從產(chǎn)權(quán)制度改革入手創(chuàng)新灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制

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簡(jiǎn)介： 黨的十六大報(bào)告提出："建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)"。要完成這項(xiàng)重大任務(wù)，必須加快灌區(qū)的改革與發(fā)展，從產(chǎn)權(quán)制度改革入手，以灌區(qū)資產(chǎn)為紐帶，按照投資（投勞）來源確定投資主體，明確國(guó)家（地方）、集體、廣大農(nóng)民群眾及用水戶資產(chǎn)的所有權(quán)，保障投資者的合法權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，把灌區(qū)建成利益均享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并借助現(xiàn)代企業(yè)制度的功能，逐步建立起"符合國(guó)情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，充滿生機(jī)活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制"。
關(guān)鍵字：產(chǎn)權(quán)制度 改革入手 創(chuàng)新灌區(qū) 管理體制 運(yùn)行機(jī)制

要實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，必須搞清產(chǎn)權(quán)的基本概念和內(nèi)涵。產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)的派生形式，所有權(quán)是(生產(chǎn)資料)所有制的法律形式。產(chǎn)權(quán)包含了使用權(quán)、決策權(quán)、讓渡權(quán)以及相應(yīng)的收益權(quán)，是涵蓋一組權(quán)利的整體。從所有權(quán)到產(chǎn)權(quán)的演進(jìn)，是人類社會(huì)生產(chǎn)方式進(jìn)步和制度創(chuàng)新的具體表現(xiàn)，它不僅提高了社會(huì)資源配置的靈活性，同時(shí)也強(qiáng)化了行使不同產(chǎn)權(quán)當(dāng)事人的責(zé)任，造就普遍化的產(chǎn)權(quán)觀念和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，為所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式以及產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整創(chuàng)造出更多的可選擇性，從而突破束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，為生產(chǎn)力發(fā)展提供更大的空間。下面從分析灌區(qū)所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)制度入手，理清創(chuàng)新灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的基本思路。

一、灌區(qū)所有制結(jié)構(gòu)剖析

　　（一）原有所有制形成的歷史原因和社會(huì)基礎(chǔ)

　　新中國(guó)成立后，對(duì)農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)的改造，則是走合作化道路，從互助組到初級(jí)社、高級(jí)社過渡到人民公社。將個(gè)體經(jīng)濟(jì)改造成以集體所有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)。在這一進(jìn)程當(dāng)中，由于片面追求所有制的"一大二公"，出現(xiàn)了"吃大鍋飯，喝大鍋水"，搞平均主義的弊端。這種生產(chǎn)關(guān)系的急于過渡，違背了生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的基本規(guī)律，使社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)遭受重大損失，損害了最廣大人民的根本利益。

　　在這種極其困難的歷史時(shí)期，國(guó)家為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大人民群眾發(fā)揚(yáng)自力更生，艱苦奮斗的精神，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)。國(guó)家采取高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，把大量的（有限的）人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，使全國(guó)灌溉面積翻兩番，從而為大部分地區(qū)解決溫飽問題創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，絕大部分灌區(qū)所有制的形式是公有制，即國(guó)家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國(guó)家所有制和集體所有制界限不清。有很小一部分小型工程是私人所有。灌區(qū)實(shí)行高度的計(jì)劃管理，財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制，通過切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，使農(nóng)戶成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，長(zhǎng)期堅(jiān)持這一政策，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，較好地發(fā)揮灌排工程的效益，在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持了農(nóng)業(yè)的高增長(zhǎng)率。在農(nóng)村改革的推動(dòng)下，灌區(qū)的改革也不斷深化，但"產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、難以為繼"的整體形象沒有多大變化。了解這一歷史背景和社會(huì)背景，有助于我們客觀地評(píng)價(jià)歷史經(jīng)驗(yàn)和全面分析所有制存在的問題。

　　（二）灌區(qū)所有制結(jié)構(gòu)剖析及其經(jīng)營(yíng)方式

　　1、國(guó)家所有制（國(guó)有經(jīng)濟(jì)）的大中型灌區(qū)

