城市污水處理廠污泥資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策問題

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 城市污水處理廠污泥資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策問題　

　　 前言  污泥的安全、衛(wèi)生、無害化體現(xiàn)了人與自然的協(xié)調(diào)。人源于土，終歸于土。人類生存的基本自然條件是淡水與土壤，污泥是城市發(fā)展的產(chǎn)物，卻異化為“城市環(huán)境新隱患”。污泥處理處置的不完整，表現(xiàn)出人類的幼稚與自私，在我國則表現(xiàn)為環(huán)境產(chǎn)權(quán)的缺失。如果說“非典”是中國融入現(xiàn)代文明進(jìn)程的挫折與代價(jià)，那么，禽流感就不僅僅是“殺雞給猴看”，而且警示人類生存環(huán)境的脆弱。“戴口罩的春天”結(jié)結(jié)實(shí)實(shí)封住了國人太好吃的嘴：這一切將在很大程度上影響與改變我們的生活。 “泥水并重”是城市成熟的標(biāo)志，是人類睿智的體現(xiàn)，是污泥產(chǎn)業(yè)的發(fā)端，至少是一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度。就此，看誰在這條道路上跑得最遠(yuǎn)：污泥的資源化是最有生命力的，因?yàn)槟_下的土壤貧瘠、人口眾多、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，糧食安全、環(huán)境安全均具有戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的意義。 “污泥濃縮、脫水—外運(yùn)（填埋）”不僅是寫在設(shè)計(jì)文件中的“經(jīng)典”語言，也是污水處理廠實(shí)際污泥處理的“習(xí)慣”做法，本質(zhì)上是被動(dòng)地“逃避”污泥；另外一個(gè)極端是不顧實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)承受能力一味追求“消滅污泥”：填埋和焚燒——發(fā)達(dá)國家已經(jīng)限制和淘汰的處置手段。無論是“逃避”還是“消滅”在理論上是片面的，在實(shí)踐中是有害的，我國制定污泥產(chǎn)業(yè)化技術(shù)政策一定要保持清醒的認(rèn)識。 “逃避”和“消滅”都是不負(fù)責(zé)任的，資源化的選擇是明智的。資源化處置是以資源化利用為目標(biāo)的一種安全、有效、經(jīng)濟(jì)的處置方式，在實(shí)現(xiàn)污泥無害處置的同時(shí)，還有利于保持生態(tài)平衡，降低處置成本，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 化腐朽為神奇，變污泥為沃土：靠勇氣，憑良知。技術(shù)。政策。資金。 開辟一個(gè)市場，導(dǎo)引一片產(chǎn)業(yè)。人總是要做些事情的。尤其是做好事，做善事。對得起這份俸祿，對得起這片環(huán)境，對得起母親。 一、對污泥的哲學(xué)思考 1.1 環(huán)境與發(fā)展 污泥是污水處理過程中產(chǎn)生的一種含水率很高的絮狀泥粒,它實(shí)際上是由污水中的懸浮物，微生物及所吸附的有機(jī)物以及微生物代謝活動(dòng)產(chǎn)物所形成的聚集體。按含有的主要成分的不同，污泥可分為有機(jī)污泥和無機(jī)污泥兩大類。城市污水凈化廠是城市發(fā)展的產(chǎn)物，是人類聚集的結(jié)果。污泥也是如此。農(nóng)耕文明的“肥水不落他人田”不會(huì)帶來污泥的處理處置之類的社會(huì)問題，也不會(huì)導(dǎo)致區(qū)域有機(jī)質(zhì)的缺失。大工業(yè)革命積聚的城市生活群體排泄物具有“規(guī)?；?rdquo;特征，污水、污泥、垃圾處理成為城市經(jīng)濟(jì)的派生物，直至演變?yōu)?ldquo;城市環(huán)境新隱患”。遠(yuǎn)離農(nóng)田的污泥失去了其作為肥料的自然屬性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。 城市生活污水、污泥、垃圾是大工業(yè)的產(chǎn)物，是城市發(fā)展過程的衍生物，是城市生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。阿根廷·世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《布宜諾斯艾利斯宣言》警示人類的生存必須建立在環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，即發(fā)展要注意保護(hù)環(huán)境，發(fā)展不能以損害環(huán)境為代價(jià)。2003年的SARS 和超速增長的GDP 像一對孿生兄弟纏繞著中華兒女的雙足：樹立與落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀關(guān)系到中華民族的存亡。與時(shí)俱進(jìn)的共產(chǎn)黨人痛定思痛，確立以人為本，堅(jiān)持與促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。 用生態(tài)理論與科學(xué)發(fā)展觀反思我國固體廢棄物處理處置的基本方針：穩(wěn)定化、減量化、無害化，不難看出，認(rèn)知固廢的角度和相應(yīng)采取的策略存在著較大的偏差。盡管可能與我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，但總體判斷是消極的，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)對立起來作為一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)政策甚至是有害的。對城市污水污泥來講，“減量化”與“穩(wěn)定化”是手段，“無害化”是其直接目的。手段的失效，目的就無從談起?？甲C厭氧消化—填埋、熱干化—焚燒等常規(guī)的處理處置方式，其處理過程及剩余物處置無法實(shí)現(xiàn)污泥的最終無害化處置。 因此，資源化是污泥最徹底、最安全、最經(jīng)濟(jì)的處置方式。 1.2 資源化的意義 人類是生態(tài)系統(tǒng)的一員，既不可能違背生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，也不可能脫離生態(tài)系統(tǒng)而生存。循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論表達(dá)了人類對自然與自身的深刻反省——人是自然·生物圈的一部分，不是萬能的上帝。人與其他生物一樣依存于自然，生生不息，循環(huán)往復(fù)。人類對許多重要資源的使用和浪費(fèi)以及污染物的產(chǎn)生都已經(jīng)超過了可持續(xù)的比率。按照生態(tài)理論的觀點(diǎn)，污泥是生物圈有機(jī)質(zhì)鏈條的重要組成環(huán)節(jié)，長時(shí)期缺失（焚燒、填埋）將導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)的失衡?！段鬯勰嗍褂没蛱幹玫臉?biāo)準(zhǔn)》（美國聯(lián)邦法規(guī)總則中的第40 項(xiàng)），于1993 年3 月22 日實(shí)施。首次將污泥定義為“生物固體”：生物固體是污水處理后產(chǎn)生的一種可以有益回收再利用的初級有機(jī)固體產(chǎn)品。隨著人們生活水平的提高，污染總量的加大，對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求將會(huì)越來越嚴(yán)格，從而也使治污成本迅速上升，進(jìn)而加大能耗，增加環(huán)境和社會(huì)負(fù)擔(dān)。我們必須考慮到社會(huì)總支出和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，以及社會(huì)和環(huán)境的承受能力。不能一方面不計(jì)成本追求污泥處理處置的“絕對安全”，另一方面由于能耗的加大與成本的上升造成新的消耗性污染。 可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上都是可能的。資源化是處理處置過程的統(tǒng)一，處理是為了利用，結(jié)果決定過程。因此，資源化真正實(shí)現(xiàn)了污泥的無害化處置。把資源化放在首位的觀點(diǎn)是人類對自然本質(zhì)的感知。堅(jiān)持資源化為主的方針，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡，本著節(jié)儉、安全、環(huán)境、資源的方針，選擇市場化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，以科學(xué)、公平、持久的態(tài)度對待污泥的處理處置。 