不動產(chǎn)登記96%市縣未啟動 利益阻礙成落地難主因

根據(jù)國土部公開的數(shù)據(jù)，截止到3月底，全國300多個地市州盟、2800多個縣市區(qū)旗中，只有50個地市、101個縣完成了不動產(chǎn)登記職責整合，占比分別不到16%和4%。

記者多方采訪不動產(chǎn)登記樣本市縣、相關產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、主推的國土系統(tǒng)人士及業(yè)內(nèi)專家獲悉，地方職能整合的利益阻礙，數(shù)據(jù)信息缺失，標準不統(tǒng)一等是不動產(chǎn)登記在市縣落地難的原因。

5月20日，國務院批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，該意見提出了一系列涉及經(jīng)濟、民生、能源重要領域的改革“日程表”，其中即包括深化住房制度改革實施方案。

“正在全國推開的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，是構建房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展長效機制的基礎之一，克服不動產(chǎn)登記運行的難點，才可以深入推進住房制度改革，構建樓市的長效機制。”中房協(xié)名譽會長朱中一如是介紹。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》自2015年3月1日起正式實施，自此不動產(chǎn)登記進入實質推進階段。

市縣的登記是兩級不動產(chǎn)登記工作的關鍵，但不動產(chǎn)登記實施數(shù)月以來，市縣層面的工作啟動嚴重滯后。

根據(jù)國土部公開的數(shù)據(jù)，截止到3月底，全國300多個地市州盟、2800多個縣市區(qū)旗中，只有50個地市、101個縣完成了不動產(chǎn)登記職責整合，占比分別不到16%和4%。

“即使是已經(jīng)完成職責整合的市縣，大多數(shù)也尚未將相應的登記機構進行整合，具體從事登記的工作人員尚未到位，從全國來看，市、縣級不動產(chǎn)登記職責和機構整合工作嚴重滯后，這也成為當前制約不動產(chǎn)登記落地的關鍵因素。”國土部地籍司相關負責人告訴記者。

記者多方采訪不動產(chǎn)登記樣本市縣、相關產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、主推的國土系統(tǒng)人士及業(yè)內(nèi)專家獲悉，地方職能整合的利益阻礙，數(shù)據(jù)信息缺失，標準不統(tǒng)一等是不動產(chǎn)登記在市縣落地難的原因。

瀘州樣本

作為國土部確定的首批不動產(chǎn)登記示范城市，瀘州的不動產(chǎn)登記經(jīng)驗頗受矚目。

2015年2月，國土部確定四川瀘州市瀘縣、江蘇徐州等15個地市作為國土部首批不動產(chǎn)示范城市。

根據(jù)國土部要求，包括瀘州在內(nèi)的15個示范城市將對國家層面的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記技術規(guī)程、規(guī)范和標準進行試驗和研究，形成地市級不動產(chǎn)統(tǒng)一登記技術模式，為不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺建設及推廣奠定基礎。

瀘州在全國率先完成市級機構和職能整合，在3月1日《不動產(chǎn)登記條例》實施當日頒出了全國首批不動產(chǎn)權證書等。

在不動產(chǎn)登記全面推廣之際，瀘州也迎來了來自四川其他縣市、貴州等多地不動產(chǎn)登記的學習考察團。四川省也將以瀘州不動產(chǎn)登記為樣本，總結瀘州的經(jīng)驗，在全省范圍內(nèi)推廣。

瀘州市國土資源局負責人告訴記者，瀘州的不動產(chǎn)登記也是一邊推、一邊摸索，在開始也有不少的挑戰(zhàn)，比如要進行不動產(chǎn)登記機構的整合。

“不動產(chǎn)登記涉及國土、財政、住建、農(nóng)業(yè)等多個部門，且需要由上一級領導來強力推動機構、人員的整合，不然都是平級，部門間協(xié)調(diào)非常之難。”瀘州市國土資源局負責人如是表示。

四川省國土資源廳地籍處處長呂建平也直言，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構整合是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及部門多，協(xié)調(diào)難度大。