　　我國(guó)現(xiàn)有萬畝以上大中型灌區(qū)5700多處，這是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱，像國(guó)有大中型企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用一樣，在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和支配作用。它是在社會(huì)主義建設(shè)中通過國(guó)家投資，集體投資和農(nóng)民投資投勞（物化勞動(dòng)的投入）形成的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，由國(guó)家（政府水利部門或?qū)ｉT的國(guó)有資產(chǎn)代表）代表全體社會(huì)成員擁有全部的生產(chǎn)資料，為灌區(qū)廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)、生活和增加收入服務(wù)。目前，絕大多數(shù)采取的是國(guó)有國(guó)營(yíng)的模式。經(jīng)營(yíng)方式普遍采取不同形式的承包責(zé)任制，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離和經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，這種經(jīng)營(yíng)模式對(duì)灌區(qū)的發(fā)展起到了積極作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，這種國(guó)有國(guó)營(yíng)的體制和采取承包責(zé)任制的經(jīng)營(yíng)模式存在的問題和缺陷也暴露出來（見第9頁的分析）。

　　灌區(qū)的管理體制：管理局是政府（水利部門）的派出機(jī)構(gòu)，屬行政隸屬關(guān)系。有的灌區(qū)實(shí)行的是條條管理（管到干支渠，有少部分直接供水到農(nóng)戶），有的按規(guī)模和受益范圍實(shí)行分級(jí)管理（塊塊管理），即灌區(qū)的各級(jí)管理單位，按灌溉區(qū)域和行政區(qū)劃隸屬于各級(jí)政府管理。如都江堰、淠史杭等灌區(qū)的管理體制。目前灌區(qū)普遍實(shí)行的是民主管理，專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的管理制度。民主管理實(shí)行"代表大會(huì)制度"，代表經(jīng)過民主協(xié)商選舉產(chǎn)生，一般包括：用水戶代表、管理單位代表、政府代表和有關(guān)部門代表。上級(jí)委派的灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)骨干工程及干支渠等（有的包括斗渠）的管理，斗渠以下工程由群眾推選的管委會(huì)或?qū)Ｈ斯芾怼?/p>

　　這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的管理體制，政府與管理單位是命令-服從關(guān)系，政府具有行政管理和國(guó)有資產(chǎn)代表的雙重身份，管理單位主觀能動(dòng)性的發(fā)揮受到限制。同時(shí)多數(shù)民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，無法約束政府和灌區(qū)的不規(guī)范行為。

　　2、集體所有制（集體經(jīng)濟(jì)）的中小型灌區(qū)

　　農(nóng)村面廣量大的集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，它是廣大農(nóng)民群眾在自愿互利的基礎(chǔ)上，通過合作生產(chǎn)和勞動(dòng)建立起的一種公有制經(jīng)濟(jì)。在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)者在生產(chǎn)資料所有關(guān)系上的平等，勞動(dòng)者同生產(chǎn)資料直接結(jié)合，勞動(dòng)者之間建立了新型的互助合作關(guān)系。小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分屬于集體所有制。由縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村委派的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ诉M(jìn)行管理。在經(jīng)營(yíng)管理上大部分采取的是集體所有承包經(jīng)營(yíng)（包括租賃和拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)）模式，管理單位或農(nóng)戶向集體實(shí)行承包，還有的是管理單位（集體）統(tǒng)一承包，內(nèi)部再由農(nóng)戶（個(gè)人）實(shí)行承包。這把集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的優(yōu)越性與農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的積極性巧妙地結(jié)合起來，這是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，符合農(nóng)民意愿的一種應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的經(jīng)營(yíng)方式。但集體所有也有產(chǎn)權(quán)模糊、投資主體空位，投資來源不明的問題，也要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，組建新的管理體制。

