關于防洪新理念的幾點思考

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簡介： 21世紀河北省防洪減災工作面臨著艱巨的任務，必須進行戰(zhàn)略性調(diào)整，樹立新的防洪理念。包括：辯證地看待洪水，治水策略；從“根治”轉(zhuǎn)入“風險管理”；單純防洪工程建設向全社會防洪安全保障體系轉(zhuǎn)移等方面。在此基礎上，對近期防洪安全保障體系建設方略的有關問題提出了建議。
關鍵字：防洪減災 風險管理 社會安全保障

為了貫徹新《水法》和《防洪法》，全面體現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的治水思路，建立具有中國特色的、符合河北實際的防洪減災體系是一個亟需研究的問題。時代要求水利規(guī)劃工作對防洪新理念和相應的防洪建設方略作更多的思考。

1 河北省防洪面臨的形勢

縱觀歷史，旱澇交替、大旱大澇和干旱持續(xù)時間越長大水發(fā)生的機率越大，這是河北省災害性氣候的基本特征?！?3·8”洪水總量是20世紀河北省發(fā)生過的最大洪水，但突發(fā)性的局地暴雨使各河系都存在發(fā)生超標準洪水的可能性。例如“96·8”洪水總量僅及“63·8”的1/4，但部分河道洪峰已超過了“63·8”洪水。50多年來河北省山區(qū)人類活動影響造成洪水變差明顯加大，平時無水，“突發(fā)性洪水”使人猝不及防的特點更為突出。

21世紀河北省社會經(jīng)濟發(fā)展對防洪安全保障的要求將大為提高?，F(xiàn)有單一的防洪工程體系與新的防洪減災需求不相適應的矛盾已日漸顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)化進程，工礦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使得同樣規(guī)模洪水所造成的損失明顯增加；現(xiàn)代社會對金融、交通、信息、通訊、計算機網(wǎng)絡以及供電、供水、供氣系統(tǒng)的依賴性大為增強，洪災波及范圍擴大，影響更為嚴重。為貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，防洪工程結(jié)合生態(tài)環(huán)境恢復是一種正確的選擇。

河北省必須長期堅持顧全大局，確保京、津的防洪戰(zhàn)略。但確保京津和國家交通通信干線等重要目標引發(fā)的損失及其直接、間接不利影響會更加嚴重。另外，就目前河北省發(fā)展水平衡量，現(xiàn)有規(guī)劃單純依靠工程措施全面提高防洪標準，投入巨大，在經(jīng)濟上似不可行。因此，21世紀要求河北省防洪減災工作進行戰(zhàn)略性調(diào)整。

2 新的防洪減災理念

2．1 辯證治水思想的體現(xiàn)

河北省防洪工程體系的形成，為實現(xiàn)“提供安全保證”目標奠定了基礎，也為區(qū)域水資源合理配置和生態(tài)環(huán)境改善創(chuàng)造了條件。未來防洪安全保障體系的建設需以流域、河系為單元，在現(xiàn)有防洪工程系統(tǒng)的基礎上，借鑒洪水風險管理理論，按照系統(tǒng)集成觀點，兼顧水資源利用和生態(tài)環(huán)境恢復，選擇多目標工程措施與非工程措施優(yōu)化組合的綜合治水策略。