另一大難點是，不動產(chǎn)登記標準化、信息化建設所需要的巨大的人力、財力投入。

“瀘州經(jīng)驗”的一大亮點即是把數(shù)據(jù)標準庫建在前面。呂建平在四川省內(nèi)推廣不動產(chǎn)登記時也特別要求，學習瀘州經(jīng)驗，把市的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息的互聯(lián)互通工作做在前面，全省各市州之間的信息共享也就更加方便實現(xiàn)。

根據(jù)國家不動產(chǎn)登記的要求，國家、省、市、縣四級登記信息最終都要實現(xiàn)實時共享。

瀘州的不動產(chǎn)登記的數(shù)據(jù)標準庫和信息化建設并不容易，瀘州市本級不動產(chǎn)統(tǒng)一登記對象主要是土地和房屋，歷史土地登記數(shù)據(jù)約為80萬條，房屋登記數(shù)據(jù)約為310萬條，每天還有300件左右的接件量。

“這些歷史數(shù)據(jù)的整理、分析，需要一個強大的數(shù)據(jù)平臺。”根據(jù)瀘州市不動產(chǎn)登記局的測算，該數(shù)據(jù)庫的投入需要上千萬元的投入。

以土地和房產(chǎn)數(shù)據(jù)為例，據(jù)全程參與瀘州不動產(chǎn)登記系統(tǒng)建設的北京超圖軟件股份有限公司(下稱超圖)房產(chǎn)事業(yè)部副總經(jīng)理李峰介紹，即要實現(xiàn)從原有房地數(shù)據(jù)記錄中抽取房地各自的數(shù)據(jù)，比對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫建庫標準，逐一分析，構建樓幢信息與土地登記信息之間、房屋登記信息與樓盤信息之間、房地數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)，實現(xiàn)房地關聯(lián)后的不動產(chǎn)市級數(shù)據(jù)庫。

但在實際執(zhí)行層面上，李峰稱，在比對瀘州市房屋和土地登記信息時，差異較大，很難關聯(lián)。

上述瀘州市國土資源局的負責人也告訴記者，瀘州不同部門的信息建設差異性明顯，有些數(shù)據(jù)沒有電子信息，只有紙質材料。

考慮到現(xiàn)實操作難點，瀘州也不是一步到位，全市推進，瀘州是在市本級和瀘縣先行開展，進行職能整合和人員劃轉工作，建統(tǒng)一的標準數(shù)據(jù)庫等，其余三區(qū)三縣逐步跟進。

96%的市縣未動

“瀘州等15個首批示范城市，是全國層面上推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條件不錯的縣市。”中部一個市不動產(chǎn)登記負責人如是介紹。

和15個首批示范城市不同的是，大部分的市縣不動產(chǎn)登記仍處于前期。

截止到2014年底，國家層面機構建設全面完成，經(jīng)國務院批準建立了不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度，國土資源部成立了領導小組及辦公室，組建了不動產(chǎn)登記局和不動產(chǎn)登記中心，成立了不動產(chǎn)登記工作專家委員會。

不過和國家層面不動產(chǎn)登記相比，市縣這一層面卻很少。

根據(jù)國土部公開的數(shù)據(jù)，截止到2015年3月底，全國300多個地市州盟、2800多個縣市區(qū)旗中，只有50個地市、101個縣完成了不動產(chǎn)登記職責整合，占比分別不到16%和4%。

也就是說，96%的縣市不動產(chǎn)登記整合還未啟動。

早在2014年6月分，國務院副總理在聽取全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進展情況時，即要求各地在今年底完成省、市、縣不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責整合。

國土部相關負責人表示，統(tǒng)一的機構是“四統(tǒng)一”的基礎和前提，不動產(chǎn)實行屬地登記，市縣兩級是不動產(chǎn)登記工作的關鍵。各地不能停留在成立聯(lián)席會議制度和領導小組層面，要實實在在地整合統(tǒng)一登記的職責和機構。如果市縣級的職責和機構整合不到位，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度就沒有實施主體，《不動產(chǎn)登記暫行條例》就無法全面落實，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記這項國家重大改革任務在市縣層面就無法具體實施。