　　3、個(gè)體、私營(yíng)所有的小型水利工程

　　這類工程主要指由農(nóng)戶或私營(yíng)企業(yè)單獨(dú)或聯(lián)合興建和購(gòu)置的?。ㄎⅲ┬退こ淘O(shè)施，如機(jī)電井、小型提水機(jī)械、噴灌機(jī)、小型蓄水工程（塘壩、水窖）等。個(gè)體經(jīng)濟(jì)是指生產(chǎn)資料歸勞動(dòng)者個(gè)人所有，以個(gè)體勞動(dòng)為基礎(chǔ)，勞動(dòng)成果歸勞動(dòng)者個(gè)體所有和支配，如機(jī)電井、小水窖、個(gè)人購(gòu)置的抗旱機(jī)具等。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是指生產(chǎn)資料歸公民私人所有，以雇傭勞動(dòng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)類型，如：私人（或幾個(gè)人聯(lián)合）購(gòu)買鉆機(jī)，組成打井隊(duì)，雇傭一批人進(jìn)行打井。這些非公有制經(jīng)濟(jì)也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

　　建設(shè)和管理集體所有制和其他非公有制形式的中小型水利工程，我們稱作為民營(yíng)（辦）水利。在政策的引導(dǎo)下，民營(yíng)水利發(fā)展很快，在統(tǒng)一規(guī)劃下，放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行"誰建、誰有、誰受益"的原則，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性（如山東臨沂市民營(yíng)水利的發(fā)展）。十幾年的改革實(shí)踐證明：只要政策得當(dāng)，民辦水利（包括個(gè)體、私營(yíng)和集體）已從"拾遺補(bǔ)缺"逐步成為農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的重要力量，成為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)。

二、灌區(qū)管理體制改革的總體評(píng)價(jià)

　　黨的十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村實(shí)行了以家庭經(jīng)營(yíng)為主的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把原來集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)改變?yōu)榻y(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)，這種按勞分配、多勞多得的分配方式，克服了平均主義的弊端，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。八、九十年代農(nóng)田水利工程的改革與管理主要是學(xué)習(xí)農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)，在不改變所有制的前提下，實(shí)行各種形式的承包責(zé)任制，同時(shí)在一些灌區(qū)的斗渠以下工程推行用水戶參與管理的模式。

　　（一）灌區(qū)改革的主要經(jīng)驗(yàn)

　　1、管理體制改革不斷深入，管理水平有所提高

　　灌區(qū)積極推行經(jīng)營(yíng)承包制，實(shí)行目標(biāo)管理、財(cái)務(wù)包干，落實(shí)崗位責(zé)任制，有的灌區(qū)在人事制度上實(shí)行招聘制，競(jìng)爭(zhēng)上崗，在勞動(dòng)分配制上實(shí)行崗位工資和工效掛鉤。這些措施在一定程度上調(diào)動(dòng)了職工的主觀能動(dòng)性，提高了工作效率，增強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)活力。

　　2、基層管理體制改革和小型灌溉工程產(chǎn)權(quán)制度改革有所突破

　　許多灌區(qū)斗渠以下工程實(shí)行職工承包經(jīng)營(yíng)和用水戶直接管理，利益直接，責(zé)任明確。有的進(jìn)行了拍賣、租賃和股份合作制改造，提高了工程的完好率，節(jié)約了用水，降低了運(yùn)行成本，深受廣大農(nóng)民群眾的歡迎。

　　3、灌區(qū)供水結(jié)構(gòu)有了很大的調(diào)整

　　為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，灌區(qū)不斷挖掘節(jié)水潛力，在滿足糧食作物用水的同時(shí)，積極為高效農(nóng)業(yè)提供水源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。在為農(nóng)田灌溉服務(wù)的同時(shí)，積極調(diào)整供水結(jié)構(gòu)，大力為工礦企業(yè)、城鄉(xiāng)居民生活用水提供全面的服務(wù)。這樣灌區(qū)的整體效益有了很大的提高，職工的工資、福利有了保障，但多數(shù)灌區(qū)在轉(zhuǎn)向城市生活等非農(nóng)供水時(shí)沒有落實(shí)《占用農(nóng)業(yè)水源灌排設(shè)施補(bǔ)償辦法》，廣大農(nóng)民的利益沒有得到保障。

