工程項(xiàng)目管理模式BOT與PFI的比較

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摘要:對(duì)BOT和PFI兩種模式進(jìn)行了比較,從兩種模式產(chǎn)生的歷史背景、基本要求、適用范圍、融資形式及采購(gòu)程序等方面進(jìn)行闡述和分析,并著重說(shuō)明了PFI模式中一些特殊內(nèi)容,以推動(dòng)PFI在我國(guó)的發(fā)展,提高我國(guó)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的管理水平。　　

關(guān)鍵詞:項(xiàng)目管理模式;公共-私人合作關(guān)系;BOT;PFl

1 引言

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位,但由于其投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn),以及各國(guó)政府財(cái)政的限制,政府開(kāi)始邀請(qǐng)私人實(shí)體參與到資本密集的項(xiàng)目的融資、建設(shè)和/或運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期合同協(xié)議中。這種安排通常采取建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(Build—Operate-Transfer(BOT))的形式;而近幾年來(lái),一種新的融資模式PrivateFinanceInitiative(PFl)浮出水面,并開(kāi)始在某些發(fā)達(dá)國(guó)家,尤其是英國(guó),廣泛應(yīng)用。這兩種模式都?xì)w屬于更廣泛意義的公共私人合作關(guān)系(PublicPrivatePartnerships(PPPs)),這是英國(guó)工黨政府新引入的一個(gè)概念,旨在擴(kuò)大公共部門與私人部門的合作領(lǐng)域和加強(qiáng)兩部門的合作力度。本文從兩種模式的基本概念、產(chǎn)生的歷史過(guò)程、適用范圍、類型、招投標(biāo)程序、融資形式等方面對(duì)BOT和PFI兩種模式進(jìn)行比較和分析,并著重說(shuō)明了PFI項(xiàng)目中出現(xiàn)的一些特殊內(nèi)容,如公共部門比較體(PublicSectorComparator)、信息備忘錄(MemorandumofInformation)和資格預(yù)審問(wèn)卷(PrequalificationQuestionnaire)等。

2　BOT與PFI基本概念

BOT是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來(lái)的一種項(xiàng)目融資和建設(shè)模式,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種方式是指一國(guó)財(cái)團(tuán)或投資人作為項(xiàng)目的發(fā)起人從一個(gè)國(guó)家的政府獲得某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特許權(quán),然后由其獨(dú)立或聯(lián)合其他方組建項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng),整個(gè)特許期內(nèi)項(xiàng)目公司通過(guò)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)來(lái)獲得利潤(rùn),并用此利潤(rùn)來(lái)償還債務(wù)。在特許期滿之時(shí),整個(gè)項(xiàng)目由項(xiàng)目公司無(wú)償或以極少的名義價(jià)格移交給東道國(guó)政府。PFI是一種私人融資活動(dòng)。它起源于英國(guó),是在BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新了的公共項(xiàng)目融資模式。政府部門發(fā)起項(xiàng)目,由財(cái)團(tuán)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)—運(yùn)營(yíng),并按事先的規(guī)定提供所需的服務(wù)。正如PFI的引入是為了增加私人部分在公共服務(wù)的提供方面的參與一樣,政府采用PFI目的在于獲得有效的服務(wù),而并非旨在最終的建筑的所有權(quán)。在PFI下,公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款。在合同結(jié)束時(shí),有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者留給私人部分承包商,或者交回公共部分,取決于原始合同條款規(guī)定。由此可以得出,BOT和PFI在指導(dǎo)思想上的一個(gè)不同之處在于政府著眼點(diǎn)的不同。BOT旨在公共設(shè)施的最終擁有,而PFI在于公共服務(wù)的私人提供。

3　BOT和PFl分析比較

3.1　BOT和PFI項(xiàng)目產(chǎn)生的歷史背景

3.1.1　BOT項(xiàng)目的歷史背景一戰(zhàn)至二戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由政府部門來(lái)承擔(dān)。這種模式給各國(guó)政府帶來(lái)了許多負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)70年代末到80年代初,世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐漸發(fā)生變化,赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)迫使一些國(guó)家開(kāi)始尋求私營(yíng)部門的投資.各國(guó)逐漸重視挖掘私營(yíng)部門的能力和創(chuàng)造性,利用私營(yíng)部門的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種背景下,BOT方式開(kāi)始在一些國(guó)家得到運(yùn)用和推廣。1984年,當(dāng)時(shí)的土耳其總理厄扎爾首先提出了BOT這一術(shù)語(yǔ),想利用BOT方式建造一座電廠。這個(gè)想法立即引起了世界的注意,尤其在發(fā)展中國(guó)家,如馬來(lái)西亞和泰國(guó),他們把BOT看成是減少公共部門借款的一種方式,同時(shí)也推動(dòng)他們國(guó)家吸引國(guó)外直接投資;英法海峽隧道項(xiàng)目的建設(shè),則進(jìn)一步促進(jìn)了BOT方式在世界范圍內(nèi)的應(yīng)用。