1.3 堅(jiān)持與落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀 生態(tài)產(chǎn)業(yè)革命與發(fā)展立足于自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展與進(jìn)步，統(tǒng)籌兼顧，保持人與自然的生態(tài)平衡，把堅(jiān)持以人為本和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一起來?？茖W(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是要抓住和用好戰(zhàn)略機(jī)遇期，既不能盲目自大重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍，也不能跟在別人后面亦步亦趨。科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步指明了新世紀(jì)新階段我國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確了中國要發(fā)展、為什么發(fā)展和怎樣發(fā)展的重大問題，是全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的根本指導(dǎo)方針。 把污泥的無害化處理處置上升到牢固堅(jiān)持和樹立科學(xué)發(fā)展觀的高度，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)自覺把污泥的處理處置與生態(tài)平衡結(jié)合起來，避免重復(fù)和浪費(fèi)。 二、環(huán)境產(chǎn)權(quán) 環(huán)境問題的重要特點(diǎn)，在于其“外部不經(jīng)濟(jì)性”。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的非人格化是污泥處理處置的制度設(shè)計(jì)缺陷和政策制定的滯后。我們無法設(shè)想把污泥排入某家產(chǎn)權(quán)明晰的魚塘或水域，但卻可以公然的或者是睜一只眼閉一只眼排入河流、湖泊、海洋等公共水域?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918—2002）已明確規(guī)定了污泥排放標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（2003-1-18）將排污收費(fèi)由原來的超標(biāo)收費(fèi)改為排污即收費(fèi)與超標(biāo)收費(fèi)并行，將超標(biāo)單因子收費(fèi)改為總量多因子收費(fèi)。但由于污水處理廠的事業(yè)單位屬性與環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性而缺乏行使環(huán)境產(chǎn)權(quán)的剛性約束，仍舊擺脫不了先污染后治理、前面治理后面污染的惡性循環(huán)。污泥處理處置的失效不僅是污水處理廠全部功能實(shí)現(xiàn)的問題，而且作為城市水資源與水環(huán)境的結(jié)點(diǎn)其整體功能也將隨之失效，甚至污泥對地表水和地下水的污染會(huì)造成更為嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)害。城市公用設(shè)施管理體制改革和混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將逐步完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)的管理體制，配套產(chǎn)業(yè)政策，提高環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，促進(jìn)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。 環(huán)境保護(hù)與政治文明關(guān)系密切，由于生態(tài)與政治的緊密關(guān)聯(lián)，更由于全球生態(tài)危機(jī)導(dǎo)致適應(yīng)人類生存的空間日益縮小，人類的生存和發(fā)展日益受到威脅，人們產(chǎn)生了強(qiáng)烈的協(xié)調(diào)人與自然以及人與人之間關(guān)系的理念，促使環(huán)境問題日趨政治化。物質(zhì)文明、社會(huì)文明、政治文明和環(huán)境文明的協(xié)調(diào)發(fā)展與建設(shè)，有賴于民主社會(huì)的進(jìn)步，有賴于公眾環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識的覺醒。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是政策引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，需要專家、企業(yè)家與政治家及社會(huì)公眾的共同努力，特別是后者的積極參與是十分重要的。公眾的介入和政治參與對于解決環(huán)境問題具有重要的作用：有助于激發(fā)公眾政治參與的責(zé)任感和積極性，壯大環(huán)境保護(hù)的社會(huì)力量；有助于讓更多的在有關(guān)活動(dòng)中無經(jīng)濟(jì)利益的人參與決策，避免既得利益集團(tuán)按照經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)境政策而損害環(huán)保的缺陷，讓決策朝著更為科學(xué)、合理的方向發(fā)展；有助于對政府的監(jiān)督，制止政府從自身利益出發(fā)做出短期行為，制定不恰當(dāng)?shù)恼?；有助于社?huì)以和平方式解決生態(tài)環(huán)境危機(jī)。“自掃各自門前雪，莫管他人瓦上霜”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識顯然比起地球村民地胸懷狹隘得多。 2.1 市場功效失靈 污泥資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在很大程度上取決于其資源化產(chǎn)品的最終出路。不能把政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作片面理解為由市場承擔(dān)資源化產(chǎn)品的最終處置和出路的全部責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)是政策與市場共同努力的結(jié)果。政府負(fù)有政策引導(dǎo)和制度設(shè)計(jì)的責(zé)任。一般講，企業(yè)市場經(jīng)營目標(biāo)與政府環(huán)境保護(hù)要求存在著現(xiàn)實(shí)沖突，政府除了通過法規(guī)與契約來限制企業(yè)可能對環(huán)境的損害性排放，但仍然不能絕對避免企業(yè)為了追求利潤而做出損害環(huán)境的行為，例如，全國比比皆是的污泥掩耳盜鈴的“外運(yùn)”等等，在制度設(shè)計(jì)層面只有基本滿足經(jīng)營者的合理利潤需求的法律規(guī)范才是有意義的。  市場本身沒有為環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的制度保證。因此，單純依靠市場機(jī)制確定產(chǎn)品價(jià)格只能反映邊際私人成本而不能反映邊際社會(huì)成本，不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。國家必須采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策對生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的環(huán)境外部效應(yīng)，確定恰當(dāng)?shù)倪呺H社會(huì)成本，減小乃至消除邊際私人成本與邊際社會(huì)成本之間的差距。我們要把污泥資源化產(chǎn)品的最終處置納入政策法規(guī)和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，而絕非是單純就污泥補(bǔ)貼的討價(jià)還價(jià)，最終傷害的仍然是環(huán)境和社會(huì)公眾利益。 生物固體資源化的事實(shí)不能完全代替無害化處置的可能。事實(shí)與可能之間的差距是由于污泥有害物質(zhì)及肥料市場的不確定性及污泥資源化的比例受到客觀因素限制所造成的。例如：由于污泥一定時(shí)期的有害成分超標(biāo)，不適于資源化；又由于肥料銷售的季節(jié)性以及市場變化等等，都會(huì)影響污泥的資源化效果。因此，百分之百資源化的提法是不科學(xué)的，以強(qiáng)調(diào)市場化而推卸政府的職能是不負(fù)責(zé)任的。要從政策導(dǎo)向與制度設(shè)計(jì)層面解決資源化產(chǎn)品的出路問題。以產(chǎn)品銷路來簡單判斷資源化的有效性的觀念應(yīng)當(dāng)改變。資源化的首要目的是固體廢棄物處理，政府的政策導(dǎo)向與制度設(shè)計(jì)要符合這樣一個(gè)需求。國內(nèi)外都是如此。資源化產(chǎn)品要以政府購買為主，指令性把資源化產(chǎn)品與城市綠化結(jié)合起來，與城市建設(shè)結(jié)合起來，與生態(tài)恢復(fù)結(jié)合起來。