黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)五年概述

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簡介： 自1997年江總書記“再造山川秀美的西北地區(qū)”重要批示發(fā)表以來，黃河流域認真貫徹落實黨中央關(guān)于水土保持生態(tài)建設(shè)的重要指示精神，在“三個代表”重要思想指導(dǎo)下，抓住西部大開發(fā)的機遇，與時俱進，明確思路，創(chuàng)新工作，加強管理，進一步開創(chuàng)了流域水土保持生態(tài)建設(shè)的新局面。
關(guān)鍵字：黃河流域 水土保持 生態(tài)建設(shè) 五年概述

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，1998－2002年，中央投入黃河流域的水土保持經(jīng)費達30多億元，超過了解放以來49年的投資總和。其中國家通過黃委下達的水土保持投資為8億多元，2002年增加到2.6億元，達到了歷史的新高。在國家高度重視下，全流域五年來共開展水土流失初步治理面積6萬多平方公里，較“八五”期間提高了30％。平均每年治理速度達到1.25萬平方公里。特別是2002年，黃河流域水土流失治理速度再創(chuàng)新高，全年共開展水土流失治理面積13203.96平方公里，安排建設(shè)治溝骨干工程203座，興建淤地壩5617座，小型蓄水保土工程74287座(處)，開展生態(tài)修復(fù)和封禁治理22.36萬公頃。這些成績的取得，為改善和保護當?shù)氐纳a(chǎn)、生活環(huán)境，減少入黃泥沙，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和群眾的脫貧致富發(fā)揮了重要的作用。

　　回顧五年來黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)工作，主要有以下幾個方面的特點：

一、努力實踐新時期治黃新思路，調(diào)整水土保持發(fā)展戰(zhàn)略

　　經(jīng)過半個世紀堅持不懈的努力，黃河治理開發(fā)取得了很大的成效。但由于黃河情況復(fù)雜，治理難度大，目前洪水依然威脅下游兩岸；水資源供需矛盾日益突出；水土流失尚未得到有效控制，水污染越來越嚴重；已成為黃河治理開發(fā)和管理所面臨的三大難題。為此，水利部黨組提出了“堤防不決口、河道不斷流、水質(zhì)不超標、河床不抬高”的黃河治理目標。黃委通過對《黃河的重大問題及其對策》研究，確立了水土保持在實現(xiàn)“四大目標”中的基礎(chǔ)地位，把治理黃河上中游水土流失作為實現(xiàn)“河床不抬高”戰(zhàn)略目標的根本措施。并結(jié)合黃河流域水土流失的特點和規(guī)律，確立了“防治結(jié)合、保護優(yōu)先、強化治理”的黃河流域水土保持基本思路。這一基本思路的提出，對今后黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)總體部署有重要的指導(dǎo)意義。

　　根據(jù)這一基本思路，認真總結(jié)流域水土保持幾十年經(jīng)驗，黃委提出了“圍繞兩大目標，抓住兩個重點，實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變”的水土保持生態(tài)建設(shè)新的發(fā)展戰(zhàn)略?！皟纱竽繕恕奔磳崿F(xiàn)千方百計減少入黃泥沙、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境和促進經(jīng)濟社會發(fā)展；“兩個重點”即以黃河中游7.86萬平方公里多沙粗沙區(qū)為治理的重點區(qū)域，以治溝骨干工程為主體的溝道壩系為建設(shè)的重點措施；“兩大轉(zhuǎn)變”即由分散治理向集中規(guī)模治理，由低標準平均安排向高水平重點扶持的轉(zhuǎn)變。圍繞這一新的發(fā)展戰(zhàn)略，黃委組織編制了《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》，確立了“三步走”的發(fā)展步驟；完成了《黃河中游多沙粗沙重點區(qū)域水土保持生態(tài)工程建設(shè)項目建議書》，近期正組織編寫《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)規(guī)劃》；啟動實施了黃河水土保持生態(tài)工程，形成了由重點支流治理、示范區(qū)、治溝骨干工程專項、黃土高原水土保持世行貸款項目等構(gòu)成的相互支撐的工程格局，使黃土高原水土保持工作步入規(guī)?；卫怼^(qū)域化發(fā)展的新局面。

　　在這期間，各省區(qū)積極轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，把水土保持作為振興區(qū)域經(jīng)濟、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的大事來抓，狠抓精品工程建設(shè)，流域水土保持生態(tài)建設(shè)全面駛?cè)胛鞑看箝_發(fā)的快車道。