3.1.2　PFI項(xiàng)目的歷史背景PFI產(chǎn)生于英國(guó)。撒切爾夫人帶領(lǐng)的保守黨在1979年的大選中獲勝以來(lái),私人參與公共部門活動(dòng)就方興未艾,最初的焦點(diǎn)在于將服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)向外發(fā)包給私人部分。1992年,保守黨政府推出了PFI,旨在在中央政府和地方當(dāng)局方面都進(jìn)一步加強(qiáng)公共部分與私人部分的合作伙伴關(guān)系。1997年工黨上臺(tái)。PFI項(xiàng)目并沒(méi)有因?yàn)檎h的交迭而停滯,正相反,工黨政府引入了“公共私人合作關(guān)系”(PPPs)概念。在其近期的政策報(bào)告中指出該概念包括:1)完全或部分私有化;2)向外發(fā)包給“有風(fēng)險(xiǎn)的私人投資”,它仍然被稱為PFI項(xiàng)目:3)將政府服務(wù)以合作方式售予私人公司。截止到2002年年初,大約500個(gè)PFI合同簽署。對(duì)比BOT項(xiàng)目的國(guó)際適用性,PFI項(xiàng)目更具有一國(guó)性。從兩種項(xiàng)目管理模式的歷史背景可以看出,前者是發(fā)展中國(guó)家為完成投資大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重和地位都非常高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而做出的一種讓步;后者強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是私人投資活動(dòng)的政府預(yù)算外優(yōu)勢(shì),即在社會(huì)福利事業(yè)中,采取私人投資可以走出政府預(yù)算的限制,而在英國(guó),政府的成功與否的重要指標(biāo)之一就是財(cái)政預(yù)算的成功與否。所以這就充分解釋了為什么PFI的雛形思想是保守黨的產(chǎn)物,而后來(lái)上臺(tái)執(zhí)政的工黨非但沒(méi)有放棄使用,反而將其進(jìn)一步推廣。撇開(kāi)PFI的政治爭(zhēng)議,在公共事業(yè)中采用私人投資,的確既是減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān),同時(shí)又充分利用社會(huì)資金來(lái)完善國(guó)家服務(wù)內(nèi)容的不錯(cuò)的想法。但是,任何一種融資形式的選擇都是基于貨幣價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和融資目的的達(dá)成做出的。所以不同的融資形式有不同的適用范圍,總的原則就是采用哪種形式可以最好地完成項(xiàng)目。

3.2　BOT和PFI的適用范圍BOT模式

主要用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包括發(fā)電廠、機(jī)場(chǎng)、港口、收費(fèi)公路、隧道、電信、供水和污水處理設(shè)施等,這些項(xiàng)目都是一些投資較大、建設(shè)周期長(zhǎng)和可以自己運(yùn)營(yíng)獲利的項(xiàng)目。PFI項(xiàng)目非常多樣。當(dāng)前在英國(guó),最大型的項(xiàng)目來(lái)自國(guó)防部,例如空對(duì)空加油罐計(jì)劃、軍事飛行培訓(xùn)計(jì)劃、機(jī)場(chǎng)服務(wù)支持等。更多的典型項(xiàng)目是相對(duì)小額的設(shè)施建設(shè),例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明。較大一點(diǎn)的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓[5,6,7]。

