淺談黃河應(yīng)急防御體系的建立

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1 概述

　　黃河是中華民族的母親河，以其博大的胸懷撫育著中華兒女，為民造福。但過度開發(fā)和索取，也給黃河帶來創(chuàng)傷。黃土高原水土流失造成下游河床淤積抬高、違章建筑侵占黃河河道、生產(chǎn)堤縮窄行洪寬度、過量引水導(dǎo)致黃河斷流等，這些都將對黃河防洪產(chǎn)生不利影響，加大黃河防汛難度。2003年非典、2007年南方雪災(zāi)、2008年汶川地震，對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展影響較大。近年來，我國局部地區(qū)強(qiáng)暴雨、極端高溫干旱等事件呈現(xiàn)突發(fā)、多發(fā)、并發(fā)的趨勢。大災(zāi)造成通信、交通、電力中斷，代價(jià)慘重；氣候變化進(jìn)一步增加洪澇和干旱災(zāi)害發(fā)生的概率。為改善黃河防汛現(xiàn)狀，確保發(fā)生洪水時(shí)沿黃群眾的生命、財(cái)產(chǎn)不受損失，縮小災(zāi)害范圍，降低災(zāi)害損失程度，盡快恢復(fù)災(zāi)后生產(chǎn)、重建家園，建立防汛應(yīng)急防御體系非常重要。

　　2 嚴(yán)峻的防汛形勢

　　2.1黃河發(fā)生大洪水的幾率增加

　　從歷史上看，1933年四川茂汶疊溪發(fā)生7.4級地震，使黃河結(jié)束了1922-1933年持續(xù)了10多年的枯水期，這次從枯水期向豐水期的轉(zhuǎn)變，一直延續(xù)了10多年的時(shí)間；1958年2月，同樣在茂汶發(fā)生6.2級地震，當(dāng)年夏天黃河出現(xiàn)大水，花園口站洪峰流量22300m3/s，是近50年黃河出現(xiàn)過的最大流量。對2008年初我國南方發(fā)生的冰雪災(zāi)害，中科院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所研究員湯懋蒼認(rèn)為，2008年1月9日發(fā)生在西藏的6.9級地震負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任。此后3月21日昆侖山地區(qū)發(fā)生7.3級地震、5月12日汶川發(fā)生8.0級地震，3次地震均發(fā)生在北緯31-35度之間。今年4月，湯懋蒼在全國汛期預(yù)報(bào)會商會上指出，在北緯35度的黃河中游可能會出現(xiàn)較強(qiáng)的降雨。黃河、渭河流域和河套地區(qū)的防汛形勢十分嚴(yán)峻。

　　據(jù)國家氣象局預(yù)報(bào)，2008年汛期黃河流域主要多雨區(qū)分布在三門峽以下區(qū)域，降雨量較常年偏多2-5成，這一地區(qū)恰好覆蓋三門峽至花園口區(qū)間暴雨區(qū)，容易形成下大型洪水。截至目前，黃河下游自1982年以來已連續(xù)25年沒有發(fā)生大洪水，按照水文統(tǒng)計(jì)規(guī)律，沒有發(fā)生大洪水的連續(xù)時(shí)間越長，發(fā)生大洪水的幾率越大。若三門峽至花園口區(qū)間發(fā)生強(qiáng)降雨，小浪底水庫只能控制這一區(qū)間流域面積的14%，小浪底至花園口區(qū)間尚有2.7萬km²的無水庫控制區(qū)，該區(qū)域本身產(chǎn)生的百年一遇洪水花園口站將達(dá)12900m³/s，即使控制小浪底水庫不下泄，由于這一區(qū)域緊靠下游灘區(qū)，洪水預(yù)見期短，僅12900m³/s洪水下泄也將給黃河下游灘區(qū)和黃河兩岸堤防造成極大影響。

　　2.2河道主槽淤積萎縮

　　隨著泥沙的不斷淤積，黃河下游河床逐年抬高，河道主槽萎縮，二級懸河的不利局面進(jìn)一步加劇，灘低、槽高、堤根洼的形態(tài)尚未徹底改變。河床斷面橫比降大于縱比降，中常洪水發(fā)生橫河、斜河、滾河和順堤行洪的可能性較大，洪水表現(xiàn)為水位高、演進(jìn)異常，防洪工程出險(xiǎn)頻繁，嚴(yán)重威脅堤防安全。

　　2.3灘區(qū)群眾遷安救護(hù)

　　黃河下游灘區(qū)仍有群眾居住，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。每年編寫防洪預(yù)案時(shí)，將灘區(qū)群眾遷安救護(hù)方案當(dāng)作一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行修訂、完善，從灘區(qū)群眾的遷安救護(hù)任務(wù)、組織、責(zé)任、不同流量級災(zāi)情預(yù)估等方面預(yù)籌了保障措施。但當(dāng)黃河下游發(fā)生4000-8000m3/s的高含沙量洪水時(shí)，灘區(qū)群眾的遷安救護(hù)任務(wù)將十分繁重，防洪工程的防守壓力也將增大。

