鐵路專家冷對民資入鐵新政：新瓶裝舊酒

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

8月19日，中國政府網(wǎng)全文公布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(下稱《意見》)。在穩(wěn)增長的大背景下，外界普遍解讀，以投融資改革為契機，鐵路建設將繼續(xù)加速，并在新一輪投資熱潮中扮演重要角色。因此，《意見》甫一公布，即得到市場的熱切回應，次日，A股鐵路運輸板塊逆勢上揚。

客觀而言，這份全文2200余字的文件中亮點頗多，包括多方式多渠道融資、完善運價機制、政策性補貼、盤活鐵路用地、提高資產收益、形成建設合力等六大方面。

然而，諸多亮點，難掩龐大鐵路建設計劃以及龐大債務背后的資金窘境。與市場熱情相反，《意見》出臺后，鐵路業(yè)內專家的態(tài)度卻較為冷淡，他們普遍認為，迫于經(jīng)濟形勢“倒逼”出來的改革，若未理順固有體制障礙，仍難免落入“新瓶裝舊酒”的窠臼。

投融資新政

此次出臺的《意見》要求，要確保在建項目順利推進，投產項目如期完工，新開項目抓緊實施，全面實現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標。

《意見》提出，加快“十二五”鐵路建設，爭取超額完成2013年投資計劃。其實，早在7月24日國務院常務會討論投融資改革期間，發(fā)改委已將今年鐵路投資額度從年初的6500億元上調至6900億元。

同時，還確認兩項計劃：2013年鐵路新開工項目由37個調整為47個；2014年和2015年鐵路固定資產投資將不低于1.4萬億元。

此外，還明確“十二五”期間鐵路投資計劃從2.8萬億元增加為3.3萬億元，并爭取“十二五”后兩年社會資本投資鐵路2000億元。

要如期完成投資計劃，并不那么容易。

直至上個月，中國鐵路總公司(下稱鐵路總公司)僅完成全年固定資產投資額度的37.9%。盡管自鐵路總公司成立后，已發(fā)行了800億元鐵路債，但是相較于巨大的資金缺口，實為杯水車薪。同時，隨著銀根緊縮，鐵路貸款規(guī)模已呈持續(xù)下降之勢。

此外，政企分開之后的鐵路總公司仍然巨債壓身。根據(jù)原鐵道部的公開數(shù)據(jù)，截至2012年9月末，鐵道部資產負債率達到61.8%，這些債務由新成立的鐵路總公司承接。

縱觀《意見》中各項要求，鐵路總公司對資金的需求顯而易見。

《意見》提出，全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。

同時《意見》明確，鼓勵社會法人投入鐵路發(fā)展基金。這一基金主要投資國家規(guī)定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設、經(jīng)營，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報。

此外，為了加強鐵路的盈利能力，《意見》力圖兼顧開源和減負。

開源方面，提出堅持鐵路運價改革市場化，建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調整機制，并將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。同時，支持利用鐵路車站及線路周邊用地綜合開發(fā)。

《意見》不但授予鐵路總公司以鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)權，還要求鐵路總公司盤活鐵路用地資源并提高其他資產的收益水平；適度提高開發(fā)建設強度，原鐵路生產經(jīng)營性的劃撥土地，也可采用授權經(jīng)營的形式加以盤活。

而在減負方面則明確，將“建立對公益性、政策性運輸?shù)暮侠硌a貼制度”，考慮到鐵路的巨額負債，中央財政還將在2013年和明后兩年對鐵路總公司實行過渡性補貼。

改革輪回

事實上，鐵路系統(tǒng)投融資改革從未間斷。

原鐵道部從1979年便開始在鐵路建設中引進外部資本。至1992年8月，原國家計委和原鐵道部發(fā)布《關于發(fā)展中央和地方合資建設鐵路的意見》，正式推出鐵道部和地方合資建鐵路的模式。按照文件規(guī)定，跨地區(qū)和地區(qū)性的鐵路干線及重要的鐵路支線，都可以由鐵道部與地方政府、企業(yè)和其他投資者共同投資建設和經(jīng)營。