按照此前部署，中國將在2016年全面實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。時間緊迫，也正因此，國土部、中央編辦近日聯(lián)合下發(fā)《關于地方不動產(chǎn)登記職責整合的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，督促各地加快推進，確保年內(nèi)完成各級不動產(chǎn)登記職責和機構整合工作。

利益禁錮

利益博弈復雜是不動產(chǎn)登記執(zhí)行阻力重重的一個重要原因。

上海易居研究院研究員嚴躍進告訴記者，由于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度推進，涉及相關政府部門機構的調(diào)整和權力的重新劃分，利益方的抵觸會導致其執(zhí)行難度大。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的重點在“統(tǒng)一”，主要工作是統(tǒng)一整合原本散落在房管局、國土局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等不同部門，對房產(chǎn)、農(nóng)地、林地、灘涂等不同性質不動產(chǎn)登記的職能，最終歸結到“一個部門”、“一張證”。

“從多頭分散登記到統(tǒng)一登記，必然涉及不同登記部門的信息系統(tǒng)、登記程序、登記范圍、登記效力等的整合，各部門有各自的利益歸屬，要統(tǒng)一就涉及法律制度、人員安置以及背后的部門利益分割等難題。”中部某省份省會城市負責人告訴記者。

該負責人稱，當?shù)胤慨a(chǎn)登記業(yè)務歸屬房管局登記交易中心，但是從省不動產(chǎn)登記局的機構配置上看，不動產(chǎn)登記局機構屬于國土系統(tǒng)。

也就是說，如果該市的不動產(chǎn)登記局成立，勢必將房管局的房屋登記交易中心業(yè)務權力帶走。

除此之外，級別也是影響市縣落地的關鍵，上述負責人稱，省不動產(chǎn)登記局級別是正處級，省轄市不動產(chǎn)登記局很可能是正科級。而不少省轄市房管局下屬的房產(chǎn)交易中心已經(jīng)是正處級。讓正處級的房產(chǎn)交易中心負責人到正科級的省轄市不動產(chǎn)登記局工作，難度比較大。

瀘州在不動產(chǎn)登記的職責整合中也遇到如是問題，即不動產(chǎn)登記局是牽頭部門，而非上級單位，推進的難度可想而知。

也有市場人士認為，不動產(chǎn)登記直接與反腐、房產(chǎn)稅等掛鉤，“當下經(jīng)濟下行壓力大，地方財政舉步維艱，而刺激效果又不理想，房產(chǎn)稅的開征也將直接影響地方樓市狀況；另一方面，不動產(chǎn)登記聯(lián)網(wǎng)，也將直接倒逼助推反腐，地方有抵觸情緒可想而知。”嚴躍進表示。

農(nóng)地、林地復雜

上述中部某省份省會城市負責人告訴記者，省級職責整合重在框架搭建，市本級側重房產(chǎn)權和土地使用權的統(tǒng)一登記，區(qū)縣則側重農(nóng)民，把所有需要登記的不動產(chǎn)權都覆蓋到。

“市本級的利益難點在于房產(chǎn)稅，”嚴躍進介紹，“對于長期以來形成的部門利益格局，高度依賴土地開發(fā)和房地產(chǎn)的地方政府來說，統(tǒng)一登記意味著消除了自由裁量乃至暗箱操作的空間。”

相比市本級，區(qū)縣層面的不動產(chǎn)登記則更為現(xiàn)實，林地和農(nóng)地的權屬問題直接涉及土地改革和登記，存在較大問題。

江西省贛州市崇義縣于3月1日發(fā)出了全國第一本林權不動產(chǎn)登記證和江西第一本房屋不動產(chǎn)權證。

崇義縣的不動產(chǎn)登記中心負責人公開介紹，通過半個多月的不動產(chǎn)登記，發(fā)現(xiàn)存在明顯的難點是，以前分散在各部門的不動產(chǎn)權登記，標準不一樣，相對于現(xiàn)行不動產(chǎn)登記標準要低一些。因此，整合以前的登記信息，再進行融合有不小難度，融合各部門信息是關鍵。如今的不動產(chǎn)登記要求與地理信息的一致性、唯一性，對經(jīng)度要求偏差縮小到正負5厘米，這就得進行補充。