　?。ǘ┐笾行凸鄥^(qū)管理體制存在的主要問題

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下，大中型灌區(qū)資產(chǎn)界定為國(guó)有資產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上建立了高度集中統(tǒng)一的管理體制。應(yīng)該說這種體制在當(dāng)時(shí)的條件下對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展起到了積極的作用。十多年來，雖然進(jìn)行了改革，取得了些經(jīng)驗(yàn)，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，我們常說的"所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明"是這種體制的集中表現(xiàn)，另外還表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1、灌區(qū)的體制行政化，喪失了發(fā)展動(dòng)力

　　灌區(qū)管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者，也是微觀經(jīng)濟(jì)單位具體財(cái)產(chǎn)的支配者。這種管理體制實(shí)際上政府成為工程運(yùn)行管理的唯一主體。模糊了政府與管理單位之間存在的利益矛盾，看不到勞動(dòng)作為謀生手段，勞動(dòng)者有著個(gè)人利益的要求，水管單位喪失了企劃事業(yè)的動(dòng)力和能力，勞動(dòng)者的主觀能性、智慧和創(chuàng)造力遭到壓抑，人們捧著政府給的"鐵飯碗"，吃著水利的"大鍋飯"，勞動(dòng)者個(gè)人的勞動(dòng)權(quán)利及收益權(quán)和社會(huì)責(zé)任逐步淡化，造成人、財(cái)、物資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　2、國(guó)家承擔(dān)無限責(zé)任，管理單位人浮于事

　　由于水管單位沒有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，沒有收益權(quán)，更沒有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此不能承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這種國(guó)有國(guó)營(yíng)的模式所有者主體就是經(jīng)營(yíng)者主體，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是合一的，從所有權(quán)的權(quán)利-責(zé)任關(guān)系來看，獨(dú)占的所有權(quán)必須承擔(dān)完全的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政府實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，大包大攬，工程壞了國(guó)家修。水價(jià)不到位，運(yùn)行管理費(fèi)不能自給，管理單位就要"政策性虧損補(bǔ)貼"，要不到就沒飯吃。這樣導(dǎo)致工程老化失修嚴(yán)重，效益衰減。同時(shí)管理單位責(zé)任淡化，人員嚴(yán)重超編，人浮于事，工作效率低下。

　　3、受利益驅(qū)動(dòng)的影響，丟了"主業(yè)"搞"副業(yè)"

　　由于統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)體制，加之地方財(cái)政困難，水價(jià)不到位等原因，導(dǎo)致廣大職工工資不能按時(shí)足額發(fā)放，福利和社會(huì)保障不到位，這就逼迫著去搞綜合經(jīng)營(yíng)，通過創(chuàng)收來彌補(bǔ)運(yùn)行管理費(fèi)的不足。隨著市場(chǎng)的規(guī)范和政策的完善，有些創(chuàng)收人員自身難保，路子越走越窄。有的由于分配關(guān)系的不合理，經(jīng)營(yíng)不善等原因虧了本、破了產(chǎn)，回來后繼續(xù)吃著"吃不飽的大鍋飯"。造成了"主業(yè)"沒管好，"副業(yè)"搞不好的被動(dòng)局面。

　　4、灌區(qū)體制上的缺陷

　　目前灌區(qū)普遍采用的是承包制，隨著改革的深化和市場(chǎng)發(fā)育，承包制所反映的深層次問題逐漸暴露出來，其主要缺陷有：一是承包內(nèi)容和基數(shù)難以確定，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上有較大的偏差；二是合同目標(biāo)的確定性與執(zhí)行合同過程中外部環(huán)境的不確定性的矛盾難以調(diào)合，導(dǎo)致承包目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，最后承包制就難免流于形式。三是產(chǎn)權(quán)界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的"包盈不包虧"，出現(xiàn)盈虧責(zé)任不對(duì)稱現(xiàn)象。四是為追求管理單位的效益，必然造成短期行為，這是承包制本身不能克服的致命缺點(diǎn)。

