萬億投資盛宴即將開啟 地下管廊讓城市不再看海

在多個大城市經(jīng)歷過“看海”場面后，7月29日的國務(wù)院常務(wù)會議決定啟動中國的“良心工程”——城市地下綜合管廊建設(shè)計劃。這次會議決定，將城市建造用于集中敷設(shè)電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的地下綜合管廊，作為國家重點支持的民生工程。各城市政府要綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，編制地下綜合管廊建設(shè)專項規(guī)劃，在年度建設(shè)中優(yōu)先安排，并預(yù)留和控制地下空間。

7月31日，中國住建部副部長陸克華在國務(wù)院新聞辦為此次城市地下綜合管廊建設(shè)專門召開的政策吹風(fēng)會上透露，根據(jù)測算，中國城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路需要同步建設(shè)綜合管廊，目前一年新建的這些道路大約有1.5萬公里，如果20-30%配建綜合管廊，僅這部分大概就有4000公里左右。而這還只是城市地下綜合管廊建設(shè)工程中廊體部分，如果加上管廊附屬設(shè)施設(shè)備，整體每年的管廊投資將達(dá)到8000公里左右。

如果按照每公里造價1.2億元計算，這意味著，僅城市地下綜合管廊投資計劃，每年就將為中國帶來近10000億元的投資規(guī)模。

這是明顯帶有李克強風(fēng)格的投資建設(shè)計劃：既符合民生需要，增加公共產(chǎn)品供給，又能帶動有效投資，從而拉動中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。這樣的投資項目，是李克強為轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟(jì)打造的傳統(tǒng)引擎的升級版。它告別過去那種依靠“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等明顯帶有重復(fù)浪費色彩的投資項目，轉(zhuǎn)向更加具有公共需求、長期處于短板的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。同時它也承認(rèn)，中國經(jīng)濟(jì)目前仍需要大量的投資來拉動。中國政府部門自2014年7月份以來，已經(jīng)開始明顯主動加大投資力度，當(dāng)時國家發(fā)改委宣布啟動7大投資工程包。根據(jù)國家發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民透露的數(shù)據(jù)，截至2015年5月底，7大投資工程包已開工221個項目、33個專項，累計完成投資3.1萬億元。

但這些對于穩(wěn)定中國經(jīng)濟(jì)而言似乎還不夠。國家統(tǒng)計局7月15日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）23.7萬億元，同比名義增長僅為11.4%，增速比一季度回落2.1個百分點，比上年同期回落5.9個百分點，這是近15年來的最低投資增速。于是國家發(fā)改委在2015年7月開始啟動新一輪4大投資工程包。城市地下綜合管廊建設(shè)計劃，并不是由于中國的城市在雨季迎來挑戰(zhàn)時才提出的。

2013年和2014年，中央政府先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號），部署開展城市地下綜合管廊建設(shè)試點工作。  7月29日國務(wù)院常務(wù)會議上提出的城市地下綜合管廊建設(shè)計劃，其實是屬于去年下半年國家發(fā)改委推出的7大投資工程包中的一個。一年過去后，面臨投資下滑的局面，這個由于過去投資甚少、矛盾突出、但造價高企而顯得潛力巨大的投資領(lǐng)域，被中國列為一項重要的投資計劃啟動。

2015年7月31日，中國住建部副部長陸克華在國務(wù)院新聞辦的政策吹風(fēng)會上說，住建部與財政部已經(jīng)聯(lián)合確定了包頭等10個城市為試點城市，計劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里（其中2015年開工190公里），總投資351億元，其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。

此外，據(jù)統(tǒng)計，目前中國共有69個城市在建的地下綜合管廊，約1000公里，總投資約880億元；而吉林省正在全省范圍開展地下綜合管廊建設(shè)，2015至2018年計劃建設(shè)1000公里地下綜合管廊，總投資約1000億元，今年計劃開工建設(shè)148公里。  不過，對于諸多在大城市里生活的人而言，他們更愿意脫離枯燥的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和政策決議，而去關(guān)心他們?nèi)绾卧诔鞘欣锔玫厣?。暴雨和城市排水管道等公共供給產(chǎn)品的成色，成了人們對中國新型城鎮(zhèn)化、對政府投資決策的檢驗基石。

按照7月29日國務(wù)院常務(wù)會的決定，中國正計劃在全國開展一批地下綜合管廊建設(shè)示范，要求城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域新建道路要同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理等統(tǒng)籌安排管廊建設(shè)。已建管廊區(qū)域，所有管線必須入廊。

