建立BT項(xiàng)目投資的真正規(guī)則

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63號(hào)文并非禁止BT，而是從預(yù)算管理的角度限制地方政府通過(guò)BT模式進(jìn)行融資的規(guī)模。凡納入地方財(cái)政預(yù)算、落實(shí)了分年資金償還計(jì)劃的BT項(xiàng)目可以上；凡沒(méi)有納入預(yù)算、沒(méi)有落實(shí)回購(gòu)資金計(jì)劃的BT項(xiàng)目不能上。

從我國(guó)BT立法的現(xiàn)狀和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景來(lái)審視463號(hào)文的立法意圖

BT模式實(shí)質(zhì)上是一種融資模式，即“項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)合同安排選擇投資人承擔(dān)項(xiàng)目的籌資和建設(shè)，待項(xiàng)目建成后接收符合約定的該項(xiàng)目，并根據(jù)約定向投資人支付該項(xiàng)目的總投資及合理資金回報(bào)”。463號(hào)文對(duì)BT項(xiàng)目最直接、最基本的原則性規(guī)定是：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。也就是說(shuō)，除了法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不能采用BT模式進(jìn)行融資。

那么，目前我國(guó)BT模式的立法現(xiàn)狀如何呢？目前我國(guó)沒(méi)有專門針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或BT項(xiàng)目的法律法規(guī)，有關(guān)BT項(xiàng)目的規(guī)定散見(jiàn)于《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《預(yù)算法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)和部門規(guī)章的個(gè)別條款中以及一些省市出臺(tái)的地方性規(guī)章中。分析和審視這些法律法規(guī)，有利于我們深入理解463號(hào)文的立法意圖，有利于更加全面地認(rèn)識(shí)新政下BT項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)究竟在哪里，也有利于我們找到新政下投資BT項(xiàng)目的真正規(guī)則。

463號(hào)文的立法基礎(chǔ)實(shí)際上是《預(yù)算法》，根據(jù)《預(yù)算法》所確定的“量入為出、收支平衡”，地方政府不得發(fā)行地方政府債券和政府支出必須按照預(yù)算執(zhí)行的原則，政府性債務(wù)借入及償還均應(yīng)納入預(yù)算管理。因此，463號(hào)文規(guī)定“對(duì)符合法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(gòu)（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃”，實(shí)際是在管制償債資金來(lái)源及償債計(jì)劃，也即應(yīng)將BT項(xiàng)目納入預(yù)算管制。

另一方面，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大背景，特別是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)分析463號(hào)文出臺(tái)的一個(gè)很重要的動(dòng)因，我們會(huì)很容易地得出這樣的判斷，即“防止換屆年地方債務(wù)的再擴(kuò)張”。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)估算，2012年底我國(guó)地方政府債務(wù)余額大致在13.07萬(wàn)億元，高于市場(chǎng)預(yù)期的12萬(wàn)億元，占GDP的23.7%，2013年地方債務(wù)到期量在2.9萬(wàn)億元左右，占地方本級(jí)財(cái)政收入的54%，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，地方財(cái)政收入增速存在下行風(fēng)險(xiǎn)，這使得地方政府償債壓力依然不小。在時(shí)下經(jīng)濟(jì)仍不景氣的大背景下，擺在地方領(lǐng)導(dǎo)案頭上最棘手的問(wèn)題，莫過(guò)于如何在短期內(nèi)提振地方經(jīng)濟(jì)，以便盡快給組織、群眾交出一份滿意的答卷。同時(shí)從歷史來(lái)看，固定資產(chǎn)投資的周期與地方官員的任期步調(diào)十分吻合，政府換屆后往往伴有固定資產(chǎn)投資快速上行。463號(hào)文的出臺(tái)，會(huì)在一定程度上規(guī)范地方融資行為，防止換屆后地方政府新一輪的投資沖動(dòng)和地方債務(wù)規(guī)模的再擴(kuò)張。

因此，我們可以對(duì)463號(hào)文的立法意圖及其對(duì)投資BT項(xiàng)目的影響得出這樣的結(jié)論：一是463號(hào)文并非禁止BT，而是從預(yù)算管理的角度限制地方政府通過(guò)BT模式進(jìn)行融資的規(guī)模，凡納入地方財(cái)政預(yù)算，落實(shí)了分年資金償還計(jì)劃的BT項(xiàng)目可以上，凡沒(méi)有納入預(yù)算，沒(méi)有落實(shí)回購(gòu)資金計(jì)劃的BT項(xiàng)目不能上；二是可以舉借政府性債務(wù)，采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(gòu)（BT）的項(xiàng)目限定在公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目。