資源化與經(jīng)濟(jì)效益要以無害化為前提，其處理結(jié)果不一定僅僅以肥料產(chǎn)品的方式銷售,至少可以實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生填埋（減量、穩(wěn)定)。山西沃土生物有限公司把污泥資源化概括為三個(gè)方面：農(nóng)業(yè)利用、土地利用和建筑材料，努力實(shí)現(xiàn)資源化基礎(chǔ)上污泥環(huán)境的零排放。 2.2《503 法案》的啟示 美國《503 法案》將污泥肥料產(chǎn)品分為A 類與B 類兩種，前者是經(jīng)深加工包裝后出售的商品肥料，按不同季節(jié)一般市場售價(jià)為20 美元～60 美元/噸，折合人民幣最高不過500 元/噸，相當(dāng)于沃土田園的價(jià)格；后者經(jīng)穩(wěn)定化處理后（含水率80%）噴射到農(nóng)田，增加土壤有機(jī)質(zhì)。由于美國排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高（一般與供水價(jià)格相等，甚至高于自來水費(fèi)，特別是大城市）和法律保障、稅收減免政策以及規(guī)?；?jīng)營，污水處理廠穩(wěn)定化處理后的污泥由專業(yè)化公司加工處置。美國農(nóng)業(yè)有健全的休耕、輪作制度和直接補(bǔ)貼制度，分期分片施用不會(huì)造成農(nóng)田的砂礫化與有害成分富集，達(dá)到生物固體資源化的目的。低價(jià)格或免費(fèi)施用反映出土壤消納及資源化的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。資源化產(chǎn)品低廉的價(jià)格與穩(wěn)定的補(bǔ)貼來源，以及由此形成的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制可以切實(shí)保障污泥能夠得到及時(shí)有效的最終處置：①隨季節(jié)調(diào)整市場售價(jià)；②價(jià)格低廉；③免費(fèi)使用。從而切實(shí)保障污泥的無害化處置。 意大利法律規(guī)定污水處理廠要妥善處置污泥，其處置費(fèi)按規(guī)定的污水處理費(fèi)以單獨(dú)形式收取；污泥（生物固體）的資源化由專業(yè)化公司承擔(dān)，市場化運(yùn)作，政府給予補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠。日本明確規(guī)定資源化產(chǎn)品的市場引導(dǎo)政策，用污泥制成的地磚價(jià)格同等的條件下政府指令性采購與使用。西班牙垃圾堆肥產(chǎn)品的市場銷售價(jià)格也不過是3 個(gè)歐元，按現(xiàn)行匯率計(jì)算僅為30 元人民幣；我國同類產(chǎn)品的市場售價(jià)一般都在200 元左右，而我國勞動(dòng)力價(jià)格大都是歐洲國家的二十到三十分之一。價(jià)格扭曲反映出制度設(shè)計(jì)的不合理和政策導(dǎo)向的偏差。  2.3 政府干預(yù)失靈 政府干預(yù)是對環(huán)境保護(hù)的市場失靈的校正，優(yōu)勢市場在政府干預(yù)下充分發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的作用。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的市政公用事業(yè)管理體制常常會(huì)干預(yù)失靈，或是在公用環(huán)境的情況下政府功能失效。在環(huán)保實(shí)踐中，市場可解決的問題應(yīng)盡量交由市場去解決。只有當(dāng)市場機(jī)制不健全、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰、外部性和公共環(huán)境難于排解時(shí)，才應(yīng)該由政府干預(yù)。通過特許經(jīng)營制度，簽訂《市政公用設(shè)施特許經(jīng)營合同》明確政府與企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)，以契約的方式規(guī)范各自的行為，應(yīng)當(dāng)是保持政府和市場干預(yù)行為平衡有效方式。  政府行使環(huán)境產(chǎn)權(quán)必然以零排放為最高目標(biāo)，制定與落實(shí)各項(xiàng)相關(guān)政策，推動(dòng)污泥資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府的服務(wù)與監(jiān)督職能。政府為提高公用事業(yè)的效率和服務(wù)質(zhì)量，保障公眾利益及特許經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)。政府在資源產(chǎn)品利用上要給予支持與引導(dǎo),鼓勵(lì)使用。資金要保障。垃圾、污泥處理的責(zé)任是政府的，講市場化，是利用市場機(jī)制提高效率。垃圾、污泥的出路不單是市場的選擇,而是政策扶持與市場配置互動(dòng)的結(jié)果。 三、污泥屬性分析 污泥是社會(huì)化產(chǎn)物，它包括：自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大屬性。污泥的屬性由于處理處置方式不同常常是相互沖突的：污泥的自然屬性衍生的生物固體概念表達(dá)了資源化意義，但不等于說由于其可循環(huán)利用的自然生物特性則可以掩蓋或抹煞其固體廢棄物的社會(huì)屬性，更不能由此免除或減少處理處置所發(fā)生的費(fèi)用，其基本經(jīng)濟(jì)屬性并沒有隨之而改變。污泥的社會(huì)屬性約束了其自然屬性以及經(jīng)濟(jì)屬性的實(shí)現(xiàn)，厭氧消化—填埋、熱干化—焚燒處理處置的污泥其自然屬性完全被掩蓋，經(jīng)濟(jì)價(jià)值為零，但滿足了其社會(huì)屬性的實(shí)現(xiàn)，“消滅污泥論”就是以此為依據(jù)的。好氧堆肥—資源化工藝前者體現(xiàn)了污泥的社會(huì)屬性，后者則是污泥自然屬性的表達(dá)，由此而滿足其經(jīng)濟(jì)屬性的要求。社會(huì)屬性與自然屬性的統(tǒng)一體現(xiàn)了污泥循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。 3.1 社會(huì)屬性 污泥是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。城市發(fā)展早期是為了滿足人類生存安全的需要，逐步演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、文化、政治的中心，以至產(chǎn)生了必須依賴工業(yè)化處理的自然社會(huì)問題。人類積聚生活排泄物的處理處置是現(xiàn)代文明進(jìn)步的不可避免的代價(jià)，由此衍生出污泥的穩(wěn)定化、減量化、無害化。人類是生態(tài)的有機(jī)組成部分，是一種具有社會(huì)意義的生物物種，其生存的輸入和輸出不僅要保持自身平衡，同時(shí)必須與生態(tài)環(huán)境平衡。對人的正常生活來講，餐館與廁所是同等重要的。污泥的社會(huì)屬性決定了社會(huì)環(huán)境對污泥是排斥的，將其定義為“固體廢棄物”。與此相對應(yīng)所采取的處理處置手段便以消除為目的，徹底消除最好。于是，焚燒、填埋、消化，以至于走極端的資源化處置也出于同一目的：消滅污泥！ 由此產(chǎn)生了三個(gè)問題：為什么消滅污泥？采用什么方式消滅污泥？消滅污泥的代價(jià)是什么？ 3.2 自然屬性 消滅污泥是因?yàn)槲勰鄬θ?、對環(huán)境來講是有害的，如此大量高含水量剩余污泥的處理處置的確不容易，難點(diǎn)在于處置過程和處置不當(dāng)都將引起二次污染。從安全、有效、經(jīng)濟(jì)的角度審視并由此制定的技術(shù)政策必然是以最大限度的實(shí)現(xiàn)減量化，進(jìn)而無害化。穩(wěn)定化是中間過渡性政策。消滅污泥直接造成資源消耗和高昂經(jīng)濟(jì)支出的雙重代價(jià)：用不可再生的能源消滅了不可再生的資源。按照生態(tài)學(xué)理論，一個(gè)地區(qū)產(chǎn)生的污泥有機(jī)質(zhì)長時(shí)期的缺失將導(dǎo)致該地區(qū)生態(tài)環(huán)境不可修復(fù)的損傷。污泥資源化具有重要的生態(tài)學(xué)意義。  3.3 經(jīng)濟(jì)屬性 污泥的經(jīng)濟(jì)價(jià)值源于其自然資源屬性，即“生物固體是污水處理過后產(chǎn)生的一種可以有益回收再利用的初級有機(jī)固體產(chǎn)品。”污泥的資源屬性是固體，這種固體是生物的、有機(jī)的，而有機(jī)生物固體的資源化最高形式就是農(nóng)業(yè)利用，生物有機(jī)質(zhì)得以循環(huán)利用；但決非只能農(nóng)業(yè)利用，其固體特性還可以用來覆蓋垃圾填埋場，建筑回填土，園林培養(yǎng)基等土地利用，以及加工生產(chǎn)道路基質(zhì)、鋪路材料等。