隨著第一條合資鐵路——三茂鐵路建設，鐵路投融資由單一的政府投資模式向合資模式轉變。三茂鐵路由原鐵道部和廣東省共同出資修建，橫貫廣東中部到西部，起自佛山市三水區(qū)，終于茂名市。

盡管此后合資鐵路項目不斷增多，但社會資本的參與卻不盡如人意。于1998年4月全線通車的金溫鐵路是浙江省內的交通大動脈，也是中國第一條股份制鐵路。1991年，經(jīng)原國家計委和原經(jīng)貿部的批準，浙江省地方鐵路公司與香港聯(lián)盈興業(yè)有限公司成立合資公司建設金溫鐵路。

然而在合作過程中，地方鐵路公司和香港合資公司并無鐵路車輛調度權，此權力至今掌握在鐵路總公司手中。“我們要求增開一趟列車，不是不同意就是遲遲批復不下來，但是國有鐵路臨時加開幾列都司空見慣。”金溫鐵路一位負責人接受媒體采訪時表示。最終，香港合資方將股份轉讓給浙江省和原鐵道部，完全退出合資公司。

2004年，國務院常務會議討論通過《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，計劃到2020年全國鐵路營業(yè)里程達到10萬公里。據(jù)原鐵道部當時的預計，如要實現(xiàn)此目標，投資總量將超過2萬億元，平均每年的投資額在1000億元以上。如何填補巨大的資金缺口，成為當時的鐵道部頭疼的問題。

2005年2月，國務院發(fā)布文件，要求加快包括鐵路在內的壟斷行業(yè)改革，進一步引入市場競爭機制。這為鐵路投融資體制改革提供了宏觀政策的支持。同年7月，原鐵道部發(fā)布文件，鼓勵非公有資本以投資參股、項目融資以及合作、聯(lián)營等方式，參與鐵路干線、鐵路支線、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設施的建設和既有線路改造。

2006年，為滿足“十一五”期間大規(guī)模的鐵路建設資金需求，《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》出臺，明確提出“政府主導、多元化投資、市場化運作”的原則，并要求大力吸引地方政府和境內外各類社會資金直接投資鐵路建設，積極引進戰(zhàn)略投資者。

從2005年前后密集出臺的鐵路投融資政策來看，其改革動力來自于對資金的渴求。然而，當社會資本真正進入鐵路領域后，卻仍舊一波三折。

衢常鐵路是原鐵道部投融資體制改革試點的第一條社會資本投資的鐵路，位于浙西衢州境內，從衢州市到常山縣，全長約45公里，2007年建成通車。衢常鐵路由原鐵道部、浙江省常山縣政府和民營企業(yè)浙江常山水泥有限責任公司(下稱常山水泥公司)共同投資建設。

衢常鐵路的終局與金溫鐵路如出一轍，2006年，常山水泥公司將其持有的部分股權轉讓給上海鐵路局和浙江鐵路投資集團，并在2007年將剩余股權轉讓后徹底退出。盡管常山水泥公司并未明確公布其退出動因，但業(yè)內普遍相信，權利缺失是其退出的主要原因。

“民資進入鐵路領域最怕兩點，一是調度權掌握在國鐵手中，使民資投資的線路得不到公平對待；二是民資在合營公司中的經(jīng)營決策和分紅中沒有話語權。” 國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌稱。

回報不足是社會資本面臨的又一尷尬。鐵路行業(yè)實行的是財務交叉補貼機制，即各個運輸企業(yè)將直通運輸獲得的收入先上交鐵路總公司，由鐵路總公司根據(jù)各個鐵路運輸企業(yè)的清算系數(shù)對其進行再分配，此種分配機制直接導致民資企業(yè)無法直接獲得運輸收入，而再分配過程中缺乏話語權，也使企業(yè)收入無法真實反映實際的收入和利潤。

