探尋京津冀一體化安全減災(zāi)之路

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。破題京津冀一體化有一系列命題，核心是同心協(xié)力一體化，不可未醫(yī)好“三地”已有的“大城市病”，又再釀更大范圍的“城市病”。因此，籌謀“京津冀共同體”，首先應(yīng)當(dāng)評估“一體化”后的超大城市群安全保障，從機(jī)制、體制、法制層面彌補(bǔ)已經(jīng)很脆弱的城市邊界，規(guī)劃出一體化安全系統(tǒng)發(fā)展的路徑。

“欠安全”京津冀一體化面臨挑戰(zhàn)

面對京津冀一體化發(fā)展，業(yè)內(nèi)外有一系列“微詞”。不僅有京津冀應(yīng)尋求差異化互補(bǔ)式發(fā)展等建言，更有京津冀協(xié)同發(fā)展別光熱了房地產(chǎn)等批評之聲。從大城市群的整體發(fā)展戰(zhàn)略上看，京津冀一體化要防止操之過急的負(fù)面效應(yīng)。如若模式設(shè)計(jì)不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一體化的區(qū)域地形變化大，山前發(fā)展帶與沿海帶都不足以支撐太多的大城市及特大城市發(fā)展，規(guī)劃不善極易重復(fù)以往的大城市運(yùn)動(dòng)；現(xiàn)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只以城市為核心，未涉及跨區(qū)域的現(xiàn)實(shí)，因此在法律保障上出現(xiàn)了“真空帶”。

面對“大城市病”，有專家強(qiáng)調(diào)大城市是“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是“大旗艦”，是“孵化器”，為大有大的好處辯解。但偏偏看不到由于大到違背客觀規(guī)律，城市已暴露出完全無助的脆弱性。“大城市病”來勢洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律的舊有的發(fā)展模式、管理思想已無法適應(yīng)大發(fā)展的變化。樓群高聳的空間逼仄、寸草難生的廣場上烈日炙烤、逢雨必澇且堵上加堵的城市道路、生命線系統(tǒng)頻發(fā)事故且塌陷不斷的事實(shí)，都使大城市生活失去尊嚴(yán)及保障。試問：京津冀一體化在顯現(xiàn)諸多優(yōu)勢中，是否已布置并評估好安全保障系統(tǒng)，也就是說我們必須基于自然、生態(tài)規(guī)劃及目標(biāo)下的現(xiàn)實(shí)，研究城市空間及其跨域發(fā)展的可能性，研究京津冀一體化的特大城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)問題。

2012年北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害、2014年上海“12·31”外灘擁擠踩踏等事件告訴我們，無論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害，重要的是預(yù)防為先。面對城市化發(fā)展，尤其是面對京津冀一體化大格局，要想做大發(fā)展的盤子，必須在高度應(yīng)對各種城市自身災(zāi)難的同時(shí)，按最大危險(xiǎn)可能描繪出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展?fàn)顩r，并按照安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設(shè)一道防線、設(shè)一條警戒線；要關(guān)注安全容量、安全存量（備用）的重要指標(biāo)值。處理好這些問題，等于為京津冀找到安全發(fā)展的新路。

四大策略確保京津冀一體化安全發(fā)展

從京津冀一體化城市群的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展上看，不少方面的思路落后于“長三角”和“珠三角”，表現(xiàn)在一體化區(qū)域的觀念淡薄、缺乏公平合理的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制、缺乏區(qū)域組織保障體系的發(fā)展規(guī)劃（含防災(zāi)減災(zāi)安全規(guī)劃）、缺乏區(qū)域發(fā)展權(quán)威協(xié)調(diào)體制與機(jī)制（如區(qū)域性金融市場等）。因此，京津冀一體化要以跨域治理為大前提?？缬蛑卫淼哪康氖侨趸吔缧?yīng)的負(fù)面影響，放大積極作用；跨域治理可以破解資源稀缺、公共品供給不足的諸多治理難題；聯(lián)防聯(lián)控及協(xié)同治理，是解決“一體化”目標(biāo)的重要手段。

策略1.基于自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀廣袤大地，雖有陸海沉浮，區(qū)域變遷，但不變的是山水相連的大地。從地脈上看，京津冀地處華北平原，西臨黃土高原，東至天津渤海之濱，南向華北大平原，北接內(nèi)蒙古高原。盡管“三地”在行政區(qū)劃上各有疆界，但因同處燕山、太行山與華北平原和渤海的交界地帶，是東北、西北、華北聯(lián)系的咽喉與要道，在地脈上彼此相通。