對于政府和社會資本而言，這意味著一個巨大的投資空間。但巨大的資金壓力也隨之而來。北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥說，城市地下管廊建設(shè)的造價很高，以前建設(shè)的項目主要是靠政府投資完成的。

在金永祥看來，城市地下管廊建設(shè)計劃是國家戰(zhàn)略，市政設(shè)施的完整和正常運轉(zhuǎn)，是正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。一部分原因是由于它的投資規(guī)模巨大而受到重視。城市地下管廊建設(shè)計劃也是拉動投資，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的一個重要措施。他說，畢竟高速公路等一些大的投資計劃正逐漸建設(shè)完畢，中國投資需要新的項目和空間。

城市地下綜合管廊建設(shè)計劃的推出，意味著中國政府正在試圖將龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資機器開往地下，繼創(chuàng)造了令人瞠目的高速公路建設(shè)奇跡之后，中國開始準(zhǔn)備修建一條造價更高的“地下高速公路”。

在過去很長時間里，地方政府熱衷于高速公路、鐵路、污水處理廠等地上基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而且在最開始是由政府投資做主導(dǎo)，但自新一屆政府主政后的2013年開始，中央政府開始明顯希望能夠依靠更多的社會資本來完成這些基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃。在中央政府和相關(guān)部委政策推動下，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資在一些領(lǐng)域以PPP（公私合營）等形式取得了突破，不過整體看，政府還需要通過更多的手段來更進(jìn)一步刺激社會資本的積極性。2015年上半年，中國固定資產(chǎn)投資到位資金26.15萬億元，同比增長6.3%。國家預(yù)算內(nèi)資金在其中扮演了關(guān)鍵角色，增長18.6%，這比去年同期國家預(yù)算資金增速提高了近3個百分點。

但同時，企業(yè)自籌資金增長只有8.6%，增速幾乎比去年同期下滑了100%。外資對中國的投資環(huán)境的信心，也沒有很好的起色，去年上半年，中國完成固定資產(chǎn)投資的到位資金中，利用外資下降了8.3%，而到了2015年6月底，中國利用外資的降幅已經(jīng)達(dá)到了30.9%。

沒有人懷疑投資對中國經(jīng)濟(jì)的拉動效應(yīng)。國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部首席經(jīng)濟(jì)師祝寶良建議說，發(fā)揮投資對穩(wěn)增長的關(guān)鍵作用，加快落實重大項目，保障重大項目的資金供應(yīng)。積極財政政策要加力增效，適時修改今年的預(yù)算計劃，適度擴(kuò)大預(yù)算赤字，加快推動PPP項目的落地。同時，穩(wěn)健的貨幣政策也要適度寬松。

這樣的建議，基于中國地方財政投入乏力的現(xiàn)實。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的下滑，以及中國實體經(jīng)濟(jì)的加速轉(zhuǎn)型，地方政府財政收入在這兩年迎來挑戰(zhàn)，但他們又迫切需要依靠大規(guī)模投資來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而保證足夠的就業(yè)和財政收入。中央政府正在起動以增加公共產(chǎn)品供給為目標(biāo)的投資計劃，但地方政府已經(jīng)囊中羞澀。

城市地下綜合管廊建設(shè)計劃正面臨著這樣的窘境。陜西省發(fā)改委的官員說，僅僅依靠政府的財政投入來建設(shè)城市管廊，是不可能的。它的造價太高了，需要探索出更好的融資渠道，來讓更多的社會資本參與進(jìn)來。

在7月29日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強說：“坦率講，我們這么大的城市總量，不能完全依靠財政進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是要采取綜合的商業(yè)運作方式。既要發(fā)揮財政四兩撥千斤的作用，提供必要的金融支持，也要鼓勵社會資本參與建設(shè)和運營管理，并為此建立合理的收費機制和相應(yīng)的運營管理機制。”

在中國政府官員的眼中，一般而言，社會資本是除了政府的財政資金之外，幾乎所有的資金渠道。它包括：債券、銀行貸款、民營資本等形式。這其中，銀行貸款是最主要的資金來源。

為了推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)計劃，國家發(fā)改委專門創(chuàng)新推出了城市地下綜合管廊項目收益?zhèn)⒃缭诮衲?月初，就發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引印發(fā)》。