　　總之，承包制所體現(xiàn)的政府所有權(quán)與管理單位經(jīng)營(yíng)權(quán)的"兩權(quán)分離"，是在不觸動(dòng)現(xiàn)存所有制形式的前提下進(jìn)行的。由此看來，改革必須向深層次推進(jìn)，必須觸動(dòng)產(chǎn)權(quán)（包括水權(quán)）關(guān)系，尋求公有制實(shí)現(xiàn)的最有效形式。

三、灌區(qū)體制創(chuàng)新的基本思路與構(gòu)想

　?。ㄒ唬w制創(chuàng)新面臨的難點(diǎn)

　　1、思想觀念障礙

　　歷史上受"左"的思想影響，把灌區(qū)視為純粹的公有制，一旦"還股于民"、"還權(quán)于民"成為以公有制為基礎(chǔ)的"混合所有制"，就認(rèn)為動(dòng)搖了公有制的主體地位，削弱了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。也有些人有著傳統(tǒng)體制的深刻烙印，把國(guó)有事業(yè)單位提供的"鐵飯碗、大鍋飯"，視為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。這些思想障礙的作用使灌區(qū)改革處于一種嚴(yán)格的管制狀態(tài)，扭曲了改革的動(dòng)力機(jī)制，抑制了改革的積極性，助長(zhǎng)了改革的保護(hù)主義。舊思想觀念的束縛、既得利益者對(duì)新思想觀念本能的抵觸等是改革面臨的思想障礙。

　　2、產(chǎn)權(quán)評(píng)估困難導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)難以界定

　　產(chǎn)權(quán)界定是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本前提，但由于長(zhǎng)期灌區(qū)資產(chǎn)關(guān)系紊亂，資產(chǎn)底數(shù)不清，尤其廣大農(nóng)民的投勞（物化勞動(dòng)的價(jià)值量）計(jì)算和評(píng)估困難，土地使用權(quán)作價(jià)也難以確定，還有些財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，所有權(quán)模糊，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難。

　　3、灌區(qū)冗員太多導(dǎo)致改革摩擦增大

　　灌區(qū)冗員過多是一個(gè)歷史遺留的問題，也是一個(gè)如今沒有解決而且還在不斷膨脹的大難題。全國(guó)大型灌區(qū)按定員定額標(biāo)準(zhǔn)總?cè)藬?shù)應(yīng)在6-8萬人，而初步統(tǒng)計(jì)現(xiàn)已達(dá)到17萬人（有的灌區(qū)還有一部分合同工和臨時(shí)工），超編一倍多。有的50萬畝的灌區(qū)，每年水費(fèi)收入上千萬元，由于冗員過多，連運(yùn)行管理費(fèi)也不能維持，這是造成國(guó)有國(guó)營(yíng)灌區(qū)難以為繼的重要原因之一。

　?。ǘ┕鄥^(qū)體制創(chuàng)新的基本思路

　　在新體制的創(chuàng)建過程中，要始終堅(jiān)持"兩改一提高"的指導(dǎo)思想。通過灌區(qū)以節(jié)水為中心的續(xù)建配套與技術(shù)改造，發(fā)展生產(chǎn)力；通過灌區(qū)的綜合改革，建立新的體制和機(jī)制；通過提高水資源的有效利用率和產(chǎn)出效率，來提高農(nóng)業(yè)的效益和農(nóng)民的收入。改革的目標(biāo)是在灌區(qū)中營(yíng)造讓多種經(jīng)濟(jì)成分各展其長(zhǎng)，相互促進(jìn)、共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)造出符合國(guó)情、地情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，充滿生機(jī)和活力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。更好地服務(wù)于"全面建設(shè)小康社會(huì)"這個(gè)大目標(biāo)。這也是體制創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