463號(hào)文對(duì)BT項(xiàng)目投資人和承建單位的主要影響

土地融資模式受到?jīng)_擊，地方政府融資能力一定程度上受到削弱，短期內(nèi)可能造成市場(chǎng)規(guī)?？s小，地方投資主導(dǎo)的基建項(xiàng)目進(jìn)度可能受到影響。由于463號(hào)文強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，目前一些地方采用的以土地預(yù)期出讓收入、土地使用權(quán)抵押或者土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)抵償權(quán)BT項(xiàng)目回購(gòu)款的運(yùn)作模式將會(huì)受到較大的影響，已經(jīng)運(yùn)作的此類BT項(xiàng)目，在現(xiàn)有政策下必須改變回購(gòu)方式，今后新上馬的BT項(xiàng)目也較難再采用“BT+土地”的捆綁模式。受此影響，地方投資主導(dǎo)的基建項(xiàng)目的進(jìn)度可能受到影響，而中央投資主導(dǎo)的項(xiàng)目受影響較小。

銀行加大對(duì)BT項(xiàng)目貸款審批的監(jiān)管，造成投資人融資成本的增加。由于加大了對(duì)新建項(xiàng)目的預(yù)算管理，出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，預(yù)算外的投資項(xiàng)目，如未經(jīng)地方人大批準(zhǔn)納入預(yù)算的項(xiàng)目，投資人將很難獲得銀行的貸款，投資人如自身資金實(shí)力不強(qiáng)、企業(yè)資信不高，想要取得銀行貸款，一方面將付出更高的貸款利率（資金成本），另一方面也需要提供更有效的擔(dān)保方式（如提供實(shí)物資產(chǎn)抵押等），必將造成投資人融資成本的增加。同時(shí)，對(duì)自身實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不夠強(qiáng)的投資人來(lái)說(shuō)，想要在與資金實(shí)力強(qiáng)勁的對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)中勝出的難度也將大大的增加。

政府及其融資平臺(tái)取得信托資金受到限制，影響已建項(xiàng)目回購(gòu)款的落實(shí)。由于不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司，將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過(guò)法定的出讓或劃撥程序，政府及其融資平臺(tái)通過(guò)信托等“影子銀行”取得資金的方式將大大受到限制，對(duì)部分已經(jīng)投資在建或建成的BT項(xiàng)目的回購(gòu)資金的落實(shí)可能存在一些影響，尤其是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱、政府財(cái)政收入規(guī)模較小而近幾年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資規(guī)模很大的地區(qū)，對(duì)這些地區(qū)的BT項(xiàng)目，投資人要盡早與當(dāng)?shù)卣腿谫Y平臺(tái)公司進(jìn)行溝通，確認(rèn)其下一步落實(shí)資金的方案。

投資違規(guī)BT項(xiàng)目可能面臨合同無(wú)效的重大風(fēng)險(xiǎn)。463號(hào)文的基礎(chǔ)是《預(yù)算法》，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，政府性債務(wù)借入及償還均應(yīng)納入預(yù)算管理。文件要求BT必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃。投資違反463號(hào)文規(guī)定的BT項(xiàng)目所簽訂的投資合同或承包合同，實(shí)際上違反了《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬《合同法》第五十二條第（五）款和《合同法解釋（二）》第14條所確認(rèn)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違反預(yù)算法的合同可能被認(rèn)定為無(wú)效，投資人和承建人可能面臨合同無(wú)效的重大風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)BT項(xiàng)目回購(gòu)擔(dān)保方式加以規(guī)范，項(xiàng)目談判難度增加。由于文件明確地方政府不得為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，同時(shí)也規(guī)定地方政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，作為BT項(xiàng)目投資人要想取得更加規(guī)范、有效的回購(gòu)擔(dān)保，防范投資風(fēng)險(xiǎn)必將面臨更大的談判難度，面對(duì)誘人的項(xiàng)目和不可控的政策性風(fēng)險(xiǎn)，投資人將很難抉擇。

BT項(xiàng)目得到規(guī)范，長(zhǎng)期看有利于降低未來(lái)項(xiàng)目的回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目質(zhì)量。從長(zhǎng)期來(lái)看，463號(hào)文將使地方政府隱形債務(wù)顯性化，原有債務(wù)的保障程度有所提高，地方政府對(duì)于新增債務(wù)規(guī)模的控制得到加強(qiáng)，化解了投資人對(duì)地方政府債務(wù)不斷累積的長(zhǎng)期擔(dān)憂，也將使BT項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃、償債能力、合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃，這些都將使BT投資得到進(jìn)一步規(guī)范，有利于降低未來(lái)項(xiàng)目的回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目質(zhì)量。

