我國(guó)BOT投資方式的立法障礙

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　　BOT投資方式是英文BUILD-OPERATE-TRANSFER的縮寫，翻譯成中文就是"建設(shè)-營(yíng)運(yùn)-移交"。根據(jù)世界銀行《1994年世界發(fā)展報(bào)告》，通常所說(shuō)的BOT投資方式還包括BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），艱險(xiǎn)建設(shè)-擁有-營(yíng)運(yùn)-移交：BOO（Build-Own-Operate-Transfer），艱險(xiǎn)建設(shè)-擁有-營(yíng)運(yùn)等多種具體形式。較為典型的BOT投資方式是指東道國(guó)政府就某一特定項(xiàng)目承辦人建立的項(xiàng)目公司按照與政府簽訂的特許權(quán)協(xié)議，開(kāi)發(fā)并運(yùn)營(yíng)該特許項(xiàng)目，以償還債務(wù)并獲取收益，協(xié)議期滿后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)無(wú)償移交給予所在國(guó)政府。BOT投資方式是項(xiàng)目融資（Project Finance）發(fā)展起來(lái)的一種新形式，是國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在20世紀(jì)70年代前各國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由政府部門承擔(dān)。但基礎(chǔ)設(shè)施方面的巨額投入給各國(guó)政府特別是資金缺乏的發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。80年代以來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快，各國(guó)對(duì)TRANBBS交通、能源、供水等基礎(chǔ)設(shè)施的需求急劇膨脹，但經(jīng)濟(jì)危機(jī)和債務(wù)危機(jī)使許多國(guó)家的投資能力大為減弱，迫使這些國(guó)家在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)實(shí)行緊縮政策，同時(shí)轉(zhuǎn)而尋求私人資本的投資。在這種情況下，土耳其總理奧扎爾率先在1984年正式提出BOT的，試圖采用BOT這種市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行融資和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，由于BOT同時(shí)迎合了各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需求和國(guó)際私人資本投資的目的，目前，BOT方式已被廣泛應(yīng)用于發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，著名的橫貫英法之間的歐洲隧道，澳大利亞的悉尼港口隧道等都用了BOT方式。土耳其、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度、新加坡、泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家都有BOT投資方式的項(xiàng)目。可以說(shuō)，BOT作為國(guó)際上新興的投融資方式正方興未艾，極大地促進(jìn)了國(guó)際資金的流動(dòng)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　我國(guó)自1985年深圳"沙角B電廠"首次引入BOT投資方式以來(lái)，BOT投資方式日益受到我國(guó)各級(jí)政府的重視，并將成為我國(guó)今后利用私人資本特別是引進(jìn)外資投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式。但由于BOT投資方式在我國(guó)國(guó)情的理論體系，尚未制定綜全性的專門立法，現(xiàn)有的BOT規(guī)章投資方式所需要的法律保障相差甚遠(yuǎn)。此種立法狀況，不利于我國(guó)改善BOT投資環(huán)境，吸引私人資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。  service
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　　BOT投資方式是一項(xiàng)涉及面較廣的系統(tǒng)工程，參與部門多，若無(wú)相關(guān)的政策、法律的正確指導(dǎo)和監(jiān)督管理，是不可能順利實(shí)施的。目前我國(guó)有關(guān)BOT的一些專門性規(guī)定的法律階位較低、內(nèi)容上還不完善，因此其規(guī)范作用也是相當(dāng)有限的。對(duì)于專門規(guī)定中未涉及的或與現(xiàn)有法律法規(guī)相矛盾之處，只能適用現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，但由于現(xiàn)有法律法規(guī)并未對(duì)BOT投資方式作出明確規(guī)定，且有些規(guī)定與BOT投資方式所要求的做法相沖突。因此，現(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)在事實(shí)上已構(gòu)成了我國(guó)BOT投資方式的法律障礙，亟待在較高層次的立法中加以解決。從某種角度看，諸多BOT投資方式實(shí)踐所面臨的法律障礙，實(shí)際上也正是在新的BOT立法中所面臨的障礙。  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　一、實(shí)施BOT項(xiàng)目政府保證的立法障礙  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　政府保證是指東道國(guó)通過(guò)立法、政策或簽訂協(xié)議等方式為BOT項(xiàng)目投資者提供的承諾或保證。由于BOT投資項(xiàng)目面臨著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，私人投資者往往要求東道國(guó)政府在特許授權(quán)的法律文件中作出種種保證。因此，政府保證與否及保證的充分程度，是投資者進(jìn)行項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)的不可或缺的主要因素之一?？梢哉f(shuō)，政府的支持與保證是BOT項(xiàng)目取得成功的重要前提。  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　（一）BOT項(xiàng)目政府保證的主要內(nèi)容  pmp
項(xiàng)目經(jīng)理博客