與污泥資源屬性密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)屬性則必須依賴政策的導(dǎo)引其價(jià)值才會(huì)顯現(xiàn)：污泥資源化的生態(tài)意義，污泥資源化產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，污泥資源化處置的節(jié)能功效。污泥的經(jīng)濟(jì)屬性決定了其產(chǎn)品加工的最小成本約束；污泥資源化產(chǎn)品生產(chǎn)成本同樣受最小成本的約束，或者說污泥資源化產(chǎn)品的銷售利潤包含了作為固體廢棄物處理處置的成本；更深一步講，污泥資源化產(chǎn)品銷售的低價(jià)格包含了對土壤消化有害物的補(bǔ)償。因此，任何高成本、高耗能的污泥資源化產(chǎn)品生產(chǎn)工藝都是不能持久的，任何偏離污泥價(jià)值的市場價(jià)格是贏得不了市場的。 3.4 誰來買單？ 制定科學(xué)合理的政策與建立相應(yīng)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制是調(diào)整污泥自然屬性與社會(huì)屬性的前提條件。根據(jù)污泥資源化產(chǎn)品的市場發(fā)育水平動(dòng)態(tài)調(diào)整污泥補(bǔ)貼價(jià)格，一次核定，分段核減。例如，項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營初期以三年為界，保持足額補(bǔ)貼，培育污泥資源化產(chǎn)品包括肥料產(chǎn)品市場，降低投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)營五年為第二階段，投資者的投資已大部分收回，市場發(fā)育基本成熟，終端用戶穩(wěn)定；運(yùn)營七年為第三階段，投資者的投資已全部收回，進(jìn)入穩(wěn)定收益期。每個(gè)階段降低一定比例的污泥補(bǔ)貼，或根據(jù)實(shí)際發(fā)生成本予以復(fù)核。這樣既體現(xiàn)了政府的政策導(dǎo)向，充分照顧到投資者的利益，又體現(xiàn)出市場化發(fā)展的方向，利用市場調(diào)節(jié)機(jī)制促進(jìn)資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步減輕政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。 必要的、合理的污泥處理費(fèi)用是保障污泥無害化安全處置和資源化的重要前提條件；而資源化產(chǎn)生的效益可以作為污泥達(dá)標(biāo)處理處置費(fèi)用的一個(gè)補(bǔ)充，特別是在排污費(fèi)偏低的情況下，對于彌補(bǔ)污泥費(fèi)用的不足具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 四、產(chǎn)業(yè)區(qū)分 人類產(chǎn)業(yè)文明發(fā)展史迄今可概括為農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、大工業(yè)、信息、全球經(jīng)濟(jì)一體化商業(yè)等五次產(chǎn)業(yè)革命。城市是人類積聚的載體，淡水與土壤是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)條件，以淡水、土壤資源保護(hù)和循環(huán)利用的生態(tài)產(chǎn)業(yè)將是人類產(chǎn)業(yè)發(fā)展史的第六次產(chǎn)業(yè)革命。污泥集中體現(xiàn)了土和水的融合，土與水統(tǒng)一于人的生命活動(dòng)。古希臘神話的亞當(dāng)和夏娃就是用水和泥創(chuàng)造了人類。人類對此的感悟是與生命同源的。污泥源于水，從水中分離出來再歸于大地是最樸素、最自然的生態(tài)平衡原理。基于污水處理工業(yè)的污泥資源化產(chǎn)業(yè)是城市水系工程的一個(gè)分支和組成部分，按照統(tǒng)一的生態(tài)規(guī)劃確立其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，建設(shè)水資源循環(huán)系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境與土壤環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展。 正確區(qū)分產(chǎn)業(yè)界限是保障污泥資源化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展與資源優(yōu)化配置的必要條件。處理與處置是污泥實(shí)現(xiàn)無害化、資源化的兩個(gè)不同階段，分別隸屬兩個(gè)不同的產(chǎn)業(yè)。好氧堆肥是污泥穩(wěn)定化、無害化處理的方式之一，其處理結(jié)果不能等同于肥料制品，更不具備商品肥料的市場屬性，其處置過程仍然需要成本。例如，運(yùn)輸費(fèi)、填埋費(fèi)、排污費(fèi)等。采取市場化方式解決污泥的處置問題，首先要在污泥好氧堆肥無害化處理的基礎(chǔ)上，按照終端產(chǎn)品的特性要求組織產(chǎn)品的深加工，并實(shí)現(xiàn)其市場銷售?；谫Y源化基礎(chǔ)上的污泥處置與市場銷售是同一過程，因而可以節(jié)省污泥處置的運(yùn)輸、填埋、排污等相關(guān)費(fèi)用，節(jié)省的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是運(yùn)營者向政府繳納的特許經(jīng)營費(fèi)。 4.1 污泥處理 現(xiàn)代城市污水處理廠工藝分為污水處理和污泥處理兩部分，污泥的處理又可分為前處理和后處理。污泥的前處理是指經(jīng)濃縮、脫水，包括厭氧消化處理得到一般含水率為75%～80%（或以污泥干重計(jì)）泥餅的預(yù)處理過程。污泥的后處理是指在污泥前處理的基礎(chǔ)上，泥餅通過高溫好氧堆肥消毒裝置的堆肥處理，實(shí)現(xiàn)污泥的穩(wěn)定化、無害化，符合國家標(biāo)準(zhǔn)的排放要求。把污泥處理過程分為前、后兩個(gè)部分，對于明晰污泥處理成本，劃清污泥補(bǔ)貼界限，推進(jìn)資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 根據(jù)污水處理廠的條件，可以采取集中、分散處理兩種方式。若條件許可，把堆肥裝置與肥料生產(chǎn)線連為一體，形成污泥達(dá)標(biāo)處理處置與資源化完整的設(shè)施裝置；而對于集中處理受技術(shù)或環(huán)境限制不能一體化建設(shè)的項(xiàng)目，可以在污水處理廠就地完成高溫好氧堆肥無害化處理，使之達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，減少污泥運(yùn)輸過程可能對環(huán)境產(chǎn)生的污染，集中到污泥資源化生產(chǎn)廠深加工。 污泥高溫好氧堆肥處理是污泥處理的后續(xù)工程，因?yàn)?，無論污泥的前處理是否經(jīng)過厭氧或者是好氧消化處理，都存在著達(dá)標(biāo)排放的最終處置問題，經(jīng)高溫好氧堆肥處理的污泥可以滿足新標(biāo)準(zhǔn)的排放要求。但污泥是否經(jīng)過厭氧消化處理對于平衡能源是有意義的。利用厭氧消化所產(chǎn)生的沼氣對污泥進(jìn)行預(yù)處理，可以降低污泥的初始水分，提高溫度，減少發(fā)酵填充料，節(jié)省加工費(fèi)用。 4.2 污泥處置 由于處理后的污水其處置方式為“達(dá)標(biāo)排放”或中水回用，所以其最終處置相對容易。污泥的固體性質(zhì)和生物性質(zhì)決定了其處置的難度，無論采取填埋、焚燒、碳化、填海、干化等何種處置方式，都存在著二次污染、耗費(fèi)能源、處置空間的問題。如果改變污泥的廢棄物性質(zhì)，作為資源來加以利用，問題便可以妥善解決。因此，資源化是污泥處置的最佳方式。“消滅污泥論”的偏激認(rèn)識源于人類的自私，試圖通過徹底消除或者掩蓋不文明的痕跡獲取道德上的釋然與心理上的安慰。 建立在安全、無害化處置基礎(chǔ)上的污泥資源化從根本上講是一個(gè)認(rèn)識問題，是觀念的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持把資源化放在首位，是為了最終徹底解決污泥的處置問題。要從維護(hù)生態(tài)平衡的高度，牢固樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，制定符合國情的技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，加快污泥資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 4.3 處理與處置的統(tǒng)一 污泥處理和處置的統(tǒng)一依賴于污水處理廠的產(chǎn)權(quán)多元化改革和市場化進(jìn)程。我國污水處理廠傳統(tǒng)的事業(yè)體制由于利益機(jī)制缺位，經(jīng)費(fèi)全額預(yù)算管理，因而降低成本，節(jié)省費(fèi)用與經(jīng)營管理者和職工利益不掛鉤，導(dǎo)致污水處理成本扭曲，缺少污泥資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。