新政下投資BT項(xiàng)目需要采取的風(fēng)險(xiǎn)防范措施

認(rèn)真進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)查摸底，嚴(yán)格審查立項(xiàng)審批手續(xù)的合法性。主要是審查項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)等審批手續(xù)的合法性，重點(diǎn)是當(dāng)?shù)厝舜箨P(guān)于以BT方式建設(shè)此項(xiàng)目并將回購(gòu)資金納入同期財(cái)政預(yù)算的決議，關(guān)注BT項(xiàng)目回購(gòu)是否落實(shí)分年度資金償還計(jì)劃，融資平臺(tái)公司注資的土地使用權(quán)是否依法取得，并繳納土地出讓價(jià)款等。另外，還要分析論證該項(xiàng)目按照 BT 模式運(yùn)行的客觀可行性，是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域戰(zhàn)略布局，是否屬于國(guó)家扶持發(fā)展的公益性項(xiàng)目等。

詳盡了解政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力及基礎(chǔ)，確保政府及其融資平臺(tái)有回購(gòu)能力。BT投資風(fēng)險(xiǎn)防范最終都?xì)w結(jié)為一點(diǎn)，即地方政府及其融資平臺(tái)是否有足夠的錢按約履行回購(gòu)義務(wù)。一方面簽訂 BT 項(xiàng)目建設(shè)合同前盡可能充分了解當(dāng)?shù)卣呢?cái)政資金收支狀況及地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)于財(cái)政資金貧乏、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展?jié)摿Σ淮?、行政?jí)別低下和外部支援短缺的地方政府或融資平臺(tái)，應(yīng)盡量減少合作。從投資人自身的角度講，投資是要講回報(bào)的，最起碼不能有大風(fēng)險(xiǎn)，因此投資BT有時(shí)候要“嫌貧愛(ài)富”，就像銀行愿意給大企業(yè)貸款一樣，應(yīng)該把視線主要聚焦在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方政府財(cái)力雄厚、市場(chǎng)機(jī)制比較健全的地區(qū)。另外，還要看地方政府融資平臺(tái)的情況，評(píng)估其資產(chǎn)實(shí)力，梳理和分析其正在履約和報(bào)批項(xiàng)目，關(guān)注其過(guò)往項(xiàng)目的回購(gòu)情況。

注重審核合同內(nèi)政府回購(gòu)擔(dān)保承諾，爭(zhēng)取列入多重切實(shí)可行回購(gòu)承諾。由于463文件明確地方政府不得為其他單位或企業(yè)的回購(gòu)（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，所以今后BT項(xiàng)目的回購(gòu)擔(dān)保更多需要通過(guò)其他形式實(shí)現(xiàn)，如實(shí)物資產(chǎn)抵押、金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保等。同時(shí)由于地方政府不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，融資平臺(tái)公司很難用自己的土地使用權(quán)提供擔(dān)保，但可以由當(dāng)?shù)爻袚?dān)土地儲(chǔ)備職能公司提供擔(dān)保。以上擔(dān)保方式可以單列也可以重置，盡量爭(zhēng)取多重?fù)?dān)保承諾，以確保回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)得到最大程度的化解。

談判中爭(zhēng)取更加有利的合同條款，防范或然法律風(fēng)險(xiǎn)。在談判簽約過(guò)程中，對(duì)有利于投資人的各項(xiàng)承諾、保證及優(yōu)惠條件要及時(shí)記載并要求寫(xiě)入合同，可以適當(dāng)引入保險(xiǎn)條款，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化部分風(fēng)險(xiǎn)。尤其在糾紛管轄約定上，要盡力爭(zhēng)取約定有利于保護(hù)投資人權(quán)力的司法機(jī)關(guān)，比如投資人所在地法院，避免當(dāng)?shù)卣男姓深A(yù)和阻撓。

引入聯(lián)合投資人，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金供應(yīng)到位。在新的政策環(huán)境下，BT投資人通過(guò)抱團(tuán)方式是化解風(fēng)險(xiǎn)的較好辦法，一方面可以分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險(xiǎn)，確保在不利情況下投資人可以協(xié)同維權(quán)；另一方面，通過(guò)引入聯(lián)合投資方，可以降低投資人自身的籌資難度，保障項(xiàng)目資金供應(yīng)的及時(shí)到位。在這方面，BT投資人可以借鑒一些大房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的經(jīng)驗(yàn)，在可行的情況下可以向BT項(xiàng)目所在地的地方商業(yè)銀行、城市銀行貸款或?qū)⑵湟霝槁?lián)合投資方，并且通過(guò)合同約定資金斷頓的違約責(zé)任，明晰合作各方的責(zé)任與義務(wù)，做到利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期   作者/許海峰）