　　2.4防汛責(zé)任制落實(shí)

　　由于黃河水量小、險(xiǎn)情少、多年未發(fā)生大洪水，部分地區(qū)干部群眾和一些多年從事防汛工作的同志產(chǎn)生麻痹思想和僥幸心理，流域防汛得不到地方政府及防汛責(zé)任單位應(yīng)有的重視。地方政府防汛抗旱會議多是部署地方防汛抗旱問題，對黃河防汛沒能從思想上、行動(dòng)上給予足夠的重視，防汛責(zé)任制需要進(jìn)一步落實(shí)。

　　3 應(yīng)急防御體系

　　3.1人員調(diào)動(dòng)

　　黃河防汛是全民應(yīng)盡的義務(wù)，涉及多個(gè)部門、多方面人才，需要防汛責(zé)任部門齊心協(xié)力、相互配合。黃河防汛部門要吸收專業(yè)人才，加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，自成一體，同時(shí)要與當(dāng)?shù)厮?、氣象、水文等部門配合。黃河防汛部門在加大自身專業(yè)人員交流力度的同時(shí)，適當(dāng)選派人員去當(dāng)?shù)厮?、氣象、水文等部門掛職，參與當(dāng)?shù)厮庀?、水文等部門與防汛相關(guān)的工作，培養(yǎng)多面手。充分發(fā)揮技術(shù)人員和防汛隊(duì)伍的作用，采取有力措施，調(diào)動(dòng)工作積極性。加大防汛責(zé)任單位人員和工作交流力度，增強(qiáng)防汛意識，加強(qiáng)部門間的交流合作，處理好各方面關(guān)系，促進(jìn)防汛工作的順利開展。

　　3.2建立防汛搶險(xiǎn)基金

　　國家每年有一定的防汛資金投入，對黃河防汛起到了巨大的保障作用，但這些投入與黃河防汛要求相比差距較大，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代防汛搶險(xiǎn)的需要。黃河防汛需要大量資金投入，尤其是災(zāi)后恢復(fù)、重建工作更是如此。建立防汛搶險(xiǎn)基金，按照“平時(shí)投入、戰(zhàn)時(shí)急用”、“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則籌措資金，采取國家承擔(dān)小部分、非沿黃受益地區(qū)繳納大部分的方式，改變由國家單一投入的局面，實(shí)行多渠道、多層次、多元化的投入機(jī)制，注重日常投入。制定相關(guān)政策，確定資金儲備比例。利用小部分防汛搶險(xiǎn)基金，適當(dāng)解決專業(yè)機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)員兼職報(bào)酬，支付群防隊(duì)員上堤防守費(fèi)用，慰問解放軍、武警官兵，增強(qiáng)防汛隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力；絕大部分用于安置災(zāi)民和災(zāi)后重建。防汛搶險(xiǎn)基金由國家防總或相關(guān)部門代管，嚴(yán)格支付手續(xù)，?？顚Ｓ?。

　　積極與保險(xiǎn)公司聯(lián)絡(luò)，實(shí)施洪水保險(xiǎn)，減輕洪災(zāi)居民和企業(yè)損失，安定人民生活、穩(wěn)定社會生產(chǎn)秩序，減輕國家負(fù)擔(dān)，降低災(zāi)害損失程度，迅速進(jìn)行災(zāi)后重建。洪水保險(xiǎn)是一項(xiàng)主要的非防洪工程措施。

　　3.3料物儲備大聯(lián)合

　　國家各部門都有自己應(yīng)對突發(fā)事件的防御措施和料物儲備，能夠滿足本部門預(yù)防突發(fā)災(zāi)害的需要，但受資金限制，料物儲備的品種、數(shù)量相對較少。實(shí)行料物儲備大聯(lián)合，將一個(gè)地區(qū)各部門、各部門的上級部門、國家料物儲備進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，形成料物儲備保障體系，一旦該地區(qū)出現(xiàn)突發(fā)事件，統(tǒng)一調(diào)度，縮短料物運(yùn)輸時(shí)間。災(zāi)害過后，按照動(dòng)用料物的種類、數(shù)量及時(shí)補(bǔ)充。將分割管理、互不相通的各種應(yīng)對緊急事態(tài)的儲備資源進(jìn)行整合，優(yōu)化配置，合理利用，發(fā)揮資源的最大效益。

　　3.4搶險(xiǎn)機(jī)械的大調(diào)動(dòng)

　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，黃河防汛搶險(xiǎn)技術(shù)水平不斷提高，機(jī)械化步伐明顯加快，搶險(xiǎn)速度大大提升，縮短了防汛搶險(xiǎn)時(shí)間，為戰(zhàn)勝洪水爭得主動(dòng)，大中型搶險(xiǎn)機(jī)械在防汛搶險(xiǎn)中的作用越來越突出。針對這種情況，由地方政府或防指出面，相關(guān)部門配合，將一個(gè)地區(qū)所有大中型機(jī)械統(tǒng)一備案，各自保管，并與臨近地區(qū)聯(lián)網(wǎng)，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，地方政府或防指發(fā)布命令，緊急調(diào)動(dòng)該地區(qū)所屬大中型機(jī)械到搶險(xiǎn)現(xiàn)場，保證搶險(xiǎn)需要。