因此，在原體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)污泥高溫好氧處理與資源化處置的一個(gè)首要問題就是一定要把污水處理廠和其職工的經(jīng)濟(jì)利益放在首位，通過合理合法的制度設(shè)計(jì)，有效調(diào)動(dòng)污水處理廠主體的積極性，實(shí)現(xiàn)資源化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。否則，“好事”也難以為繼。污水處理廠管理體制改革與市場化進(jìn)程是理順污泥處理處置工藝，推進(jìn)資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要制度保證。在一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰，成本控制嚴(yán)格，利益分配機(jī)制健全的污水處理廠，經(jīng)營者的利益得到充分的體現(xiàn)：市場化的利益目標(biāo)是一致的，降低成本，提高效益。 污泥資源化技術(shù)是以資源化為首要目標(biāo)，通過“農(nóng)業(yè)利用、土地利用、建筑材料”多種資源化工藝技術(shù)，把污泥的處理與處置統(tǒng)一起來，把資源化產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售統(tǒng)一起來，最終實(shí)現(xiàn)污泥環(huán)境的零排放。此種意義上的污泥資源化設(shè)施是污水處理廠泥系的有機(jī)組成部分與功能的延伸。 五、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策 政策的可****作性往往是政策制定過程中首先考慮的因素，包括政策與環(huán)境的相容性，制定的依據(jù)，與現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性，前瞻性，經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)等等。政策是臨時(shí)立法，政策制定與立法程序不同。國家計(jì)委、建設(shè)部、國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》拉開了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的序幕，并為各項(xiàng)具體政策的制定提供了依據(jù)。污泥資源化是人類社會(huì)推進(jìn)生物資源循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展，創(chuàng)造人與和諧的都市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。國外一些發(fā)達(dá)國家已將污泥資源化列為重要目標(biāo)，通過建立資源利用，限制填埋、焚燒等法規(guī)促進(jìn)污泥資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達(dá)國家的污泥資源化率均已超過50%。為了保障污泥處理處置按照規(guī)劃目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，一些國家制定了相應(yīng)的管理措施。（1）國外在相關(guān)法規(guī)制定中，對于污泥污染控制設(shè)備和管理方式制定了高標(biāo)準(zhǔn)的要求。例如針對填埋要求設(shè)計(jì)地下水監(jiān)測裝置,以鼓勵(lì)污泥回收利用的研究和推廣；（2）建立特殊的污泥管理基金,用于資助那些主動(dòng)收集利用污泥工廠的建設(shè)和設(shè)備更新；（3）在國家污泥管理政策中制定靈活、積極的稅收政策和經(jīng)濟(jì)手段。針對污泥產(chǎn)生、回收、利用的系統(tǒng)制造者、收集者、處理者、回收利用者、污泥產(chǎn)品的購買者,采用不同的稅收方式和經(jīng)濟(jì)政策以建立一個(gè)有利的市場和環(huán)境；（4）國家和各級地方政府，都負(fù)有制定相應(yīng)污泥管理計(jì)劃的責(zé)任和義務(wù)。國家統(tǒng)籌規(guī)劃，各級地方政府主要關(guān)注當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況；（5）加強(qiáng)公眾的宣傳教育，獲得人們的理解和支持，有助于污泥產(chǎn)品的推廣和使用，并使得公眾自覺地加入到污泥治理的行列中來。 牢固樹立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀，解放思想，改變觀念，切實(shí)推進(jìn)我國污泥資源化設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營的市場化進(jìn)程。改革現(xiàn)有的管理體制和價(jià)格機(jī)制，根據(jù)國家開放市政基礎(chǔ)公用設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營的有關(guān)政策，鼓勵(lì)外資與民企并購國企或購買股權(quán)經(jīng)營污水處理及污泥資源利用，鼓勵(lì)各類所有制經(jīng)濟(jì)參與投資和經(jīng)營管理體制，實(shí)現(xiàn)污泥資源化設(shè)施建設(shè)的投資多元化、運(yùn)營企業(yè)化、管理市場化的開放式、競爭性的建設(shè)運(yùn)營格局。 政府行使環(huán)境產(chǎn)權(quán)必然以污泥零排放為最高目標(biāo)，制定與落實(shí)各項(xiàng)相關(guān)政策，推動(dòng)污泥資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府的服務(wù)與監(jiān)督職能。政府為提高公用事業(yè)的效率和服務(wù)質(zhì)量，保障公眾利益及特許經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展，根據(jù)政府職能向“服務(wù)、監(jiān)督”轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向，按照“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”的思路，通過市政公用設(shè)施特許經(jīng)營授權(quán)及簽署特許經(jīng)營合同，明確政府和企業(yè)之間的相互責(zé)任與利益，切實(shí)發(fā)揮政府的服務(wù)與監(jiān)管職能，強(qiáng)化企業(yè)在市場經(jīng)營活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，科學(xué)區(qū)分污泥無害化處理與資源化處置的政策界線。在污泥資源化水平較低的運(yùn)營初期，要保證由財(cái)政污泥處理專戶支付的污泥高溫好氧堆肥消毒處理費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)污泥的穩(wěn)定化、無害化處理，努力實(shí)現(xiàn)固廢治理與資源化的協(xié)調(diào)發(fā)展及相互促進(jìn)，利用價(jià)格杠桿與相關(guān)政策，不斷提高污泥的資源化率，促進(jìn)公用市政設(shè)施建設(shè)運(yùn)營投融資體制改革。 不能單純計(jì)算污泥處理處置與污泥資源化補(bǔ)貼政策的到位所拉動(dòng)噸水處理成本的提高，或與低水平污泥處理處置成本作簡單對比，因?yàn)楹笳呤且猿杀都哟蟓h(huán)境外在性成本為代價(jià)的。污水處理費(fèi)源于民，用于民，收了人民的錢為人民辦事是政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則，也是人民政府的基本職能與應(yīng)盡的責(zé)任。城市污水處理廠及污泥的處理處置其市政公用設(shè)施的社會(huì)公益性體現(xiàn)了城市居民的利益，居民為此支付稅費(fèi)（排污費(fèi)、垃圾費(fèi)等）；否則，其結(jié)果只能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，最后損害的是社會(huì)公眾的長遠(yuǎn)利益和城市整體投資環(huán)境。 5.1 技術(shù)政策 把污泥資源化放在首位，堅(jiān)持污泥綜合處理的發(fā)展方向，根據(jù)不同工藝制定“鼓勵(lì)生物資源化”、“推薦其他方式的資源化”、“允許穩(wěn)定化、減量化、無害化處理處置”、“限制生污泥填埋、非標(biāo)外運(yùn)、排放”和“禁止凈泥直排”等技術(shù)政策，并與污泥補(bǔ)貼數(shù)額、按污染物排放當(dāng)量收費(fèi)直接掛鉤，利用政策與經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，從根本上杜絕污泥對環(huán)境的二次污染。 由于歷史與體制的原因，我國排水行業(yè)歷來“重水輕泥”，污泥的處理處置問題始終沒有得到妥善解決，直至構(gòu)成嚴(yán)重的環(huán)境二次污染。