　　1、體制創(chuàng)新必須充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性

　　灌溉是一種人工補(bǔ)充土壤水分，以改善作物生長(zhǎng)條件的工程技術(shù)措施，是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的過程，也是一個(gè)自然再生產(chǎn)過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是有生命的動(dòng)植物，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)必須首先服從自然生命活動(dòng)的規(guī)律。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這個(gè)基本特點(diǎn)，要求生產(chǎn)者必須以高度的責(zé)任心去看護(hù)動(dòng)植物生長(zhǎng)的全過程，根據(jù)市場(chǎng)、氣候等環(huán)境的變化和作物生長(zhǎng)狀況，及時(shí)作出決策和處理。灌區(qū)的產(chǎn)品是水，水的科學(xué)合理配置（或水資源向高效部門的流動(dòng)），都要符合這一自然特點(diǎn)和規(guī)律。它不像工廠化作業(yè)那樣"旱澇"保收，每個(gè)工序都能準(zhǔn)確地計(jì)量其勞動(dòng)的價(jià)值。有時(shí)需要"人努力，老天幫忙"。這些基本特點(diǎn)決定了灌溉服務(wù)的時(shí)限性，效益的隨機(jī)性，產(chǎn)生了廣大農(nóng)民收益和灌區(qū)收益的矛盾。廣大農(nóng)民盼的是風(fēng)調(diào)雨順，而管理職工盼的是"越旱越好"。因此，灌區(qū)管理體制改革的框架，既要考慮市場(chǎng)在配置水資源中的基礎(chǔ)性、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性等，又要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性、水資源的公益性和在區(qū)域內(nèi)的壟斷性。

　　2、在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的改革

　　人們常用"所有者缺位，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清"來概括國(guó)營(yíng)單位的弊病，可見，深化灌區(qū)改革首先要進(jìn)行清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定。這是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，必將產(chǎn)生全局性、整體性的震動(dòng)，需要有一定的法律依據(jù)和理論上的指導(dǎo)。

　　首先，堅(jiān)持公有制為主體，明確國(guó)有資產(chǎn)的完整性原則。無論現(xiàn)有哪個(gè)部門、單位、集體的資產(chǎn)都要進(jìn)行界定；第二，按照"誰投資、誰所有、誰受益"的原則，原始投資主體享有最終所有權(quán)，這里的難點(diǎn)在于廣大農(nóng)民的勞動(dòng)所形成的資產(chǎn)如何評(píng)估界定，占用農(nóng)村集體用地和個(gè)人用地如何評(píng)估界定；第三，堅(jiān)持國(guó)家政策的連續(xù)性和協(xié)調(diào)性原則；第四，要實(shí)事求是，堅(jiān)持簡(jiǎn)便易行，宜粗不宜細(xì)。既要科學(xué)管理，又要便于操作，把原則性和靈活性結(jié)合起來。通過資產(chǎn)界定，分清了國(guó)家（不包括國(guó)家投資讓渡給集體和群眾的）、集體和廣大農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，奠定資產(chǎn)管理運(yùn)行考核的基礎(chǔ)。這樣灌區(qū)從國(guó)有國(guó)營(yíng)的純國(guó)家所有制，轉(zhuǎn)換為以公有制為基礎(chǔ)的"混合所有制"，為管理體制創(chuàng)新奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這種"還股（權(quán)）于集體、于農(nóng)民"不是財(cái)產(chǎn)的分掉，灌區(qū)的解體，而是產(chǎn)權(quán)明晰，變化的是產(chǎn)權(quán)從模糊到清晰，每個(gè)財(cái)產(chǎn)主體（國(guó)家、集體、農(nóng)民）都知道在公共財(cái)產(chǎn)中自己的份額，這樣就完成了形式上的"國(guó)有國(guó)營(yíng)"向"利益均享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)"的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的轉(zhuǎn)變。