從目前的情況看，房產(chǎn)類、林權類、土地使用權類等的登記，是分開的。若某人名下有房產(chǎn)、林權等不動產(chǎn)，那會分開發(fā)證，“與其他產(chǎn)權證比，林權不動產(chǎn)登記難度較大，主要是權屬復雜，以前發(fā)了的林權證，過了幾年后，又有一定改變，產(chǎn)生新的爭議，需要進行新的調(diào)解。另外，國土部數(shù)據(jù)入庫標準還沒出來，將可能面臨調(diào)整。”上述崇義縣的不動產(chǎn)登記中心負責人如是介紹。

為此，崇義在不動產(chǎn)登記中，專門設置了權籍調(diào)查辦公室，對有爭議的權屬進行調(diào)查、確認，然后才受理。

中國人民大學教授嚴金明介紹，在需要登記的10種不動產(chǎn)權利中，涉農(nóng)內(nèi)容不少，包括集體土地所有權、森林和林木所有權、耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等。對農(nóng)村來說，產(chǎn)權登記制度的完善，將解決“三農(nóng)”產(chǎn)權不明、抵押品不足等問題，為商業(yè)銀行機構開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押試點打開了制度空間，有利于推動沉睡在農(nóng)村的耕地、林地、宅基地等不動產(chǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，有利于激活農(nóng)村金融市場，加快產(chǎn)權評估、產(chǎn)權流轉和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展。

2015年1月，國土部、財政部、住建部等5部委發(fā)文《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》，要求在全面加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的同時，將農(nóng)房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范疇。

根據(jù)國土部公開的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記簿，亦采取活頁的方式，登記內(nèi)容涵蓋三大類信息，分為“一證一權”(城市)和“一證多權”(農(nóng)村)兩個版本的權利證書樣式。

但實際上，農(nóng)村的產(chǎn)權登記制度開啟較晚，根據(jù)國土部公告，截至2014年底，全國農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證率達到97%，基本實現(xiàn)了全覆蓋；宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作加快推進。

上述中部省份的副市長表示，農(nóng)村的土地產(chǎn)權登記一直在推進，不少農(nóng)民進城務農(nóng)，再加上農(nóng)村集體直接進行的資產(chǎn)交易，讓梳理產(chǎn)權工作難上加難。

更值得一提的是，上述中部省份的副市長稱，小產(chǎn)權房問題的解決也是區(qū)縣一級有抵觸心理的關鍵。

不動產(chǎn)登記機構只負責登記合法的不動產(chǎn)，對于不合法的不動產(chǎn)，待按照國家有關法律法規(guī)依法處理后再予以登記。也就是說，地方在登記各不動產(chǎn)權屬時對小產(chǎn)權房問題不予登記。

或因此，不動產(chǎn)登記的時間表特別列出，對農(nóng)業(yè)部門承擔的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記職責給予四年過渡期。2017年開始，按照逐步過渡的要求，由縣級不動產(chǎn)登記機構按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求具體承辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記發(fā)證，2018年完成過渡。

配套細則出臺

在朱中一看來，不動產(chǎn)登記全面推行、落地還需要一個磨合期，必須有配套的實施細則的落地等。條例有個細則待細的過程，有很多環(huán)節(jié)需求明確。

5月11日，國土部辦公廳印發(fā)通知，2015年，國土部立法的一大重點即是細化不動產(chǎn)登記制度，力爭年內(nèi)完成《土地調(diào)查條例》及實施辦法，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》等相關文件的制定和修改。

另據(jù)記者了解，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則(草案征求意見稿)》(以下簡稱實施細則)公開征求意見已經(jīng)將近兩個月。

為推動實施細則的盡快出臺，國土部專門召集會議聽取有關部門意見，11部門已就實施細則提出意見和建議。包括財政部、住建部等超過11個部門就實施細則的具體條款提出了修改意見和建議。