“重水輕泥”的錯(cuò)誤認(rèn)識與實(shí)踐導(dǎo)致城市污水處理廠的污泥得不到及時(shí)有效的處理處置，或直接外運(yùn)，或非標(biāo)填埋，或直接排海、江河，造成嚴(yán)重的環(huán)境二次污染，大大弱化了污水凈化廠的環(huán)境功能，成為新的環(huán)境污染源。泥水并重對策的提出與實(shí)踐，就是要堅(jiān)持污水處理與污泥處理“同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、捆綁招標(biāo)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步運(yùn)營”的方針，嚴(yán)格執(zhí)法，杜絕非標(biāo)排放；堅(jiān)持中水與污泥資源化并舉的方針，采取多種方式，經(jīng)濟(jì)的，榮譽(yù)的，政策的，市場的，積極鼓勵(lì)使用資源化產(chǎn)品。 5.2 產(chǎn)業(yè)政策 污泥資源化產(chǎn)業(yè)的制度設(shè)計(jì)和相關(guān)政策，要充分體現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)生態(tài)平衡。從宏觀上要設(shè)計(jì)合理的規(guī)章制度和科學(xué)的政策導(dǎo)向，堅(jiān)持政府服務(wù)、監(jiān)督與市場化運(yùn)作并舉的方針，積極推動(dòng)污泥資源化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展；微觀上，制定科學(xué)合理的污泥處理處置價(jià)格，利用價(jià)格杠桿，實(shí)現(xiàn)固廢處理和資源利用的動(dòng)態(tài)平衡，限制高耗能、高污染的干化、焚燒、填埋處置方式。 逐步提高排污費(fèi)是建立城市污水處理廠運(yùn)營投資補(bǔ)償機(jī)制的首要前提和基本保障，明確將污泥處理處置的運(yùn)營費(fèi)用列入排污收費(fèi)列支范圍，堅(jiān)持成本準(zhǔn)入的原則，切實(shí)保障處理經(jīng)費(fèi)的及時(shí)支付。由于缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，各級政府?dāng)D占、挪用污水處理費(fèi)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。國家對污水處理費(fèi)的用途早有明確規(guī)定，只能用于污水處理（包括污泥處理）的運(yùn)行開支，不包括再建投資。由于我國目前大多數(shù)城市的污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，收取率不高，需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況逐步實(shí)現(xiàn)污泥的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以此為基礎(chǔ)建立起科學(xué)的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。即：在投資、運(yùn)營保本微利的原則下一次承諾，分期兌付。污泥補(bǔ)貼基數(shù)低于測算值或社會(huì)平均物價(jià)水平時(shí)，（1）隨污水處理費(fèi)上調(diào)按比例調(diào)整；（2）隨污水、污泥處理量增加按比例調(diào)整；（3）隨物價(jià)上調(diào)按比例調(diào)整，要保證污水處理和污泥處理設(shè)施的同步運(yùn)行，特別是對于以資源化為目標(biāo)的污泥處理設(shè)施，應(yīng)予以重點(diǎn)保證與支持。 污泥后處理運(yùn)營成本及資源化處置價(jià)格的確定基于以下因素：①當(dāng)?shù)匚鬯召M(fèi)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)及未來調(diào)價(jià)空間；②污水處理費(fèi)的收取率；③污水處理廠運(yùn)營管理體制；④污水處理成本；⑤污泥含固率；⑥污泥初級產(chǎn)品的終端市場接受價(jià)格；⑦污泥發(fā)酵填充物料價(jià)格及來源；⑧當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力價(jià)格；⑨投資回報(bào)期望值。具體來講，污泥補(bǔ)貼價(jià)格制定應(yīng)遵循的原則是：成本準(zhǔn)入，合理收益、節(jié)約資源、促進(jìn)發(fā)展，由政府財(cái)政部門會(huì)同監(jiān)管部門負(fù)責(zé)制定或調(diào)整。污泥的后處理成本應(yīng)當(dāng)包括成本、稅費(fèi)和利潤三部分。由于污泥資源化產(chǎn)品享受國家免征所得稅（5 年）和增值稅的優(yōu)惠政策，從生產(chǎn)之日起，前5年計(jì)價(jià)范圍僅包括成本與利潤兩部分。 成本指社會(huì)平均成本，包括各項(xiàng)應(yīng)計(jì)入價(jià)格的制造成本和期間費(fèi)用。利潤指乙方的合理收益。根據(jù)污水處理行業(yè)并參考固體廢棄物處理行業(yè)的特點(diǎn)，分別采取凈資產(chǎn)或固定資產(chǎn)凈值收益率方式核定。 成本核定按以下方法進(jìn)行： （1）原輔材料和固定資產(chǎn)的購入價(jià)格，屬政府制定價(jià)格的，按規(guī)定價(jià)格核定；屬市場調(diào)節(jié)價(jià)的，按購入時(shí)市場平均價(jià)格核定，實(shí)際購入價(jià)格低于市場平均價(jià)格的，按實(shí)際購入價(jià)格核定。 （2）工資費(fèi)用、銷售費(fèi)用和管理費(fèi)用實(shí)行總額比例控制，按本市同行業(yè)或相近企業(yè)近3 年上述三項(xiàng)費(fèi)用總額占成本費(fèi)用總額比例，并參考本市社會(huì)平均水平核定。工資一般水平不超過污水凈化廠職工平均工資水平。 （3）計(jì)提折舊的固定資產(chǎn)必須是與提供公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的資產(chǎn)，折舊年限按照國家確定的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 合理的污泥處理價(jià)格有助于①確保污泥達(dá)標(biāo)處理后對環(huán)境的零排放；②建立運(yùn)營投資價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制；③鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級，不斷降低污泥處理運(yùn)行成本；④降低污泥肥料產(chǎn)品的市場銷售價(jià)格，提高污泥肥料產(chǎn)品的市場競爭力，確保污泥得到及時(shí)有效的處置。 5.3 政府的服務(wù)職能 政府在污泥資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用主要體現(xiàn)為服務(wù)與監(jiān)督，服務(wù)職能包括承諾、保障和協(xié)調(diào)三個(gè)方面。 （1） 承諾 政府承諾涉及與特許項(xiàng)目有關(guān)的土地使用、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的提供、防止不必要重復(fù)性競爭項(xiàng)目建設(shè)及必要的補(bǔ)貼，但不承諾商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、固定投資回報(bào)率及法律、法規(guī)禁止的其他事項(xiàng)。 優(yōu)先采購 政府承諾對污泥后處理和資源化產(chǎn)品的出路給予政策扶持，市政建設(shè)、園林綠化等部門在價(jià)格相等的條件下優(yōu)先采購。 信貸擔(dān)保 為項(xiàng)目建設(shè)貸款優(yōu)先提供政府隸屬或控股的信用擔(dān)保公司的信用擔(dān)保；同意乙方以特許經(jīng)營權(quán)或項(xiàng)目權(quán)益為信用擔(dān)保公司做反擔(dān)保。 調(diào)產(chǎn)與環(huán)保 優(yōu)惠政策按照城市產(chǎn)業(yè)調(diào)整和環(huán)保產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策給予項(xiàng)目資金支助或其他應(yīng)當(dāng)給予的優(yōu)惠政策。 政府補(bǔ)償 特許期限內(nèi)，因政策調(diào)整嚴(yán)重?fù)p害項(xiàng)目公司預(yù)期利益的，項(xiàng)目公司可以向城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)主管部門提出補(bǔ)償申請，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)主管部門在收到項(xiàng)目公司的補(bǔ)償申請后6個(gè)月內(nèi)調(diào)查核實(shí)，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償。 