從“為城市管理人民”向“為人民管理城市”轉(zhuǎn)型

廣義的城市管理是“以城市這個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對(duì)象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為”。狹義的城市管理是指政府對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)與管理運(yùn)行過程中的綜合管理。

城市管理的基本內(nèi)涵包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城市公共空間管理、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、市政設(shè)施管理、公用事業(yè)管理、建筑業(yè)管理、房地產(chǎn)管理、城市風(fēng)景區(qū)與公園管理、城市道路管理、城市交通靜態(tài)管理、社區(qū)管理、應(yīng)急管理、城市河湖管理和城市生態(tài)環(huán)境管理等內(nèi)容。

城市規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)論證、專家決策為前提，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口發(fā)展和用地規(guī)模所做的綜合部署，是城市發(fā)展的龍頭。城市建設(shè)是城市規(guī)劃的具體實(shí)施過程，通過建設(shè)工程改善城市人居環(huán)境，為城市運(yùn)行、管理提供良好的基礎(chǔ)性條件。城市管理是對(duì)城市規(guī)劃指導(dǎo)下的城市建設(shè)活動(dòng)實(shí)施的運(yùn)行管理，目標(biāo)是保證城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，打造良好的人居環(huán)境。三者之間是相輔相成又相互制約的關(guān)系。高起點(diǎn)的城市規(guī)劃和高質(zhì)量的城市建設(shè)能為城市管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而城市管理又能推動(dòng)、倒逼城市規(guī)劃和城市建設(shè)水平的提升。

新型城鎮(zhèn)化，給城市管理帶來新課題

新型城鎮(zhèn)化對(duì)城市管理的要求越來越高。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，關(guān)鍵是提升發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)、綠色增長(zhǎng)。城市管理必然要從過去的“為城市管理人民”向“為人民管理城市”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)服務(wù)職能，寓服務(wù)于管理、執(zhí)法的全過程，實(shí)現(xiàn)服務(wù)、管理、執(zhí)法“三位一體”的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化要求城市均衡發(fā)展。只有按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，科學(xué)劃分城市規(guī)模，嚴(yán)格控制超大城市、特大城市和大城市規(guī)模，加強(qiáng)人口分類管理，加快中小城市發(fā)展，提升規(guī)劃建設(shè)水平，才能真正提升城市承載能力和公共服務(wù)水平，使城市管理與城市建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)，滿足新型城鎮(zhèn)化的需要。

提高執(zhí)法水平，當(dāng)與提高服務(wù)水平并列

理順城管執(zhí)法體制。長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)沒有國(guó)家層面的城市管理法律及國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，作為城市管理執(zhí)法的依據(jù)來統(tǒng)一規(guī)范城市管理行政執(zhí)法，因此，從全國(guó)范圍來看，城管執(zhí)法體制一直沒有理順，在各地方出現(xiàn)了很多種類型的執(zhí)法體制，如大部制、單一制、聯(lián)合制和從屬制等多種體制。這些城管體制方面的諸多問題，嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法的效率及城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象，加劇了城管執(zhí)法者和小攤販之間的矛盾。為了解決這個(gè)問題，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。而十八屆四中全會(huì)決定中關(guān)于城管執(zhí)法體制的闡述是三中全會(huì)的延伸和提升，并增加了“加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)”的內(nèi)容。說明城管執(zhí)法體系已經(jīng)成為黨和國(guó)家改革進(jìn)程中的重要事項(xiàng)。

提高城管執(zhí)法和服務(wù)水平。提高城管執(zhí)法服務(wù)水平，是城管執(zhí)法的前進(jìn)方向，也是城管執(zhí)法的頂層設(shè)計(jì)。目前，由于城管體制的多樣化，城管執(zhí)法人員的編制存在很大差異：有的地方政府城管執(zhí)法人員有事業(yè)編制，而有的地方城管執(zhí)法人員無編制或者編制不夠，無法管理日益增長(zhǎng)的城市人群。在這種情況下，許多城市的城管執(zhí)法局聘用了大量的協(xié)管員、臨時(shí)工參與城市管理與執(zhí)法。由于這些協(xié)管員、臨時(shí)工缺少專業(yè)的城市管理專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)，因此，在城管執(zhí)法過程中，經(jīng)常出現(xiàn)不文明執(zhí)法和野蠻管理的問題，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員與小商販矛盾沖突不斷，并且有上升趨勢(shì)。如何提升城市管理執(zhí)法人員的執(zhí)法和服務(wù)水平，十八屆四中全會(huì)《決定》中也做出了頂層設(shè)計(jì)。要求把好城管執(zhí)法人員的入口關(guān)，實(shí)行“持證上崗”的規(guī)定。

城市管理中，綜合執(zhí)法機(jī)制和方式的改革

創(chuàng)新城市管理與綜合執(zhí)法指揮調(diào)度機(jī)制。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的提高，城市建設(shè)的任務(wù)逐漸減少，相應(yīng)的城市管理的要求越來越高。各地應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新城市管理與綜合執(zhí)法指揮調(diào)度模式，在充分整合數(shù)字化城市管理網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字化國(guó)土信息網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)治安監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，搭建城市綜合管理指揮調(diào)度平臺(tái)，強(qiáng)化日常檢查、任務(wù)派遣、監(jiān)督考核，并逐步將數(shù)字化城管服務(wù)向街道、社區(qū)延伸，實(shí)現(xiàn)不同信息服務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián)、互動(dòng)。

創(chuàng)新城市管理法律制度保障機(jī)制。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要求形成完備的法律規(guī)范體系。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和各地應(yīng)積極推動(dòng)城市綜合管理立法工作，構(gòu)建起國(guó)家法律法規(guī)為“樹干”、地方性法規(guī)為“樹枝”、且規(guī)章、規(guī)范性文件為“樹葉”的城市管理法律體系。構(gòu)建科學(xué)性強(qiáng)、操作性高、透明度高的城市管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，使城市管理的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循、有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。同時(shí)，還應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、財(cái)政投入、執(zhí)法保障、部門協(xié)調(diào)等多個(gè)層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新，建立健全科學(xué)、高效的城市管理制度保障體系。