二、以“數(shù)字黃河”工程建設(shè)為契機，全面提高水土保持宏觀決策水平

　　“數(shù)字黃河”工程是黃委為全力推進治黃現(xiàn)代化建設(shè)而啟動實施的一項宏偉工程，它的建設(shè)將有力地推動新時期治黃理念和技術(shù)創(chuàng)新。作為該項工程重要組成部分的“數(shù)字水保”工程，是全面實現(xiàn)水土保持管理現(xiàn)代化，提高科學(xué)決策能力和管理水平的重要工程。黃委在吸收和借鑒國內(nèi)外先進數(shù)字化技術(shù)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)水土保持工作的特點，編制完成了《黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測綱要》、《黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃》，提出了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和數(shù)字水土保持工程的建設(shè)目標和關(guān)鍵技術(shù)，為今后全面建設(shè)現(xiàn)代化監(jiān)測系統(tǒng)和數(shù)字水保工程提供了總體框架和宏觀指導(dǎo)。目前黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)項目（第一期）已正式在水利部立項。為了全面摸清黃河流域水土保持的基礎(chǔ)信息，歷時三年，順利完成黃河流域水土保持遙感普查及水利部黃土高原水土流失區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)引進項目（948項目），獲得一系列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和成果，信息總量達206千兆，初步建立了黃河流域水土保持信息庫，為“數(shù)字水?！奔啊皵?shù)字黃河”工程打下了堅實的基礎(chǔ)。依據(jù)水利部要求，流域各省區(qū)也圓滿完成了第三次遙感普查工作。山西省還啟動了“數(shù)字水保生態(tài)”工程，完成了《山西省水土保持信息系統(tǒng)總體設(shè)計》。該工程目前已投資80萬元，完成了硬件的配置，整個數(shù)字化輸入工作已開始進行。陜西省在全省水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)模上繼續(xù)擴大，覆蓋面更廣，已建成市縣級監(jiān)測分站31個，泥石流滑坡預(yù)警監(jiān)測點3個。這些工作的開展，為全面提高流域水土保持生態(tài)建設(shè)宏觀決策和監(jiān)控能力發(fā)揮了重要作用。

三、樹立人與自然和諧相處的理念，大力實施封禁治理，充分依靠生態(tài)自我修復(fù)能力恢復(fù)植被

　　為貫徹落實中央治水方針和水利部黨組的治水新思路，黃委在黃河流域和黑河、塔里木河等12個縣率先實施了水土保持生態(tài)修復(fù)試點工作，2002年共完成封育治理面積79900公頃。同時在青海、四川兩省啟動了黃河源區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督項目，目前項目正在有序進行，已完成了人為水土流失普查和“三區(qū)”劃定等前期工作。水利部也在全國106個縣（市、旗）啟動實施了“水土保持生態(tài)修復(fù)試點工程”。各地為了使封禁治理真正做到封得住、綠起來、能致富、不反彈，采取了許多有效措施。山西省充分考慮農(nóng)民的實際利益，采取了“以建促封”等五項舉措，保證了封山禁牧、生態(tài)修復(fù)的順利實施。省政府還專門出臺了《關(guān)于在水土流失防治區(qū)實行封禁治理的規(guī)定》。陜西吳旗縣1998年在全國率先作出了封山禁牧、退耕還林還草的決定，經(jīng)過四年多時間，境內(nèi)林草覆蓋率從1998年前的18％增加到49.6％，水土流失逐步減少，農(nóng)民收入穩(wěn)中有增，創(chuàng)造了水土保持生態(tài)建設(shè)的奇跡。內(nèi)蒙古烏蘭察布盟，積極實施“進一退二還三”戰(zhàn)略，全盟有一半耕地退了耕，林草覆蓋度也由原來的20％提高到40％，水土流失綜合治理程度達到31％，貧困人口提前兩年基本解決了溫飽。這些成績的取得，為全流域全面開展生態(tài)修復(fù)積累了寶貴經(jīng)驗，對加快流域水土保持生態(tài)建設(shè)步伐起到了極大的促進作用。

四、以全面實行工程建設(shè)監(jiān)理制為突破口，在全國率先推行了水土保持“三項制度”改革

　　一是在黃河水保生態(tài)工程等重點項目中全面推行工程建設(shè)監(jiān)理制，成立了西安黃河監(jiān)理有限公司，對黃河水保生態(tài)工程項目進行了全面監(jiān)理；頒發(fā)了《黃河水土保持生態(tài)工程施工監(jiān)理暫行規(guī)定》，對監(jiān)理的有關(guān)程序及實施細則進行了明確的規(guī)定。山西省有11個地（市）成立了水土保持監(jiān)理機構(gòu)，在湫水河重點治理區(qū)、國家財政預(yù)算內(nèi)專項資金水土保持項目、汾河上游項目中實行了工程建設(shè)監(jiān)理。寧夏、內(nèi)蒙、河南等省區(qū)也在一些國家重點項目水土保持項目中推行了工程建設(shè)監(jiān)理制。