　　在BOT投資項(xiàng)目中，東道國(guó)政府提供的保證一般包括以下內(nèi)容：  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　1、土地及其他后勤保證。艱險(xiǎn)指保證項(xiàng)目所需土地的取得以及有關(guān)人員、TRANBBS技術(shù)、物資設(shè)備的出入境?；A(chǔ)設(shè)施涉及到土地使用權(quán)或所有權(quán)實(shí)施BOT投資方式的先決條件，因此，政府應(yīng)保證向項(xiàng)目公司提供建設(shè)用地，此外，目前絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家均存在不同程度的市場(chǎng)管制和外貿(mào)進(jìn)出口管制，政府通常還要保證與項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)的技術(shù)、管理人員的出入境，以及實(shí)施項(xiàng)目所需要的物資和設(shè)備的進(jìn)口等；  轉(zhuǎn)自泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　2、外匯匯兌保證。即指東道國(guó)政府對(duì)BOT項(xiàng)目資本進(jìn)出該國(guó)所面臨的當(dāng)?shù)刎泿艃稉Q外幣及匯出、支付手段等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保證。這是外商最為關(guān)注的政府保證問(wèn)題。由于絕大多數(shù)BOT并非出口創(chuàng)匯項(xiàng)目，因此，經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)能否兌換成外匯并自由的匯出，不僅關(guān)系到投資者的投資，而且還關(guān)系到抽產(chǎn)后的收益作為還本的唯一來(lái)源，因此，項(xiàng)目投資者在項(xiàng)目談判時(shí)通常會(huì)要求東道國(guó)政府提供某種形式的外匯保證。目前采用國(guó)際BOT方式的發(fā)展中國(guó)家，很多都對(duì)外匯匯兌作出了保證； 
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　　3、限制競(jìng)爭(zhēng)保證。即在某些類型的BOT項(xiàng)目中，東道國(guó)政府承諾在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)即特許期內(nèi)，在同一地區(qū)不再建造或建造更多的相同或相競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)引起投資者經(jīng)營(yíng)收益的下降。實(shí)踐，提供限制競(jìng)爭(zhēng)保證已成為國(guó)際BOT方式的一種習(xí)慣做法。例如，英吉利海底隧道工程中，英法兩國(guó)政府對(duì)承建隧道的歐洲隧道公司作出保證，在33年內(nèi)不建造第2條橫跨海峽的連接設(shè)施。應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，競(jìng)爭(zhēng)只有是過(guò)度才是不必要的，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，政府的保證針對(duì)的應(yīng)是"不過(guò)競(jìng)爭(zhēng)"而作出的；  training
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　　4、經(jīng)營(yíng)期保證。即要求政府保證項(xiàng)目公司的一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不因投資者利潤(rùn)的豐厚而要求提前收回項(xiàng)目或以其他方式損害其利益。從投資者角度，經(jīng)營(yíng)期越長(zhǎng)越有利。從東道國(guó)角度看則正好相反。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期在10-30年左右。具體期限的確定，還要視項(xiàng)目投資者歸還銀行債務(wù)的安排及獲利情況而定。  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　?。ǘ┪覈?guó)現(xiàn)行法律對(duì)政府保證的限制和禁止規(guī)定  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)政府保證作出了種種限制或禁止。8屆全國(guó)人大通過(guò)的《擔(dān)保法》第8條規(guī)定："國(guó)家機(jī)關(guān)得保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或國(guó)際組織進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外"。外經(jīng)貿(mào)部的《通知》第3條規(guī)定，"政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)保或承諾（如外匯擔(dān)保、貸款擔(dān)保等）。如項(xiàng)目確需擔(dān)保，必須事先征得國(guó)家有關(guān)主管部門的同意，方可對(duì)外作出承諾。"此外，中國(guó)人民銀行于是1996年9月發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外提供外匯擔(dān)保管理辦法》的第4條中也對(duì)政府機(jī)構(gòu)對(duì)外提供擔(dān)保進(jìn)行了限制。與限制政府機(jī)構(gòu)保證的外經(jīng)貿(mào)部《通知》不同的是，國(guó)家計(jì)委等3部門的《通知》第3 條卻作出允許政府保證的規(guī)定，即"對(duì)于項(xiàng)目公司償還貸款的本金、利息和經(jīng)利匯出所需要的外匯，國(guó)家保證兌換和匯出境外。"  泛普軟件-建筑工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)
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　　上述法律文件中，《擔(dān)保法》的立法權(quán)威性最高。因此，有學(xué)者認(rèn)為政府已被排除了對(duì)BOT投資項(xiàng)目外國(guó)投資者作出擔(dān)保的全部可能性。但有些學(xué)者卻認(rèn)為，《擔(dān)保法》所的是民法上的擔(dān)保，而在BOT項(xiàng)目中，政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議形式為項(xiàng)目公司作出諸如經(jīng)營(yíng)期限和項(xiàng)目等后勤保證，實(shí)質(zhì)上屬于對(duì)我國(guó)法律規(guī)定和國(guó)際協(xié)定條款的重申，是一種"非發(fā)法意義上的政府保證"。更有學(xué)者認(rèn)為，政府對(duì)BOT項(xiàng)目的保證是一種"政府公法和行為"，具有國(guó)際法上的效力。  項(xiàng)目管理論壇
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　　筆者認(rèn)為，BOT項(xiàng)目中政府保證并不等同于我國(guó)的《擔(dān)保法》所稱的"保證"，即政府并非為某一交易合同的一方當(dāng)事人履行義務(wù)充當(dāng)保證人，而是作為特許協(xié)議的一方對(duì)BOT項(xiàng)目發(fā)起人作出的非政府機(jī)構(gòu)無(wú)法承諾的某些政策性的承諾。根據(jù)《擔(dān)保法》第6條定義："本法所稱保證，是指保證人和全權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的行為。"即保證的先例完全基于食用，而非旨在獲取的某些政策權(quán)利。然而，在BOT方式中，東道國(guó)政府在與項(xiàng)目投資者簽訂的特許權(quán)協(xié)議中，為該項(xiàng)目所給予的政府保證，實(shí)際上是一種為了在特許權(quán)期滿后無(wú)償收回項(xiàng)目設(shè)施所付出的代價(jià)，而非擔(dān)保關(guān)系中為主合同的履行提供的商業(yè)信用。因此，BOT項(xiàng)目政府保證的性質(zhì)不是一般意義上的擔(dān)保，政府對(duì)BOT項(xiàng)目所作出的保證實(shí)際上是一種政府信用行為，完全脫離了商法意義上的信用保證。  www
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