文件說，城市地下綜合管廊涉及到了城市消防、供電、照明、監(jiān)控與報警、通風(fēng)、排水、標(biāo)識的市政公用設(shè)施，是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。而制定這份文件的初衷是，“為推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，保障城市安全運行，進(jìn)一步擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，發(fā)揮穩(wěn)增長的積極作用，加大債券融資支持城市地下綜合管廊建設(shè)的力度。”國家發(fā)改委在上述文件中，為推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)計劃，大大放寬了其融資條件。其中包括，發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券的城投類企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制；募集資金占城市地下綜合管廊建設(shè)項目總投資比例由不超過60%放寬至不超過70%；對發(fā)債主體的資產(chǎn)負(fù)債率也進(jìn)一步放寬至最高80%。此外，國家發(fā)改委還明確鼓勵地下綜合管廊建設(shè)專項債券采取“債貸組合”增信方式，由商業(yè)銀行進(jìn)行債券和貸款統(tǒng)籌管理。

這樣的鼓勵措施，受到了地方政府的歡迎。陜西省發(fā)改委的官員說，這是為市政基礎(chǔ)實施提供創(chuàng)新融資方式的最直接體現(xiàn)，它有利于地方政府為類似的項目，更方便地籌集資金。

位于西咸新區(qū)的灃西新城綜合管廊項目，是首批申請發(fā)行城市地下綜合管廊項目收益?zhèn)捻椖?。陜西灃西新城投資發(fā)展有限公司在今年4月向國家發(fā)改委遞交了發(fā)債材料，他們申請發(fā)行不超過5億元、10年期的項目收益?zhèn)?/p>

陜西灃西新城投資發(fā)展有限公司計劃在灃西新城的22條主干道雙側(cè)布設(shè)綜合管廊120多公里、31條次干道、87條支路全部進(jìn)行綜合管廊建設(shè)，綜合管廊建設(shè)里程合計約280公里。除了發(fā)債，灃西新城還在按照國家規(guī)范和要求調(diào)整規(guī)劃，積極爭取綜合管廊各類專項資金補助，為管廊建設(shè)籌措資金。

陜西灃西新城投資發(fā)展有限公司副總經(jīng)理呂向公說：“地下綜合管廊投資規(guī)模大、公益性強，需要創(chuàng)新投融資手段才能疏解資金之困。”為了開建灃西新城的“地下高速公路”，這家公司嘗試了各種努力。呂向公說，他們設(shè)計了全區(qū)域布局、管線強制入廊、保本微利定價等手段確保管廊的財務(wù)經(jīng)營可持續(xù)；采取審慎的政府負(fù)債管理、資金封閉運行為原則，選擇項目收益?zhèn)@一工具進(jìn)行融資，給債券投資人充足的信心；通過發(fā)行綜合管廊收益?zhèn)?，破解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金難題。  

僅有債券還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。7月29日的國務(wù)院常務(wù)會議提出，在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理。為了給“地下高速公路”創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，國務(wù)院規(guī)定，入廊管線單位應(yīng)交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M和日常維護(hù)費，確保項目合理穩(wěn)定回報。

北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥說，現(xiàn)在政府在大力推動這個事情，由于有了入廊費和平時的維護(hù)費等收入回報，社會資本也愿意做管廊建設(shè)。同時，政府還會提供一定的財政補貼。目前，財政部為管廊示范城市每年補貼3-5個億，連續(xù)補貼5年。

特設(shè)項目收益?zhèn)?、特批商業(yè)貸款綠色通道，以及連年的中央財政補貼，政府正在用這些頗具特色的投資手段為中國地下高速公路計劃保駕護(hù)航。中國總理李克強將其稱之為，“創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措”，不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，而且可以帶動有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力?？雌饋恚@是一場規(guī)模宏大的國家投資計劃，無論對于眼下的促投資穩(wěn)增長還是投融資機制的創(chuàng)新，它都將扮演更重要的角色。它同樣會受到普通民眾的歡迎，因為它在試圖改變?nèi)藗兩娴某鞘协h(huán)境。大雨讓更多城里人有“看海”的機會，但也讓更多的人反復(fù)去回味，為什么“下水道是一個城市的智慧和良心”。

也許要過幾年之后，城市里的人們才會切身感受到城市地下綜合管廊建設(shè)計劃將會帶給他們的影響。因為隨著一種新投融資機制的建立，一種新的收費渠道也將建立起來。

中國住建部副部長陸克華稱，收費，要跟新方式的成本要進(jìn)行匹配，不同的地方、不同的管線，收費的標(biāo)準(zhǔn)可能不同。他說，“總體上來講，一是必須都進(jìn)去；二是要考慮這樣一個可能成本相對高的收費狀況進(jìn)行平衡，要確保社會投資人，這個收費機制社會投資人有一個合理的回報。”目前，住建部正與國家發(fā)改委聯(lián)合進(jìn)行整體測算，并將在以后出臺相關(guān)指導(dǎo)意見。

這條已經(jīng)開建的地下高速公路，會成為未來中國城市的智慧和良心嗎？