　　二是在水土保持治溝骨干工程建設(shè)中進行了招投標試點。山西在項目執(zhí)行中，對于較大投資的治溝骨干工程大都采用招投標的辦法，公開、公平、公正地擇優(yōu)選定施工隊伍。青海西寧市對谷坊、淤地壩、溝頭防護工程實行招投標，選擇技術(shù)力量強的工程隊進行施工，保證工程建設(shè)質(zhì)量；青?；ブh對水保治溝骨干工程還實行了議標制。

　　三是為強化項目管理，明確項目責任，首次將黃委的西峰、綏德治理監(jiān)督局作為示范區(qū)項目的建設(shè)法人單位。五年來，通過推行“三項制度”改革，流域內(nèi)水土保持項目的建設(shè)質(zhì)量得到明顯提高。

五、流域水土保持工作逐步走上規(guī)范化軌道

　　為保證工程建設(shè)的質(zhì)量和效益，黃委和流域各省區(qū)業(yè)務(wù)部門在規(guī)范工程管理上做了大量的工作。一是根據(jù)國家對基本建設(shè)項目的管理要求，全面規(guī)范了水土保持工程建設(shè)項目的前期工作，要求水土保持工程項目要嚴格按照規(guī)劃、項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計四個前期工作程序進行操作。并按此開展了黃河水土保持生態(tài)工程等一批水土保持項目。二是制定了一系列管理辦法和規(guī)定，從項目的立項、審批、設(shè)計、施工、驗收和管護等都有嚴格規(guī)定。出臺了《黃河流域水土保持治溝骨干工程建設(shè)和管理規(guī)定》、《黃河水土保持生態(tài)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《黃河水土保持生態(tài)工程年度檢查辦法》和《黃河水土保持生態(tài)工程竣工驗收辦法》等一系列管理辦法。三是改革資金管理辦法。為管好用好中央資金，黃委下發(fā)《黃河水土保持生態(tài)工程中央財政資金報賬制管理暫行辦法》，要求設(shè)立專門的資金報賬賬戶，明確了資金報賬程序。耤河示范區(qū)在黃河水保生態(tài)工程建設(shè)中率先實行了報賬制；山西省在總結(jié)世行貸款項目和汾河上游重點治理項目報賬經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全省水土保持項目中全面推行了報賬制。項目管理的規(guī)范化，促進了水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)從計劃經(jīng)濟和行政指令的管理方式向市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)變。

六、水土保持關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)研究取得重大突破，基礎(chǔ)工作得到明顯加強

　　開展的《黃河中游多沙粗沙區(qū)區(qū)域及產(chǎn)沙輸沙規(guī)律研究》課題達到國際先進水平，確定了黃河中游水土流失防治的重點區(qū)域，為下游防洪減淤、流域水資源開發(fā)利用和改善生態(tài)環(huán)境等決策提供了科學(xué)依據(jù)。同時還組織開展了《黃土丘陵溝壑區(qū)小流域壩系相對穩(wěn)定及水土資源開發(fā)利用研究》、《山坡地生態(tài)穩(wěn)定與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展技術(shù)研究》、《黃土高原不同類型區(qū)水土保持綜合治理關(guān)鍵措施與組合研究》和《水利水保工程對黃河水資源的影響研究》等一批水土保持科研課題。這些科技成果的取得，為流域水土保持生態(tài)建設(shè)提供了強大的科技支撐。

　　基礎(chǔ)工作也得到了加強。在完成流域性宏觀規(guī)劃的基礎(chǔ)上，先后編制了《黃河上中游多沙粗沙區(qū)治溝骨干工程建設(shè)規(guī)劃》和《黃河流域坡耕地治理規(guī)劃》等專項規(guī)劃和《黃河水土保持生態(tài)工程窟野河規(guī)劃》等11條支流的規(guī)劃報告。完成了《黃河水土保持生態(tài)工程窟野河榆林項目區(qū)可研報告》等一批重點項目的可行性研究報告。這些前期工作開展，儲備了一批項目，提高了水土保持工程建設(shè)的技術(shù)含量。

七、水土保持預(yù)防監(jiān)督工作成效顯著

　　五年來，在流域機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和督促下，流域內(nèi)300多個縣組建了監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，組建率達92％。230多個縣（市）制定和完善了水土保持配套法規(guī)和政策，基本實現(xiàn)了預(yù)防監(jiān)督管理工作的規(guī)范化和科學(xué)化。目前，全流域縣級預(yù)防監(jiān)督規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)完成，并于2001年進行了全面驗收。同時黃河上中游6省區(qū)開展規(guī)范化建設(shè)的10個試點地（市、盟），174個國家重點防治區(qū)的規(guī)范化縣（市、區(qū)、旗）也全部驗收合格。城市水土保持預(yù)防監(jiān)督工作也逐步深入，蘭州市西固區(qū)、太原市、韓城市三個全國水土保持城市試點順利通過國家組織的驗收。各級人大也加大了水土保持執(zhí)法情況的監(jiān)督檢查。