民資入鐵難，從2010年滬杭高鐵項目再次得到印證。

滬杭高鐵由原鐵道部與寶鋼集團、上海市政府、浙江省政府四方投資，2010年建成通車，曾被認為是鐵路投資成功引入社會資本的范例。但在平等出資的背后，原鐵道部向各合資方發(fā)出“委托管理”“統(tǒng)征統(tǒng)貸”等一系列與產權相關的行政通知，要求合資方將合資鐵路交由原鐵道部管理，但涉及具體托管方式、收益分配方式等被托管方需要具體履行的義務均不明確。

簽署這些“托管協(xié)議”，意味著合資方短期將無法獲得應得的經(jīng)營收入。原鐵道部的這一做法招致了寶鋼等其他合資方的不滿。

如何打破“玻璃門”

“基礎設施領域引入社會資本成功的前提是，投資對象的主要產權屬性和產權關系能夠得到充分界定和有效保護，并使得財產具有合理的轉讓和交換價值。” 北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授榮朝和表示。

鐵路的公益性、網(wǎng)絡性、共享性以及自然壟斷性等技術經(jīng)濟特征，決定了其產權關系極為特殊且復雜。推進鐵路改革，必須重構產權關系，理清鐵路產權關系，且從多個方面入手。

首先需要解決中央與地方的鐵路事權分工，形成國家鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網(wǎng)基本格局，并進一步提出政府間合理分工的明確要求，鐵路的政策與管理體制據(jù)此也需要進行必要的調整。

此外，考慮以干線結合區(qū)域作為劃分國有鐵路系統(tǒng)企業(yè)邊界的依據(jù)，區(qū)域或地方性鐵路應考慮盡量下放給地方經(jīng)營管理。

客觀而言，即便重組后的鐵路企業(yè)規(guī)模合理，地方性鐵路、民營鐵路與國有鐵路系統(tǒng)之間仍需共用相關設施與財產，因此在鐵路企業(yè)之間引入平等主體之間的交易制度殊為必要，以避免國鐵通過強大的路網(wǎng)地位迫使地方鐵路或合資鐵路就范，并最終達到接收或控制的目的。

除去產權問題，行車調度權也是鐵路企業(yè)自主經(jīng)營權的重要組成部分。“國內幾乎所有的地方鐵路和國鐵未能控股的合資鐵路，都在與國鐵系統(tǒng)的車流交換方面遭受過排斥，造成客貨流與運輸收入被迫流失的情況。”榮朝和表示。

其實，只要擁有足夠的運量，客貨運量的流動與企業(yè)邊界劃分沒有明顯沖突，獨立調度指揮的鐵路企業(yè)不但完全可以生存，而且能夠實現(xiàn)高效率。

朔黃鐵路的經(jīng)驗可為借鑒。朔黃鐵路由神華集團牽頭建設，其控股子公司中國神華(16.78, 0.28, 1.70%)能源股份有限公司占股52.7%，中國鐵路建設投資公司占股41.2%，河北省建投公司占6.1%。由于朔黃鐵路是“西煤東運”的重要組成部分，神華集團自身的煤運業(yè)務即可保證其運量，因此朔黃鐵路干線與國鐵系統(tǒng)盡可能不接軌，不交換車輛和貨流，能夠最大程度地減少鐵路部門的統(tǒng)一指揮對其調度權的干擾。

另一個例子是民資控股的伊泰鐵路。盡管接入國鐵，但在自有線路上，伊泰公司擁有運輸調度自主權，這亦是其持續(xù)盈利的關鍵籌碼。

顯然，在鐵路產權未獲界定、調度權未加清晰的情況下，此次鐵路投融資改革仍然繞不過舊有的問題。

“當前融資困境不是鐵路投融資體制改革所能解決，它涉及政府和市場關系、鐵路發(fā)展戰(zhàn)略以及鐵路運輸管理體制，只能通過深化改革來破解。” 北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅認為