng)江三峽水利樞紐等。由于這類水工程對(duì)整個(gè)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要而特殊的、關(guān)鍵的作用，所以其建設(shè)與運(yùn)行管理的主體，必須是具有有利于發(fā)揮這種“作用”的職能機(jī)構(gòu)，而國(guó)家設(shè)立的江河流域管理機(jī)構(gòu)，則是這類水工程最合適的建設(shè)與運(yùn)行管理的主體。

　　1、流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)與管理控制性水工程的必要性

　　由國(guó)家授權(quán)在重要的江河設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家建管流域內(nèi)控制性水工程的內(nèi)涵不應(yīng)是單一的。它應(yīng)該是作為控制性水工程的項(xiàng)目法人，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、籌資、建設(shè)以及資產(chǎn)保值增值等全過(guò)程負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)；作為項(xiàng)目的直接組織者和實(shí)施者，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資總額、建設(shè)工期、工程質(zhì)量等全過(guò)程進(jìn)行管理。它或者應(yīng)該是，由流域管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家在控制性水工程股份有限公司中控股，并按照國(guó)家的授權(quán)對(duì)工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、調(diào)度、管理等多種形式。由流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程的必要性在于：

　　（1）江河治理開發(fā)的特性，客觀上要求流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程。江河的治理開發(fā)具有明顯的整體性和綜合性，特別是其中的控制性水工程，一般是流域規(guī)劃的主體工程，是流域治理開發(fā)的關(guān)鍵性工程。由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建管控制性水工程是合適、合理的，因?yàn)樗鼘?duì)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面情況，特別是有關(guān)流域治理開發(fā)的規(guī)律了解和掌握得比較全面和深入，能從國(guó)家對(duì)流域治理開發(fā)的根本利益出發(fā)，客觀公正地協(xié)調(diào)、處理好有關(guān)流域治理開發(fā)的各方面關(guān)系、矛盾。多年來(lái)，流域管理機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃設(shè)計(jì)、防汛調(diào)度、工程建設(shè)管理、綜合協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮的重要作用，就充分地證明了這一點(diǎn)。

　　（2）有助于保證大江大河大湖的防汛、抗旱等影響全局的重大社會(huì)效益的落實(shí)。防洪是一個(gè)系統(tǒng)工程，在防洪調(diào)度防洪標(biāo)準(zhǔn)擬定等各個(gè)環(huán)節(jié)上都要強(qiáng)調(diào)全局觀念。1998年、1999年長(zhǎng)江發(fā)生大洪水，流域管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要的參謀作用，為中央決策提供了科學(xué)依據(jù)，為戰(zhàn)勝大洪水作出了貢獻(xiàn)。要真正地貫徹、落實(shí)長(zhǎng)江防洪的方針與發(fā)揮其防洪體系的作用，流域管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)其中的控制性水工程進(jìn)行建管或參與建管，避免目前存在的由于條塊隸屬關(guān)系的不同導(dǎo)致的防洪與發(fā)電、上下游、左右岸之間的矛盾等，為防洪水庫(kù)的流域性統(tǒng)一調(diào)度創(chuàng)造必要的條件。又如從1972～1997年的26a中，黃河下游共有20a斷流。近年來(lái)，流域管理機(jī)構(gòu)制定了水量分配方案，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)后實(shí)施，2000年就沒有斷流，這就說(shuō)明了流域管理機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用。

　?。?）流域管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)力量，已能滿足流域控制性水工程的工程技術(shù)要求?？刂菩运こ掏?guī)模大、涉及面廣。技術(shù)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜，需要多學(xué)科。多專業(yè)、各種技術(shù)手段協(xié)同解決問(wèn)題，是一個(gè)系統(tǒng)工程，而處理這些復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題正是流域管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，且不少流域管理機(jī)構(gòu)已具有建管較重要水工程的經(jīng)驗(yàn)與良好信譽(yù)，更兼有水行政管理的優(yōu)勢(shì)與一定的水利國(guó)有資產(chǎn)托管權(quán)，這些優(yōu)勢(shì)與特性有助于流域管理機(jī)構(gòu)建管好控制性水工程。

　?。?）由流域管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家建管控制性水工程，有助于保證防洪規(guī)劃等重要治江治河規(guī)劃的落實(shí)。在處理規(guī)劃與投資、防洪與發(fā)電等關(guān)系上，流域管理機(jī)構(gòu)能從國(guó)家利益與流域整體治理開發(fā)要求出發(fā)，貫徹“規(guī)劃優(yōu)先”、“防洪優(yōu)先”的原則，確保防洪等社會(huì)效益的落實(shí)。但在現(xiàn)實(shí)中，不少在于流或重要支流上的具有控制性水工程未能達(dá)到流域規(guī)劃有關(guān)防洪庫(kù)容等要求，有的并已產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，反映了在流域治理開發(fā)實(shí)踐中，應(yīng)由流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程的迫切性。