3.3　BOT和PFI項(xiàng)目中有關(guān)各方

BOT與PFI項(xiàng)目由于采購(gòu)方式的相似性,在項(xiàng)目參與各方中存在許多相同或相似的地方,例如在兩個(gè)項(xiàng)目中都存在作為項(xiàng)目的采購(gòu)者的公共部門、項(xiàng)目公司、貸款人、投資人、承包商、運(yùn)營(yíng)公司、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等,并且他們?cè)趦蓚€(gè)項(xiàng)目模式中所扮演的角色本質(zhì)相同。值得注意的不同點(diǎn)有:1)公共部門采購(gòu)者與項(xiàng)目公司之間的合同類型不同。BOT項(xiàng)目中是特許權(quán)合同;PFI項(xiàng)目中是服務(wù)合同。2)PFI項(xiàng)目中一般會(huì)對(duì)設(shè)備管理和維護(hù)的供應(yīng)商提出特別的要求,以保證采購(gòu)服務(wù)的高質(zhì)量。3)在PFI項(xiàng)目中,一般會(huì)存在信用定級(jí)公司對(duì)項(xiàng)目公司發(fā)行的債券提供信用保證。4)有些PFI項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司會(huì)從公共采購(gòu)者處獲得用以抵消付款的財(cái)產(chǎn),如土地,這就需要財(cái)產(chǎn)開(kāi)發(fā)商給項(xiàng)目增加額外收入。

3.4　BOT與PFI項(xiàng)目融資比較

BOT與PFI項(xiàng)目的核心問(wèn)題都在于融資。只有存在資金保障,項(xiàng)目才能得以順利完成。BOT項(xiàng)目可獲得的資金有來(lái)自項(xiàng)目發(fā)起人或者其他感興趣的主動(dòng)投資者,商業(yè)銀行,提供債務(wù)融資的出口信貸機(jī)構(gòu),多邊和雙邊機(jī)構(gòu),非銀行金融機(jī)構(gòu)等[8,9,10]。與BOT的應(yīng)用范疇有所不同,PFI現(xiàn)多用于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面,其性質(zhì)類似于社會(huì)福利。

因此從一定程度上限制了PFI項(xiàng)目融資范圍,如:PFI項(xiàng)目很難享受多邊和雙邊機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期、低息貸款。該項(xiàng)目資金主要來(lái)自于三種方式,銀行融資,債券融資和股權(quán)。

1)銀行融資:(負(fù)債)銀行融資又稱為項(xiàng)目融資,是商業(yè)銀行的外債的組成之一,會(huì)隨著工程的進(jìn)展而逐步減少,銀行負(fù)債又稱為高級(jí)負(fù)債,是合同履行期間需要第一個(gè)償還的債務(wù)。由于高級(jí)債務(wù)在所有銀行負(fù)債中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最小,因此其回報(bào)率也最低。如果在PFI合同的還款期內(nèi)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),則銀行應(yīng)該能夠向PFI合同提供擔(dān)保,并在項(xiàng)目公司未能履行其義務(wù)時(shí),接管合同的管理。高級(jí)債務(wù)是銀行融資方案的大部分資金的組成。由于高級(jí)債務(wù)可能會(huì)包括多種利率,所以通常要求項(xiàng)目公司通過(guò)選擇某一利率管理工具來(lái)提供一個(gè)固定的利率。高級(jí)債務(wù)具有其他融資形式不具備的靈活性,它允許債務(wù)結(jié)構(gòu)重組和提前還款。

2)債券融資:項(xiàng)目公司可以依靠發(fā)行債券來(lái)籌得資金.通常資本市場(chǎng)的投資者如保險(xiǎn)公司等,會(huì)購(gòu)買債券。在公開(kāi)發(fā)行時(shí),債券必須由一專門機(jī)構(gòu)對(duì)其定出信用等級(jí)。

3)股權(quán):所有的PFI項(xiàng)目都有可能涉及到某種股權(quán)。這種融資方式一般有兩種。一種是項(xiàng)目公司股東(項(xiàng)目發(fā)起人)投資,另一種是第三方專家投資。股權(quán)是最昂貴的投資方式,因?yàn)槠涑袚?dān)的風(fēng)險(xiǎn)是最高的,而且貫穿項(xiàng)目始終,從項(xiàng)目投標(biāo)、談判再到最后融資結(jié)束。在PFI項(xiàng)目中通常有兩種方式的股權(quán)。一種是“純”股權(quán)。這種股權(quán)在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)總是第一個(gè)遭受致命打擊,因此此種股權(quán)是最昂貴的。使用此種股權(quán)的一般原則是“第一個(gè)進(jìn)入,最后一個(gè)退出”。另一種是次級(jí)負(fù)債,次級(jí)負(fù)債排在高級(jí)負(fù)債之后,是一種準(zhǔn)股權(quán)工具。無(wú)論選擇何種融資方式,各種融資方式的最佳組合就是使得資本的加權(quán)平均費(fèi)用最低,同時(shí)仍然能滿足項(xiàng)目的目標(biāo),每一個(gè)投資者都有自己不同的投資標(biāo)準(zhǔn),但是各種投資的混合必須是在項(xiàng)目公司可以接受分給的風(fēng)險(xiǎn)水平的情況下做出的。在PFI項(xiàng)目中,通常情況下,融資由90%的負(fù)債和10%的股權(quán)組成。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間,銀行通常愿意以更低的利率和更長(zhǎng)的貸款期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行再投資。在這種情況下所得利潤(rùn)大部分將歸股東所有,公共部門因其承擔(dān)的一部分融資風(fēng)險(xiǎn)也可得到少量補(bǔ)償。