科研資助 政府鼓勵(lì)污泥無害化和資源化的科學(xué)研究與技術(shù)進(jìn)步，優(yōu)先給予“三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”立項(xiàng)與資助。用于污泥無害化處理與綜合利用技術(shù)改造的貸款，政府給予貼息扶持。 （2） 保障 政府為項(xiàng)目的建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)營提供以下保障。 資金保障 按時(shí)足額支付污泥補(bǔ)貼，為污泥無害化處理處置設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)營提供資金保障；在污水處理收費(fèi)較低的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)和住宅市政配套費(fèi)的部分資金可用于補(bǔ)償污泥處理處置費(fèi)用的不足，或按照調(diào)整機(jī)制予以調(diào)整。 建設(shè)用地 以劃撥或租賃方式為項(xiàng)目提供建設(shè)用地，收取零租金或象征性租金。賦予項(xiàng)目公司租賃土地項(xiàng)目建設(shè)融資的質(zhì)押、擔(dān)保處分權(quán)，但不得用作除項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營以外的其他用途。 電價(jià) 項(xiàng)目設(shè)施用電享受污水凈化廠同等價(jià)格。 稅費(fèi) 項(xiàng)目建成并盈利之日起免征5 年企業(yè)所得稅，到期后按政策規(guī)定繼續(xù)申請。有機(jī)—無機(jī)復(fù)合肥享受免征增值稅的優(yōu)惠政策。政府確定的其他免除稅費(fèi)的優(yōu)惠政策。 （3） 協(xié)調(diào) 負(fù)責(zé)做好各主管部門、污水凈化廠及相關(guān)方面的協(xié)調(diào)服務(wù)工作。 污水凈化廠行業(yè)主管部門或有限公司的政府控股方或出資方負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)污泥項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營與污水凈化廠的用地、電力、供水、職工生活，污泥前處理與后處理的流程協(xié)作關(guān)系，以及與項(xiàng)目相關(guān)的其他關(guān)系的協(xié)調(diào)。 運(yùn)輸為污泥運(yùn)輸和資源化產(chǎn)品的銷售提供運(yùn)輸便利，在市屬管轄權(quán)屬范圍內(nèi)免征運(yùn)輸車輛的養(yǎng)路費(fèi)、道橋費(fèi)、過路費(fèi)，協(xié)調(diào)鐵路、農(nóng)資部門給予污泥農(nóng)肥優(yōu)惠鐵路運(yùn)輸價(jià)格。 相關(guān)部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門，如環(huán)保、土地、財(cái)政、綜合執(zhí)法、城建等的工作關(guān)系，為項(xiàng)目的建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)營創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。 六、工程實(shí)例分析 山西沃土生物有限公司以自覺維護(hù)國家土壤安全為歷史使命，以“沃土”為產(chǎn)業(yè)契合點(diǎn)，由此創(chuàng)建了氮素平衡及土壤健康理論，研制開發(fā)成功生物高氮源發(fā)酵技術(shù)和污泥資源化國家發(fā)明專利技術(shù)，成功實(shí)現(xiàn)了沃土三維復(fù)合肥料系列產(chǎn)品的工業(yè)化生產(chǎn)及連鎖發(fā)展，始終沿循：環(huán)保→農(nóng)業(yè)→污泥資源化→沃土肥料→生物+環(huán)保+農(nóng)業(yè)→沃土產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展思路，貫通產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)：生物資源→循環(huán)利用→生態(tài)產(chǎn)業(yè)→可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā)展構(gòu)想。  2003 年7 月30 日，山西省人民政府辦公廳《關(guān)于全省城市污水處理廠污水污泥處理協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》（[2003]26 次）明確規(guī)定，按照市場化產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作、政府適當(dāng)補(bǔ)貼的原則，由省計(jì)委撥出專款，以貼息入股或資金獎(jiǎng)勵(lì)的方式，鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)城市污泥處理系統(tǒng)。山西沃土生物有限公司計(jì)劃建設(shè)的太原市污泥處理項(xiàng)目可作為試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后在省內(nèi)推廣。 2003 年12月4 日，山西省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、山西省建設(shè)廳、山西省環(huán)境保護(hù)局共同在太原組織召開了“太原市污水凈化廠污泥消毒工程可行性研究報(bào)告評審會(huì)”。評審會(huì)組成了由趙麗君教授級高級工程師為組長的專家組。經(jīng)過評審，專家組認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)有利于促進(jìn)太原市生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與污泥的穩(wěn)定、無害化處理處置；對于堅(jiān)持資源化的方針，積極促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與污泥產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展具有重要的示范作用與現(xiàn)實(shí)意義。山西省政府所確定的“政府引導(dǎo)，市場化運(yùn)作，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”的做法為城鎮(zhèn)污水處理廠污泥穩(wěn)定化、無害化、資源化處理、處置開了一個(gè)好頭，對全國污泥的處理處置及相關(guān)政策的制定與落實(shí)有借鑒意義。 萬元貼息入股資助。山西沃土為落實(shí)太原市污泥項(xiàng)目堅(jiān)持不懈地做了三年的努力，示范工程僅得到2003 年“非典”時(shí)期不到20 萬元的短期補(bǔ)貼，靠自身的力量運(yùn)營了30 個(gè)月，累計(jì)處理處置污泥3.2 萬立方，生產(chǎn)銷售沃土黑桃K 系列產(chǎn)品1.8 萬噸，為污泥資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)及工程實(shí)證，成為國內(nèi)一百多家相關(guān)或類似企業(yè)中工程處理規(guī)模最大、產(chǎn)品銷售持續(xù)時(shí)間最長的企業(yè)。 6.1 太原啟示 太原項(xiàng)目是山西沃土的攻堅(jiān)戰(zhàn)，其意義與示范作用是多方面、多層次的。 6.1.1 全國第一個(gè)污泥處理處置BOT項(xiàng)目 目前全國實(shí)際運(yùn)行的污水處理廠共計(jì)572 座，2010 年底預(yù)計(jì)達(dá)到2000 座，這些廠都面臨著污泥的達(dá)標(biāo)處理處置。根據(jù)十六屆三中全會(huì)確定的投融資改革精神，污泥處理處置作為污水處理廠的重要組成部分，其設(shè)施建設(shè)無疑列入投資放開領(lǐng)域。采用BOT 方式將是未來污泥項(xiàng)目建設(shè)的主要投資運(yùn)營方式。太原項(xiàng)目是全國污泥達(dá)標(biāo)處理處置第一個(gè)采用BOT 方式承建的項(xiàng)目，山西沃土為此做出的所有努力對全國同類型項(xiàng)目的建設(shè)有著重要的借鑒意義。山西沃土的項(xiàng)目職能包括：①發(fā)起組建項(xiàng)目公司；②項(xiàng)目立項(xiàng)審批的前期準(zhǔn)備工作；③洽談草簽《特許經(jīng)營合同》；④籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目公司；⑤組織工程建設(shè)；⑥提供持續(xù)的技術(shù)支持。 