　　在取得上述成就的同時，我們也要清醒地看到，黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　一是水土流失面廣量大，治理難度愈來愈大。

　　二是隨著西部大開發(fā)的實施，公路、鐵路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施都在大規(guī)模地進行建設(shè)，對自然資源的開發(fā)強度不斷增加，使水土保持和生態(tài)環(huán)境保護的壓力明顯加大。

　　三是流域水土保持監(jiān)測系統(tǒng)雖已開始啟動建設(shè)，但還不能滿足流域水土保持各項工作的需要。還存在信息的時效性得不到保障、信息的準確度難以核實、信息資源的整合和利用程度不高，尚未建立規(guī)范的信息發(fā)布機制等問題。

　　今后一個時期，黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)要以黨的十六大精神和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以國務(wù)院批復(fù)的《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》為依據(jù)，與時俱進，開拓創(chuàng)新，按照“防治結(jié)合，保護優(yōu)先，強化治理”的水土保持方略，以多沙粗沙區(qū)為重點，加快以治溝骨干工程為主體的小流域溝道壩系建設(shè)，促進退耕還林還草；充分利用生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，采取封山育林、封坡禁牧等措施，加快林草植被恢復(fù)和生態(tài)系統(tǒng)的改善；通過機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，實現(xiàn)由傳統(tǒng)水土保持向現(xiàn)代水土保持轉(zhuǎn)變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約保護，優(yōu)化配置，合理開發(fā)利用水土資源；以改善群眾生產(chǎn)生活條件，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，減少入黃泥沙為目標，建設(shè)黃土高原地區(qū)生態(tài)屏障，為治理開發(fā)黃河，實現(xiàn)區(qū)域人口、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略順利實施提供支撐和保障。

　　在治理的戰(zhàn)略布局上，將以水土流失最嚴重、對下游淤積影響最大的黃河中游7.86萬平方公里的多沙粗沙區(qū)為重點，集中力量，加大投入，加快治理。在治理的措施安排上，把溝道壩系工程建設(shè)擺在突出位置。近期將認真落實黃土高原淤地壩建設(shè)前期工作座談會精神，抓緊完成《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)規(guī)劃》。積極組織協(xié)調(diào)流域各省區(qū)完成本省區(qū)淤地壩建設(shè)規(guī)劃和可行性研究報告。在前期工作順利完成后，全面啟動黃土高原淤地壩建設(shè)工程。同時啟動建設(shè)一批布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、安全穩(wěn)定、效益突出、管理規(guī)范的示范小流域壩系，為黃土高原大面積進行溝道壩系建設(shè)提供示范和樣板。組織淤地壩建設(shè)管理體制研究，在廣泛調(diào)研黃河流域淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的形勢要求，探索淤地壩建設(shè)新的管理體制和機制，為大規(guī)模淤地壩建設(shè)做好準備。

　　在生態(tài)建設(shè)中，繼續(xù)抓好黃河水土保持生態(tài)工程建設(shè)，重點圍繞黃河水土保持生態(tài)工程建設(shè)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，在項目前期工作、水土保持生態(tài)建設(shè)監(jiān)測、機制體制運行等方面作進一步加強。近期著重抓好黃河水保生態(tài)工程重點支流治理項目的中期調(diào)整、耤河示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)項目的實施。

　　在加快水土流失防治步伐的同時，繼續(xù)推進黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，組織搞好監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)計工作，盡快建成水土保持監(jiān)測系統(tǒng)西安中心站和鄭州終端站，積極協(xié)調(diào)流域各省區(qū)開展省級監(jiān)測總站和重點監(jiān)測分站的建設(shè)。通過5～10年的建設(shè)，在全流域建立自上而下的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，使水土保持監(jiān)測基本實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、智能化和現(xiàn)代化。

　　繼續(xù)抓好預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法檢查和指導(dǎo)工作，加大開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案的監(jiān)管力度，加強黃河源區(qū)預(yù)防監(jiān)督保護項目的管理。深入貫徹《中華人民共和國水土保持法》，完善法律法規(guī)體系，搞好人員與隊伍建設(shè)，建立健全流域水土保持執(zhí)法體系，將水土保持生態(tài)建設(shè)與保護納入法制化軌道。

　　我們相信，在黨的十六大全面建設(shè)小康社會目標的指引下，在水利部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在流域廣大人民群眾的共同努力下，黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)必將迎來一個更加燦爛的明天。