3.5　PFI模式中的新做法

從BOT和PFI的實(shí)現(xiàn)過(guò)程的比較中可以看出,兩個(gè)項(xiàng)目管理模式由于項(xiàng)目對(duì)象的特殊性,都涉及了大量的采購(gòu)前準(zhǔn)備工作。比較而言,由于PFI項(xiàng)目最終的采購(gòu)對(duì)象——服務(wù),具有很強(qiáng)的市場(chǎng)影響性,所以對(duì)PFI項(xiàng)目而言,不斷改進(jìn)和充分科學(xué)地估計(jì)市場(chǎng),以及大量的相關(guān)工作是不可避免的。這些工作都是為了能夠選出合格的項(xiàng)目財(cái)團(tuán),進(jìn)而確保項(xiàng)目目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。PFI項(xiàng)目從一開(kāi)始推出,就不斷強(qiáng)調(diào)貨幣價(jià)值的充分體現(xiàn)和高水平服務(wù)的獲得,并且這一點(diǎn)也通常是研究學(xué)者進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn),所以PFI項(xiàng)目中出現(xiàn)了一些新的做法,例如:公共部門比較體(PSC),信息備忘錄(MI),資格預(yù)審問(wèn)卷(PQ)等,具體內(nèi)容見(jiàn)文獻(xiàn)。

4　結(jié)語(yǔ)

由于PFI開(kāi)始時(shí)間較短,所以從經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)用范圍上都不如BOT項(xiàng)目那么成熟。PFI項(xiàng)目由于起源于英國(guó),再加之英國(guó)政府大力宣傳和推廣,以PFI為方案的項(xiàng)目已經(jīng)越來(lái)越多;但由于PFI項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng),所以至今有近一半的項(xiàng)目還在進(jìn)行中。當(dāng)前PFI的一些熱點(diǎn)問(wèn)題討論包括:1)PFI是否提供了資金價(jià)值在英國(guó)的許多研究統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)對(duì)大量PFI案例的總結(jié),發(fā)現(xiàn)PFI方式下的采購(gòu)前期費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)采購(gòu)方式的花費(fèi)。這是因?yàn)镻FI投標(biāo)者需要提供的方案的要求比較高,這在一定程度上限制了招標(biāo)的廣泛性。2)PFI融資是否是最經(jīng)濟(jì)的融資方式一般認(rèn)為,由于采用PFI融資方式客觀上使得政府部門不用動(dòng)用預(yù)算而獲得所需服務(wù)。但是此種方式是否是最經(jīng)濟(jì)的,政府部門是否真正達(dá)到了“省錢”的目的,還有待項(xiàng)目的完成和項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)影響的評(píng)估。因?yàn)轫?xiàng)目最終的服務(wù)將是政府部門出資購(gòu)買的產(chǎn)品。3)PFI應(yīng)用的國(guó)別范圍PFI的根本在于政府從私人處購(gòu)買服務(wù),目前這種方式多用于社會(huì)福利性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目中,不難看出這種方式多被那些硬件基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)已經(jīng)較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家采用。比較而言,發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)水平限制,將更多的資源投入到了能直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的地方,而這些基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)民生產(chǎn)中的重要性很難使政府放棄其最終所有權(quán)。盡管PFI項(xiàng)目的各方面還存在問(wèn)題,但是這種利用私人資本投資公共服務(wù)事業(yè)的理念和做法,對(duì)于解決發(fā)展中國(guó)家的資金和福利提供方面的問(wèn)題,還是給出了新的出路。尤其對(duì)于我國(guó),在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利體系轉(zhuǎn)軌的今天,如何利用社會(huì)閑散私人資金解決公共問(wèn)題是有其前景的。