6.1.2 項(xiàng)目公司 太原項(xiàng)目由山西沃土與其他合作伙伴共同投資組建的“山西沃土天和污泥資源化運(yùn)營有限公司”作為企業(yè)法人主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，其主要職能包括：①注冊項(xiàng)目建設(shè)資本金（不低于項(xiàng)目總投資的20%）；②負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營；③向山西沃土支付技術(shù)補(bǔ)償費(fèi)與使用費(fèi)；④收取污泥補(bǔ)貼；⑤借貸及歸還項(xiàng)目建設(shè)資金；⑥向銀行直接申請項(xiàng)目流動(dòng)資金貸款；⑦具體承擔(dān)排污社會(huì)責(zé)任；⑧污泥資源化產(chǎn)品的市場營銷。 6.1.3 項(xiàng)目審批程序 太原項(xiàng)目發(fā)端于2003 年的防治“非典”，為此山西省政府專門召開協(xié)調(diào)會(huì)并發(fā)《紀(jì)要》予以推動(dòng)。按照正常程序，項(xiàng)目的審批程序包括：①與政府市政主管部門洽談草簽《特許經(jīng)營合同》；②申請立項(xiàng)；③編制可研，召開專家論證會(huì)；④根據(jù)專家意見修改可研，上報(bào)審批；⑤計(jì)委項(xiàng)目批復(fù)；⑥正式簽署《特許經(jīng)營合同》；⑦初步設(shè)計(jì)及審批；⑧特許經(jīng)營權(quán)或在建工程質(zhì)押，申請銀行項(xiàng)目貸款；⑨領(lǐng)取開工許可證。  6.2 松江模式 6.2.1 項(xiàng)目背景 松江區(qū)位于上海市西南部，黃浦江上游，是上海市重點(diǎn)水源保護(hù)區(qū)。目前松江區(qū)內(nèi)已建、在建和規(guī)劃即將建設(shè)的污水凈化廠有五座，其中松江污水處理廠已建成的一、二期處理能力6.8 萬M3/d，三期擴(kuò)建再增加7 萬M3/d；松江東部污水處理廠規(guī)劃能力7 萬M3/d，一期工程3.5 萬M3/d；松江西部污水處理廠規(guī)劃能力10 萬M3/d，一期工程5 萬M3/d；松江東北部污水處理廠規(guī)劃能力14 萬M3/d，一期工程7 萬M3/d；松江南部污水處理廠規(guī)劃能力8 萬M3/d，一期工程4 萬M3/d。 松江污水處理廠一期工程建成于1985 年，設(shè)計(jì)能力2.5 萬M3/d，2002 年進(jìn)行技改。二期工程1998 年投產(chǎn)，目前一二期處理能力共6.8 萬M3/d，三期擴(kuò)建再增加7 萬M3/d。污泥的處置采用中溫厭氧消化，離心脫水后外運(yùn)堆置。目前全廠污泥日發(fā)生量38 噸，含水率78%。三期擴(kuò)建后，污泥日發(fā)生量100 噸（一二期厭氧消化污泥＋三期生物泥）。 6.2.2 技術(shù) 設(shè)計(jì)采用的污泥處理處置方案為：利用現(xiàn)有厭氧消化產(chǎn)生的沼氣將消化脫水污泥與三期脫水生污泥混合后干化預(yù)處理，將含水率降至60～65%，然后采用高溫好氧堆肥工藝對污泥作進(jìn)一步的處理處置。 松江廠污泥處理處置的技術(shù)特點(diǎn)是把厭氧消化與好氧堆肥工藝有機(jī)結(jié)合起來，前者完成污泥的前處理：穩(wěn)定化、減量化，后者實(shí)現(xiàn)污泥的后處理：達(dá)標(biāo)排放。好氧堆肥是厭氧消化的后續(xù)工程，同時(shí)厭氧消化產(chǎn)生的沼氣為好氧堆肥提供能源加溫干化污泥，減少填充料、提高污泥初始溫度、縮短發(fā)酵周期、降低加工成本。實(shí)踐證明：厭氧消化與好氧堆肥工藝相結(jié)合可較好地解決污泥的處理處置問題，實(shí)現(xiàn)污泥厭養(yǎng)消化處理和無害化處置的有效結(jié)合與能源平衡，并為資源化創(chuàng)造條件，對上海飲用水源地的保護(hù)，污泥肥料的施用減少化肥使用量，有利于控制面源污染。 6.2.3 合作 山西沃土和松江污水處理廠本著兼顧環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，把國家利益、企業(yè)利益和個(gè)人利益統(tǒng)一起來的合作原則，按照不同產(chǎn)業(yè)把污泥的達(dá)標(biāo)處理和資源化處置分開，前端污泥的無害化處理投資列入達(dá)標(biāo)改造投資，后段污泥處置及資源化投資、運(yùn)營由山西沃土為主，松江污水廠經(jīng)營管理者、職工以自然人身份出資參股，按出資比例承擔(dān)有限責(zé)任，分享經(jīng)營成果。松江模式的意義在于污泥無害化與資源化的完美結(jié)合以及老廠達(dá)標(biāo)改造的成功嘗試. 6.3 普惠制 太原項(xiàng)目給予的扶持政策的具體內(nèi)容包括：①給予項(xiàng)目200 萬元貼息入股資助；②協(xié)助企業(yè)爭取國家發(fā)改委環(huán)境保護(hù)基金配套資金；③將污泥無害化處理成本列入污水處理費(fèi)開支范圍；④項(xiàng)目建設(shè)用地使用權(quán)無償劃撥或零租金轉(zhuǎn)讓；⑥免征所得稅五年。 山西省政府所確定的扶持政策對其他省、市的項(xiàng)目建設(shè)不僅具有借鑒意義，而且按照普惠規(guī)則在本地項(xiàng)目審批中參照。由于各地項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及認(rèn)識上的差異，投資、建設(shè)、運(yùn)營方式也會(huì)發(fā)生變化，給予項(xiàng)目的政策也會(huì)不同；沃土在具體項(xiàng)目運(yùn)作中會(huì)將已經(jīng)獲得的帶有普遍意義的扶持政策，例如免征所得稅等應(yīng)用在下一個(gè)項(xiàng)目，不斷累積，為國家的產(chǎn)業(yè)政策提供參考。 6.4 沃土?xí)r代 2003年3 月22 日，深圳·污泥處理處置技術(shù)與裝置國際研討會(huì)暨中國土木工程學(xué)會(huì)水工業(yè)分會(huì)排水委員會(huì)年會(huì)召開，沃土共向大會(huì)提交了3 篇論文，李波、唐建國分別在大會(huì)作了專題演講。沃土以其實(shí)際工程實(shí)例與VT 菌劑和產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)，第一次明確提出污泥資源化“霉變”、“軟化”障礙并相應(yīng)完善了生產(chǎn)加工技術(shù)，以及圍繞產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所形成的適合我國國情的商業(yè)模式，得到了大會(huì)的高度重視，譽(yù)為污泥資源化步入了“沃土?xí)r代”。 沃土在污泥資源化理論和實(shí)踐的探索，始終堅(jiān)持把資源化放在首位的方針，準(zhǔn)確把握政策界限，運(yùn)用生態(tài)理論和生物技術(shù)，以市場為導(dǎo)向，把科研重點(diǎn)和技術(shù)發(fā)展放在提高資源化產(chǎn)品的性能上，攻克污泥資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“重金屬”、“軟化”和“霉變”三大技術(shù)障礙，完善ＶＴ筒倉和陽光棚兩種發(fā)酵工藝和設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了以發(fā)酵污泥為主要原料的沃土黑桃Ｋ有機(jī)-無機(jī)-微生物三維營養(yǎng)復(fù)合肥料的工業(yè)化生產(chǎn)，并為此確立北京沃土天地生物科技有限公司的生物技術(shù)研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，下游延伸沃土連鎖產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈，構(gòu)筑區(qū)域市場相對壟斷優(yōu)勢，形成穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)市場支撐。 “資源化”的重點(diǎn)在于“利用”，“利用”是資源化產(chǎn)品的終級目標(biāo)與市場表達(dá)。污泥資源化的根本意義是生物資源的循環(huán)利用。因此，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，判斷某種污泥處理處置工藝技術(shù)是否有效、科學(xué)、先進(jìn)，根本的標(biāo)準(zhǔn)是其生物資源化水平。一切不利于生物資源化的努力都是沒有意義的。技術(shù)選擇的關(guān)鍵是怎樣結(jié)合國情、省情，選擇最適合的技術(shù)，不但建得起，也用得起，用得好。我們不能采取簡單的、機(jī)械的、片面的、甚至是不負(fù)責(zé)任的態(tài)度對待污泥的處理處置，避免從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端的偏向。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)，污水處理廠是城市水資源與水環(huán)境的結(jié)點(diǎn)，不僅負(fù)有污水污泥處理處置的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，而且還負(fù)有生態(tài)平衡、資源循環(huán)利用的社會(huì)責(zé)任。我們無權(quán)阻斷生態(tài)鏈上的任何一環(huán)，就像無權(quán)把污泥一把火燒掉而導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)有機(jī)質(zhì)缺失一樣。這是對環(huán)境與生態(tài)的尊重。