京津冀原本就是一個(gè)整體，“三地”都通過海河和南北運(yùn)河水系連成一體。近代海河作為南糧北運(yùn)的航道及輕工與農(nóng)產(chǎn)品輸出通道，將天津、河北廣大腹地連成一片。北京作為政治文化中心、天津作為對外開放口岸與現(xiàn)代工業(yè)搖籃、河北作為工業(yè)化發(fā)展的廣大腹地，三者自然構(gòu)成一個(gè)較為緊密的整體。新中國成立后，北京、天津成為直轄市，割斷了京津冀三地原有的合作與分工。因此，從京津冀協(xié)同發(fā)展的“困境”看，行政困境、市場困境、文化困境都需由京津冀一體化后的策略予以調(diào)整。但自然生態(tài)地理所形成的發(fā)展空間有限、“城市病”日趨嚴(yán)重、缺乏生態(tài)建設(shè)成本、安全減災(zāi)底氣不足，再加上“三地”一體化的新格局等問題，必須依靠綜合減災(zāi)的系統(tǒng)化大安全觀予以重新確立；必須要站在“三地”一體化的大尺度、大背景下審視京津冀某地災(zāi)害發(fā)生對“它地”的影響度，要研究綜合災(zāi)情的后效應(yīng)與擴(kuò)大化趨勢，要研究災(zāi)害發(fā)生后京津冀所具有的安全程度不同的可承災(zāi)能力等。

策略2.基于城市設(shè)計(jì)的安全“控制”之策

越來越多的實(shí)踐證明，城市設(shè)計(jì)對一個(gè)城市未來發(fā)展的重要性。一方面是城市規(guī)劃所致；另一方面要體現(xiàn)出城市由建筑、景觀、環(huán)境組合的綜合感受。雖然城市設(shè)計(jì)在中國已有實(shí)踐，但仍然沒有納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定規(guī)劃體系中?？傮w規(guī)劃以文本為主，控制性詳細(xì)規(guī)劃以圖則為主，而城市設(shè)計(jì)是以城市空間為規(guī)劃目標(biāo)和控制對象、系統(tǒng)解決城市問題的規(guī)劃過程，有議程、有政策、有愿景、有策略，是一種能體現(xiàn)從宏觀到微觀的大設(shè)計(jì)。

京津冀一體化組成的城鄉(xiāng)大系統(tǒng)是各種相互關(guān)聯(lián)要素構(gòu)成的巨系統(tǒng)，具有完整性、關(guān)聯(lián)性、等級結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)平衡等特征。從城市設(shè)計(jì)出發(fā)的安全防災(zāi)策略必須強(qiáng)調(diào)和體現(xiàn)“三性”，即控制論的“可控性”，強(qiáng)調(diào)在城市設(shè)計(jì)中要運(yùn)用政府、公眾參與機(jī)制，及時(shí)對城市設(shè)計(jì)中的成果“糾偏”，運(yùn)用反饋及修正機(jī)制不斷調(diào)整該系統(tǒng)的有效性；系統(tǒng)論的“綜合性”，強(qiáng)調(diào)在任何突發(fā)事件下關(guān)注“三地”城鄉(xiāng)系統(tǒng)的宏觀完整性并優(yōu)化控制個(gè)體的質(zhì)量，此外調(diào)動(dòng)社會(huì)及各團(tuán)體參與，體現(xiàn)京津冀一體化后城市的開發(fā)及自組織格局；管制論的“協(xié)調(diào)性”，即強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)的“彈性控制”，主張?jiān)诔鞘邢到y(tǒng)中自下而上的多方利益的博弈。

在京津冀一體化安全減災(zāi)戰(zhàn)略研究中引入城市設(shè)計(jì)的方法，是因?yàn)槌鞘性O(shè)計(jì)作為需要落實(shí)在實(shí)施層面的公共產(chǎn)品，必須要與城市發(fā)展政策和各方?jīng)Q策者相協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，通過城市設(shè)計(jì)可補(bǔ)充城市規(guī)劃的不足，不僅可以明確“什么是好的城市”、“什么是安全的城市內(nèi)涵”、“什么是具有抗災(zāi)能力的京津冀一體化模式”，還能解答“怎樣去建設(shè)安全城市，怎樣更有前瞻性地抑制城市的無序增長”。京津冀一體化的城市設(shè)計(jì)安全之策的根本在于強(qiáng)調(diào)“本質(zhì)安全”，這幾乎是“大城市病”治理中長久忽視的。主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。

第一，城市用地的安全選址與再評價(jià)。選址安全與否是決定城市本質(zhì)安全的最核心因素，城市的各類建設(shè)用地要把是否為城市營造本質(zhì)安全的項(xiàng)目置于首位。城市建設(shè)要避開洪水淹沒區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地區(qū)災(zāi)害易發(fā)地帶，同時(shí)避讓工業(yè)化災(zāi)害易發(fā)區(qū)，要遠(yuǎn)離大城市系統(tǒng)。

第二，合理安排城市功能的安全布局，特別要根據(jù)城市致災(zāi)因子風(fēng)險(xiǎn)分析與診斷結(jié)果，協(xié)調(diào)優(yōu)化城市布局，該調(diào)整的必須作出重大調(diào)整。從大城市防災(zāi)抗災(zāi)視角出發(fā)，使預(yù)安排的建設(shè)項(xiàng)目的選址、功能、使用、密度、形態(tài)、交通等要素有最充分的安全運(yùn)行及安全救助通道，確保“生命線工程”的御災(zāi)設(shè)計(jì)與智能化防范。