　　3、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系

　　對(duì)灌區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革，就是把灌區(qū)放到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去，將商品貨幣關(guān)系引入公有制的實(shí)現(xiàn)過程，借助商品貨幣手段和法律契約手段，理順灌區(qū)財(cái)產(chǎn)的處置、支配、使用的責(zé)任關(guān)系。明確政府（代表國(guó)家）、集體和群眾作為出資人和灌區(qū)作為法人之間的責(zé)任關(guān)系。使政府、集體和群眾作為國(guó)有資產(chǎn)的終極所有權(quán)與灌區(qū)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，從而實(shí)現(xiàn)政事分開，政資（國(guó)有資產(chǎn)代表者）分開。理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府需要建立國(guó)有資產(chǎn)管理體系，有獨(dú)立的組織體系到位操作，政府有關(guān)部門不再充當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)所有者的角色。灌區(qū)管理單位法人財(cái)產(chǎn)完全獨(dú)立，享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，通過內(nèi)部的"法人治理結(jié)構(gòu)"加強(qiáng)管理，做到自主經(jīng)營(yíng)、"自負(fù)盈虧"，按照按勞分配的原則，建立起相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，這樣就促成了產(chǎn)權(quán)責(zé)任明晰化，為建立水市場(chǎng)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)（包括水權(quán)）交易，奠定了法律基礎(chǔ)。

　　4、建立起權(quán)利制衡機(jī)制

　　以公有制為基礎(chǔ)的混合所有制擁有多元化產(chǎn)權(quán)的集合功能，而灌區(qū)管理單位作為產(chǎn)權(quán)關(guān)系的載體則以產(chǎn)權(quán)本位（產(chǎn)權(quán)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的"本位"因素）得到確立。由于出資人所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生了分離，憑借法人財(cái)產(chǎn)權(quán)可依法登記事業(yè)單位（管理局）法人，而成為民事責(zé)任主體。明確界定產(chǎn)權(quán)，并不只是界定產(chǎn)權(quán)，而在于通過適當(dāng)?shù)姆尚问浇缍óa(chǎn)權(quán)的運(yùn)動(dòng)規(guī)則，界定每一組權(quán)利主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，以避免發(fā)生產(chǎn)權(quán)沖突和糾紛。

　　灌區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的人格化反映在灌區(qū)代表大會(huì)（股東大會(huì)）、理事會(huì)（董事會(huì)）、局長(zhǎng)（經(jīng)理）之間的相互制衡關(guān)系上，這樣就使灌區(qū)的所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等，分工和責(zé)任劃分明確。在利益關(guān)系上激勵(lì)與制衡約束相對(duì)稱。灌區(qū)代表大會(huì)（包括灌區(qū)內(nèi)按照股份和受益范圍選出的代表、國(guó)有資產(chǎn)代表等）是灌區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大問題的決策活動(dòng)。灌區(qū)代表大會(huì)選舉的理事會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，是法定代表，負(fù)責(zé)中長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)決策、監(jiān)督灌區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向代表大會(huì)負(fù)責(zé)。通過理事會(huì)聘用的灌區(qū)管理局局長(zhǎng)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的總代表，負(fù)責(zé)灌區(qū)的運(yùn)行管理、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。這樣就形成了終極所有權(quán)、法人所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互制約，從而使灌區(qū)按照市場(chǎng)的引導(dǎo)，灌區(qū)的需求進(jìn)行決策，使各種生產(chǎn)要素（資源）的配置和運(yùn)行符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。政府通過發(fā)育"水市場(chǎng)"和必要的行政支持和約束，使水資源實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理配置。

　?。ㄈ┬麦w制創(chuàng)新的方案設(shè)想

　　創(chuàng)建新體制就是規(guī)范灌區(qū)管理單位與政府及其他出資人、市場(chǎng)、社會(huì)、職工等一系列的基本關(guān)系，涉及灌區(qū)外部環(huán)境和內(nèi)部機(jī)制的一種體制和制度體系。創(chuàng)建新體制要進(jìn)行系統(tǒng)工程設(shè)計(jì)，確立起總體思路和基本框架。這種框架初步設(shè)想為：貫穿一條主線，實(shí)行兩大分離，建立三個(gè)機(jī)制，加強(qiáng)四項(xiàng)建設(shè)。

　　1、貫穿一條主線。就是確立灌區(qū)管理單位作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和民事法律關(guān)系主體。一方面從法律上確立灌區(qū)管理單位具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織；另一方面要有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)能力，真正成為自主經(jīng)營(yíng)、"自負(fù)盈虧"的法人實(shí)體。其它改革都是圍繞這一中心展開的，各方面的制度建設(shè)都要緊緊圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行。