　　3.5防汛技術(shù)大聯(lián)網(wǎng)

　　黃河防辦作為同級防指的辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制訂黃河防汛的各項(xiàng)技術(shù)措施，指導(dǎo)防汛搶險(xiǎn)工作，當(dāng)好同級防指的參謀。黃河防汛部門有一套先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)，能夠進(jìn)行水、工情傳遞，決策、指揮防汛搶險(xiǎn)工作。城市及內(nèi)河防汛也有一套雨水情測報(bào)、防汛信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，兩者歸屬同級防指管轄、指揮。實(shí)行同一地區(qū)、上級部門及國家防總防汛技術(shù)大聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源共享，能夠達(dá)到相互交流、相互借鑒、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充、節(jié)約投資的目的，對黃河防汛、城市及內(nèi)河防汛無疑是件好事。

　　3.6防汛道路

　　1998年以來，國家加大了黃河治理與開發(fā)力度，加高、改建、加固了許多防洪工程，防洪強(qiáng)度進(jìn)一步增加。隨著黃河治理力度的加大，尤其是標(biāo)準(zhǔn)化堤防的實(shí)施，堤頂全部得到硬化；北金堤山東段經(jīng)過各方努力，結(jié)合村村通工程，堤頂硬化全線貫通。堤頂作為防汛和沿黃群眾生產(chǎn)的交通道路，為黃河防汛搶險(xiǎn)和沿黃群眾提供了便利，保證了防汛料物、人員的及時(shí)運(yùn)輸，為防汛搶險(xiǎn)的順利進(jìn)行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但個(gè)別堤段輔道尚未硬化，與村村通公路無法有效連接；隨著時(shí)間的推移，部分路面損壞。一旦遇到陰雨天氣，防汛車輛上堤困難，道路受阻，無法應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害。保持已硬化道路路況良好，將未硬化的上堤輔道分批進(jìn)行硬化，與村村通公路相通，不斷提高新修道路級別，保證道路質(zhì)量，有計(jì)劃地進(jìn)行維修保養(yǎng)，確保防汛道路安全暢通。

　　3.7安全轉(zhuǎn)移灘區(qū)群眾

　　黃河下游灘區(qū)涉及人口多，灘區(qū)安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)施不完善，一旦發(fā)生洪水，人員轉(zhuǎn)移安置任務(wù)十分繁重。河務(wù)部門要密切注視河勢工情變化，做好灘區(qū)群眾遷安救護(hù)預(yù)案，積極與地方氣象、水文、水利等部門配合，搞好洪水、天氣的預(yù)測預(yù)報(bào)，堅(jiān)持以人為本，一旦發(fā)生漫灘，及時(shí)、安全、有效地撤離群眾，安排好灘區(qū)群眾生活，盡最大可能避免或減少灘區(qū)群眾傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

　　4 結(jié)語

　　吸取南方雪災(zāi)和汶川地震造成通信、電力、交通中斷，搶險(xiǎn)救災(zāi)困難的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從最不利情況出發(fā)，配備發(fā)電機(jī)組，重要報(bào)汛單位和指揮調(diào)度部門配備衛(wèi)星電話或短波電臺等通信設(shè)備，做好特殊情況下防汛交通和生產(chǎn)生活保障預(yù)案，做好無現(xiàn)代化技術(shù)設(shè)備支撐條件下的防洪方案計(jì)算、洪水預(yù)測預(yù)報(bào)等傳統(tǒng)技術(shù)手段準(zhǔn)備。進(jìn)一步完善防汛抗旱預(yù)案，制定應(yīng)對突發(fā)事件的具體措施和非常對策。立足防大汛、抗大洪、搶大險(xiǎn)，從組織、預(yù)案、工程、隊(duì)伍、物料等各個(gè)環(huán)節(jié)做好準(zhǔn)備。加大監(jiān)督檢查力度，從防洪工程、預(yù)案完善、組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任落實(shí)、物資儲備、隊(duì)伍建設(shè)、預(yù)測預(yù)報(bào)、制度健全等方面入手，按照分級負(fù)責(zé)的原則，對防汛準(zhǔn)備工作進(jìn)行再部署、再檢查、再落實(shí)，確保安全不留隱患、工作不留死角。健全監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警和快速反應(yīng)系統(tǒng)，加強(qiáng)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)，健全救災(zāi)物資儲備制度，搞好培訓(xùn)和預(yù)案演練，積極預(yù)防突發(fā)災(zāi)害的發(fā)生。運(yùn)用科技手段提高應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高群眾參與應(yīng)急管理的能力和自救能力，積極進(jìn)行自救和災(zāi)后重建，確保人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，降低災(zāi)害損失程度。