國土資源部有關負責人表示，向各部門征求意見，主要是從補充、完善、落實好《不動產(chǎn)登記暫行條例》角度，盡量反映各部門在工作實踐及法律運用方面的情況。他強調(diào)，實施細則的制定要堅持與上位法保持一致，堅持有關工作平穩(wěn)銜接、注重操作性等原則，繼續(xù)廣泛征求意見后進一步修改完善。

國土部有關負責人表示，實施細則作為《不動產(chǎn)登記暫行條例》的配套規(guī)則，更注重操作性，注重對各部門以往不動產(chǎn)登記成熟做法的總結與銜接。

與此同時，目前不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺建設總體方案、不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準、不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合建庫技術規(guī)范征求意見稿已形成。

“一旦配套細則以及相關數(shù)據(jù)和技術標準建立，全國不動產(chǎn)工作將加快推進，”嚴金明介紹。

根據(jù)國土部的計劃，上述不動產(chǎn)登記的配套性文件都將力爭在2015年年內(nèi)出臺。

此次不動產(chǎn)登記是以土地登記為核心，整合房產(chǎn)、草原、林地等，也因此，確保土地登記數(shù)據(jù)的質量、準確性等非常重要。

《土地調(diào)查條例》明確規(guī)定了我國土地調(diào)查的周期，每10年進行一次，每年進行變更調(diào)查。土地調(diào)查包括三項內(nèi)容，即土地利用現(xiàn)狀、土地權屬、土地條件及其變化情況。

在不動產(chǎn)登記的全力推進下，也給土地調(diào)查提出了不少難題，國土部相關人士介紹，也因此土地調(diào)查要加快制定配套的規(guī)章和標準，細化土地調(diào)查統(tǒng)計，不動產(chǎn)權籍調(diào)查，從而更好確保土地調(diào)查數(shù)據(jù)的權威、準確性。

巨大的產(chǎn)業(yè)空間

不動產(chǎn)登記建設對于產(chǎn)權交易的保護，房地產(chǎn)長效機制基礎性建設具有重大意義。

另一方面，不動產(chǎn)登記背后隱藏的巨大商機，卻很少被公眾意識到。

超圖軟件董事會秘書龔婭杰稱，不動產(chǎn)登記所帶來的市場空間主要在三方面，一是房產(chǎn)登記和測繪，二是數(shù)據(jù)整理和數(shù)據(jù)處理，三是不動產(chǎn)信息登記系統(tǒng)建設。

由于測算復雜，目前并無權威數(shù)據(jù)可以預計前兩部分分別可拉動的資金量。

從不動產(chǎn)信息登記系統(tǒng)建設來測算，承接不動產(chǎn)登記信息平臺的超圖軟件算了一筆賬，我國不動產(chǎn)登記信息管理平臺將以縣為單位建設，假設平均每個縣基礎平臺的建設投入為500萬-1000萬元，則全國的市場空間將達到140億-280億元。

與此同時，《不動產(chǎn)登記暫行條例》亦規(guī)定，登記工作將由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機構辦理。

安信證券研報稱，目前平均一個縣的項目預算金額約為1000萬元，其中數(shù)據(jù)工作占60%，信息系統(tǒng)建設占40%，因而僅全國不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)建設市場的空間，就是百億級。

屏蔽此推廣內(nèi)容

不動產(chǎn)測繪制度也對推進不動產(chǎn)登記統(tǒng)一工作具有重要意義，龔婭杰也表示，測繪行業(yè)是塊大蛋糕。簡單算下，全國有2600多個市縣單位，若以每個市、縣500萬元左右的系統(tǒng)平臺建設費用算，這個市場預計將有100億到200億的空間。

國家測繪地理信息局最新發(fā)布的2014年度測繪資質單位的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年全國測繪資質單位的服務總值約680億元，同比增長11.93%，增速同比下降2.5個百分點。

國務院發(fā)展研究中心研究員李國強認為，不動產(chǎn)登記將帶來城市地下空間普查、農(nóng)村土地確權等巨大的測繪需求，也將推進測繪地理信息產(chǎn)業(yè)的強勢發(fā)展。