　　2、實(shí)行兩個(gè)到位。就是政府到位，管理到位。政府到位就是切斷灌區(qū)與政府之間的行政隸屬關(guān)系，明確界定灌區(qū)與政府各自的職能，實(shí)行"政事分離"；通過成立國(guó)有資產(chǎn)管理部門實(shí)行"政資分離"，政府回到宏觀調(diào)控的位置。管理到位就是在確立灌區(qū)管理單位作為民事法律關(guān)系主體地位和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位的基礎(chǔ)上，組建新的管理體制：即灌區(qū)代表大會(huì)，理事會(huì)，聘任局長(zhǎng)，根據(jù)頒發(fā)的崗位設(shè)置和定員標(biāo)準(zhǔn)，招聘專業(yè)管理人員，制訂相應(yīng)的規(guī)章制度，建立新的運(yùn)行機(jī)制。

　　3、建立三個(gè)機(jī)制。即灌區(qū)內(nèi)部激勵(lì)-約束機(jī)制，市場(chǎng)激勵(lì)-約束機(jī)制，宏觀激勵(lì)-約束機(jī)制。這三大機(jī)制三位一體，缺一不可，互為聯(lián)動(dòng)。灌區(qū)內(nèi)部激勵(lì)-約束機(jī)制的構(gòu)建，主要涉及出資人、經(jīng)營(yíng)者（領(lǐng)導(dǎo)層）和職工三大主體之間的利益制衡和監(jiān)督機(jī)制；市場(chǎng)激勵(lì)-約束機(jī)制的構(gòu)建，主要體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)灌區(qū)內(nèi)部主體的約束力，各種要素通過市場(chǎng)進(jìn)入灌區(qū)，灌區(qū)管理單位只有通過市場(chǎng)才能獲得各種要素，各種合約關(guān)系都是通過市場(chǎng)簽訂的，這就對(duì)要素使用形成激勵(lì)和約束，保證合約得到順利履行；宏觀激勵(lì)（包括實(shí)施優(yōu)惠政策）--約束機(jī)制的構(gòu)建，主要是政府通過規(guī)章制度等形式為這種管理體制創(chuàng)造一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，確立宏觀體制公平、中性、透明的運(yùn)作框架。

　　4、加強(qiáng)四項(xiàng)建設(shè)。即加強(qiáng)思想、法制、組織和政策建設(shè)，這是體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作。

　　（1）思想建設(shè)。進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，破除各種思想障礙，普及現(xiàn)代市場(chǎng)知識(shí)，熟悉現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)理論，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，舉辦各種講座，統(tǒng)一干部職工的認(rèn)識(shí)，減少制度創(chuàng)新的摩擦，明確改革的方向、目標(biāo)和任務(wù)。

　?。?）法制建設(shè)。灌區(qū)改革的核心，就是形成協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)者、所有者及一般投資者、債權(quán)者關(guān)系的合理規(guī)范。同時(shí)要合理協(xié)調(diào)職工與廣大農(nóng)民群眾及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體的關(guān)系。這些都需要法律或規(guī)章制度來規(guī)范協(xié)調(diào)，以減少改革中的各種偏差。

　?。?）組織建設(shè)。組織建設(shè)包括原有機(jī)構(gòu)的改組和新組織的培育。在核定編制定員、定崗的基礎(chǔ)上，按照新體制的要求要對(duì)原先政事企合一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組，有的要取消，有的要合并，有的要縮少，建立一個(gè)全新的組織機(jī)構(gòu)。同時(shí)要做好減員增效、下崗分流工作。

　?。?）政策建設(shè)。對(duì)原有的政策作清理，廢除一些過時(shí)的政策，做好政策機(jī)制的轉(zhuǎn)換工作，奠定新政策基礎(chǔ)。政策類型要具體，要有操作性，政策手段以經(jīng)濟(jì)杠桿為主，政策制訂實(shí)現(xiàn)法律化、程序化，還要制訂一批資產(chǎn)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等。政策實(shí)施將更多地通過共識(shí)基礎(chǔ)上的協(xié)同來實(shí)現(xiàn)。