第三，“大城市病”導(dǎo)致的災(zāi)害毀滅了城市的本質(zhì)，破壞了人們美好安詳?shù)纳?，所以，?gòu)建起立體防護(hù)的應(yīng)對之策是有價(jià)值的。所謂“立體防護(hù)”，即同時(shí)從防災(zāi)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)人的安全行為與工程建設(shè)的品質(zhì)。大城市如井噴般的公共安全事件及自然災(zāi)害，后果嚴(yán)重，教訓(xùn)深刻。因此，大城市發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，要源于災(zāi)變源頭治理的頂層推動(dòng)與常態(tài)化機(jī)制，源于以災(zāi)變最大危險(xiǎn)性為先導(dǎo)的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急準(zhǔn)備的協(xié)調(diào)，源于強(qiáng)化災(zāi)變責(zé)任意識下，全民安全自護(hù)文化和避險(xiǎn)能力的提升及準(zhǔn)備。

策略3.基于大交通的安全“暢通”之策

京津冀三地歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運(yùn)輸格局，客觀上造成北京過境交通壓力大，也使河北交通東西不通、南北不暢，在一定程度上制約著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。京津冀一體化的交通發(fā)展構(gòu)想，推進(jìn)了鐵路、公路、地鐵（含輕軌）、航空、海運(yùn)等不同交通方式的有效銜接，形成京津冀交通樞紐功能外分，實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化、城際交通軌道化、通達(dá)方式立體化的“暢通”格局。具體表現(xiàn)在，要構(gòu)建大首都區(qū)域級的快軌交通網(wǎng)；構(gòu)建多功能網(wǎng)絡(luò)化的航空體系（整合首都國際機(jī)場、北京新機(jī)場、天津?yàn)I海機(jī)場、石家莊正定機(jī)場的運(yùn)輸服務(wù)覆蓋功能）；外分京津交通樞紐功能（要統(tǒng)籌天津港與河北沿海港口的集疏有序的港群功能）；完善大首都區(qū)公路網(wǎng)（要建成北京大外環(huán)，改造提升國省干線公路水平等）。

面對這些交通項(xiàng)目，“一體化”的交通安全城市設(shè)計(jì)要跟上。要開展“一體化”都市圈道路網(wǎng)分形的比較研究，不僅涉及交通流的控制方法，更要關(guān)注非常態(tài)下的應(yīng)急交通控制策略；實(shí)施“一體化”的京津冀公路網(wǎng)安全生命防護(hù)工程，旨在建立綜合的安全防護(hù)設(shè)施分類分級投入制度，創(chuàng)新安全設(shè)施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及道路安全隱患排查；地鐵及軌道交通將在京津冀一體化大交通網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)重要角色，但越來越高的客流量要引起充分重視，如遇突發(fā)事件（地震、火災(zāi)等），人員疏散的瓶頸是最困難的事。研究發(fā)現(xiàn)，無論是靜態(tài)瓶頸還是動(dòng)態(tài)瓶頸都挑戰(zhàn)地鐵站站點(diǎn)及運(yùn)行中的安全可靠性。

同樣，加強(qiáng)水域危化品運(yùn)輸及港口安全也是越來越重要的命題。一方面從城市安全本質(zhì)設(shè)計(jì)出發(fā)，要重審沿水域的化工產(chǎn)業(yè)布局，提高化工園區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，同時(shí)確保飲用水水源安全；另一方面要綜合設(shè)計(jì)沿水域應(yīng)急救援力量，即將公安消防、安全監(jiān)管、環(huán)保水利、港口海事等部門應(yīng)急救援隊(duì)伍整合，以提升應(yīng)急救援隊(duì)伍的快速安全處置能力。

策略4.基于綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域的安全“管理”之策

國外都市圈協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)說明，建立統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)，以跨區(qū)域發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)、創(chuàng)造多元化的參與機(jī)制，依靠立法體系的支撐等都是京津冀一體化應(yīng)借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以紐約、芝加哥、倫敦、巴黎、東京為代表的世界五大都市圈都是明顯的例證。

因此，從京津冀協(xié)同發(fā)展需要的頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，可組建國家層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組；由國務(wù)院統(tǒng)籌編制京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃；推出京津冀協(xié)同發(fā)展的國家政策體系；由中央及國務(wù)院統(tǒng)籌推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)作機(jī)制等。在此前提下，確保所有體制機(jī)制的落實(shí)，建立能在體制與機(jī)制上提供保障的綜合減災(zāi)管理機(jī)構(gòu)及應(yīng)對突發(fā)事件的京津冀一體化管理機(jī)制。具體講，要擔(dān)負(fù)起京津冀一體化綜合減災(zāi)應(yīng)急跨域管理的重任，就要有創(chuàng)新性的制度保障——設(shè)立京津冀綜合減災(zāi)委員會(huì)，重點(diǎn)指導(dǎo)并實(shí)施《京津冀一體化防災(zāi)規(guī)劃（2015 2030）》編制，其主要使命是落實(shí)“一體化”京津冀安全發(fā)展戰(zhàn)略定位，從源頭與本底缺陷上解決因“一體化”為京津冀安全發(fā)展帶來的新困擾，并明確“一體化”管理的責(zé)權(quán)利。