　?。?）流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程也是流域管理機(jī)構(gòu)自身改革發(fā)展的需要。由于控制性水工程對(duì)流域治理開發(fā)整體的作用與巨大的社會(huì)公益性，國(guó)家應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)流域控制性水工程的投資，并通過(guò)授權(quán)流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程，以推動(dòng)流域管理機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展。流域管理機(jī)構(gòu)也因之實(shí)現(xiàn)由以勘測(cè)設(shè)計(jì)技術(shù)工作為主，向依法管水，科學(xué)地開發(fā)、利用、保護(hù)、管理水資源，建管重大水工程的轉(zhuǎn)變，促成實(shí)現(xiàn)我國(guó)大江大河大湖“全面治理、滾動(dòng)開發(fā)、科學(xué)管理”的良性循環(huán)。

　　2、流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程現(xiàn)有政策法規(guī)依據(jù)

　　水利部1995年制定的林利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定》（試行）中規(guī)定，“水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)行統(tǒng)一管理、分級(jí)管理和目標(biāo)管理。逐步建立水利部、流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門以及建設(shè)項(xiàng)目法人分級(jí)、分層次管理的管理體系”。該《規(guī)定》提出“以水利部投資為主的水利工程建設(shè)項(xiàng)目，除少數(shù)特別重大項(xiàng)目由水利部直接管理，其余項(xiàng)目均由所在流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織建設(shè)和管理。逐步實(shí)現(xiàn)按流域綜合規(guī)劃、組織建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、滾動(dòng)開發(fā)”，“流域機(jī)構(gòu)按照國(guó)家投資政策，通過(guò)多渠道籌集資金，逐步建立流域水利建設(shè)投資主體，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)流域水利建設(shè)項(xiàng)目的管理。”提出了流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)建管控制性水工程的權(quán)限與流域治理開發(fā)的初步思路。

　　又如2000年7月15日，由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、水利部、建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》中指出：“按照《水利產(chǎn)業(yè)政策》，根據(jù)作用和受益范圍，水利工程建設(shè)項(xiàng)目劃分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目。中央項(xiàng)目由水利部（或流域機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，“中央項(xiàng)目由水利部（或流域機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人（即項(xiàng)目責(zé)任主體），任命法人代表”，“項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和資金管理負(fù)總責(zé)”，更加直接明確地以政策法規(guī)授權(quán)流域管理機(jī)構(gòu)可直接真正地建管控制性水工程。

　　3、對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程政策法規(guī)方面幾個(gè)問(wèn)題的探討

　　3.1 確定流域管理機(jī)構(gòu)建管控制性水工程的法定職權(quán)

　　當(dāng)前，為明確流域管理機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃與建設(shè)管理控制性水工程職能，建議正在修訂中的《水法》，加上如下條款：

　?。?）重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃及國(guó)際界河的治理規(guī)劃，由有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

　　（2）國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制。行政區(qū)域管理要服從流域統(tǒng)一管理。區(qū)域規(guī)劃要服從流域規(guī)劃，部門規(guī)劃要服從綜合規(guī)劃。流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。

　?。?）流域管理機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)中央投資為主的水工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理。在國(guó)家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的河流上修建的攔蓄徑流的控制性水工程和對(duì)防洪有重大影響的水工程，必須由所在流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)其規(guī)劃、建設(shè)，進(jìn)行宏觀管理和統(tǒng)一調(diào)度。

　　3.2 建立符合國(guó)情的流域管理模式

　　控制性水工程要充分地發(fā)揮對(duì)流域水資源的控制性作用，推動(dòng)流域的綜合治理開發(fā)，還必須更多地賦予流域管理機(jī)構(gòu)水行政管理權(quán)。流域管理機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件的制定，應(yīng)征求流域內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市的意見后，由水利部批準(zhǔn)或報(bào)經(jīng)水利部審查后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行。流域內(nèi)各省在制定各自的水政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)征求所在流域的流域管理機(jī)構(gòu)意見。國(guó)家在制定涉及到流域防洪、供水重大事項(xiàng)的水土、水保等行業(yè)政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)征求流域管理機(jī)構(gòu)的意見。

　　我國(guó)現(xiàn)行的流域機(jī)構(gòu)管理體制，還需要改進(jìn)和完善，應(yīng)根據(jù)國(guó)情借鑒國(guó)外的先進(jìn)流域管理模式。當(dāng)今，國(guó)外的流域水管理模式大體有如下三種：

　?。?）治理開發(fā)職能高度集中的流域管理模式。如1933年美國(guó)依據(jù)當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)情所成立的田納西流域管理局（TVA）就采用了這種管理模式。其管理機(jī)構(gòu)屬政府的一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)或部門，負(fù)責(zé)對(duì)流域水資源統(tǒng)一治理、開發(fā)及對(duì)流域內(nèi)控制性水工程具有完全的建設(shè)與管理權(quán)。為保證以上職能的落實(shí)，聯(lián)邦政府賦予其立法權(quán)。流域管理局直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。需指出的是，這種管理模式是適應(yīng)當(dāng)時(shí)美國(guó)大舉開發(fā)位處大西部的田納西流域需要的。其運(yùn)行實(shí)踐證明，對(duì)田納西流域的防洪、治理及控制性水工程的建管是成功的。這種管理模式確實(shí)是流域自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性的要求，是流域水資源統(tǒng)一管理的要求，也是建管好對(duì)流域具有控制性的水工程的直接要求。但實(shí)踐上，只有在流域開發(fā)初期不存在難以協(xié)調(diào)處理的各方面的關(guān)系、利益，才是切實(shí)可行且富有成效的。事實(shí)上，我國(guó)江河流域的開發(fā)均具有一定基礎(chǔ)，在借鑒其經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中必須考慮到協(xié)調(diào)與處理現(xiàn)實(shí)中存在的各方面問(wèn)題與矛盾。

　?。?）“水議會(huì)”式的流域管理模式。如墨西哥的墨西哥河流域水文委員會(huì)等。它是由國(guó)家立法或由河流流經(jīng)的地區(qū)政府和有關(guān)部門，通過(guò)協(xié)議建立的河流協(xié)調(diào)性組織，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)和規(guī)劃，對(duì)流域內(nèi)控制性水工程只能提出規(guī)劃建議，而一般不能從事建管或參與建管。其擔(dān)負(fù)的職能與我國(guó)大多數(shù)流域管理機(jī)構(gòu)實(shí)際所起的作用相似。此外，需要指出的是，我國(guó)的流域水利委員會(huì)作用的發(fā)揮更具有局限性。

　?。?）流域綜合管理模式，職能介于上述兩者之間，典型的如1974年英國(guó)成立的泰晤士河水務(wù)局，它負(fù)責(zé)流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理，以多種形式從不同程度上參與流域控制性水工程的建管，既有部分行政職能，又是非盈利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體，對(duì)流域的治理開發(fā)取得了較好的成效，流域?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的管理職能不象流域管理局那樣廣泛，但都屬于經(jīng)濟(jì)和事業(yè)性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)范圍廣泛，經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)。此種水管理體制比較接近我國(guó)水管理國(guó)情，值得借鑒。建議國(guó)家對(duì)大江、大河流域管理機(jī)構(gòu)的職能要在立法上予以進(jìn)一步明確與完善，采取措施逐步地切實(shí)全面落實(shí)已有法律、法規(guī)授予流域管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)；流域管理機(jī)構(gòu)在自已的職責(zé)范圍內(nèi)要多做扎實(shí)有效的工作；只有如此，流域管理機(jī)構(gòu)方能在對(duì)流域具有控制性水工程的建管方面充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　3.3 確立控制性水工程投資的方式

　　水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的首要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，而控制性水工程其明顯公益性更是決定了政府或代表政府的機(jī)構(gòu)應(yīng)是控制性水工程的建管主體。我國(guó)江河流域的治理開發(fā)已有一定的基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完全依靠政府投入是不現(xiàn)實(shí)的，但政府的主導(dǎo)作用與政策支持仍要起重要作用。

　　以防洪等公益作用為主的大江大河大湖控制性水工程的投入，因其巨大公益性，及考慮到工程投資巨大、建設(shè)工期長(zhǎng)、水庫(kù)移民問(wèn)題復(fù)雜、公益性補(bǔ)償問(wèn)題有待解決等因素，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政金額負(fù)擔(dān)或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。為此，國(guó)家能夠根據(jù)財(cái)力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)及流域發(fā)展的需要，分輕重緩急，通過(guò)有計(jì)劃地進(jìn)行控制性水工程的建設(shè)與管理，加大流域治理開發(fā)和水資源綜合利用力度，使水利建設(shè)適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平。流域管理機(jī)構(gòu)可代表國(guó)家組成水利水電開發(fā)獨(dú)資公司對(duì)其建管負(fù)責(zé)。

　　對(duì)流域內(nèi)控制性水工程的一些配套、輔助性水工程，要形成多元化、多層次、多渠道的水利投資體系?；蚶盟ㄔO(shè)基金，或利用銀行貸款和外資貸款，或面向市場(chǎng)融資等。管理體制上應(yīng)推行股份制。流域管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)股份公司投資并控股，以期有償投入，以水養(yǎng)水，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域治理開發(fā)的滾動(dòng)發(fā)展。從我國(guó)已建水利工程的現(xiàn)狀和國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)看，采取如上政府扶持與市場(chǎng)融資相結(jié)合的籌資辦法，并采用股份制來(lái)運(yùn)行管理，是符合國(guó)情且實(shí)際可行的。

　　參考文獻(xiàn)：

　　肖木華．21世紀(jì)長(zhǎng)江水開發(fā)戰(zhàn)略．武漢出版社，2000年。