要辯證地看待洪水。首先，洪水的發(fā)生有害也有利，在河北省，暴雨洪水是水資源補給的重要形式，也是改善生態(tài)環(huán)境的重要條件。河北省較高標準的骨干防洪工程為有效控制、安全利用洪水提供了條件，輔之以科學調(diào)度運用和洪水利用工程建設，已能夠兼顧洪水的興利目標；其次，現(xiàn)有防洪工程可控制中、小洪水，但不等于消除了洪水風險。事實證明，如遇大洪水一旦垮壩、潰堤，洪水的破壞力更大。有時流域上游防洪能力的提高或?qū)嵤┠承┥鷳B(tài)防洪工程，有可能導致其下游防洪標準降低和洪水風險轉(zhuǎn)移。全面評價河北省現(xiàn)有工程體系的洪水風險，建立全流域協(xié)調(diào)合理的洪水風險管理體制，是當前防洪安全體系建設的重要內(nèi)容。再有河北省環(huán)境變化和人類活動對洪水的影響也具有兩重性。如經(jīng)濟發(fā)展使災害損失可能增加，但全社會防災投入與承受能力也可能增強；地下水超采造成了地面沉降，降低了排洪入海能力，但地下水位降低使洪瀝水演進過程中削峰明顯，且可大量回補地下水（“63·8”洪水的徑流系數(shù)是0.48，“96·8”洪水的徑流系數(shù)是0.24)，1996年8月上旬進入寧晉泊、大陸澤的18億m3洪水，只泄出3億m3，其余除少量蒸發(fā)外絕大部分補充了地下水和土壤水）；山區(qū)防洪和水土保持使中、小洪水峰量明顯減少，但出現(xiàn)大洪水時，效果不明顯，甚至加重災害。因此，治水對策的抉擇，要審時度勢，把握適度。

河北省以往防洪方略“上蓄、中疏、下排、適當?shù)販睉斸槍π滦蝿?、新理念作相應改變。我們認為可以修正為：“上蓄、調(diào)，中疏、滯，下排、分”，即：在流域上游依托現(xiàn)有蓄水工程，通過現(xiàn)代化的洪水預報手段實現(xiàn)調(diào)度方式的轉(zhuǎn)變，提升對洪水的控制和利用能力；在流域中游筑堤疏導，適當結(jié)合合理的滯洪措施及建設生態(tài)防洪工程，減輕對下游洪水的壓力，并盡量恢復生態(tài)環(huán)境和引滲回補地下水；在流域下游要適時、適量地排泄，并結(jié)合必要的分洪措施，即可減輕防洪壓力，又可作到河系間資源互補，擴大資源利用與改善環(huán)境的范圍。對防洪、抗旱、除澇、治污與攔蓄地表水、補充地下水、增加土壤水、涵養(yǎng)生態(tài)水統(tǒng)籌安排，做到標準以內(nèi)洪水保安全，遇超標準洪水，在確保大局的前提下有計劃地讓出一部分土地，為洪水提供足夠的蓄滯空間，通過滯蓄分泄，減輕洪災損失，實現(xiàn)洪水資源化；用豐水年增補的地表水、地下水和土壤水，來調(diào)劑枯水年來水的不足，建成“除害興利結(jié)合、防汛抗旱并舉、防洪蓄水統(tǒng)籌、防災救助并重、防污治污齊抓”的工作體系?？傊?，要在防洪減災的同時，綜合考慮洪水的資源功能和生態(tài)、環(huán)境功能，既要適當控制洪水、改造自然，又要主動適應洪水、實現(xiàn)人與洪水的和諧共處。

2．2 洪水治理策略宜從“根治”轉(zhuǎn)入“風險管理”

“根治海河”偉大號召的提出有其特定的歷史背景和積極的社會意義，為河北省大規(guī)模水利建設奠定了防洪體系的基礎，并將長期發(fā)揮作用。但是對“根治”不能絕對化，片面地理解為“一舉消除洪水威脅”。國內(nèi)外抗洪的實踐證實，單純依靠工程措施“根治”洪水，“確?！辈怀霈F(xiàn)洪災，既不現(xiàn)實，也不經(jīng)濟。洪水風險是客觀存在，但洪災損失卻可以減輕。要合理制定各類應急方案，全社會共同承擔一定風險，盡量減輕全局損失，實現(xiàn)人與自然的和協(xié)。洪水風險管理就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)與工程手段，合理調(diào)整人與自然之間及人與人之間客觀存在的洪水風險利害關系，其目標是實現(xiàn)系統(tǒng)整體的、長遠的最大利益。實行洪水風險管理，需要法律手段的強制實施，行政手段的推動落實，經(jīng)濟手段的補償誘導，技術(shù)手段的決策支持，需要工程措施與非工程措施很好地結(jié)合。

2．3 應實現(xiàn)從單純防洪工程建設向全社會防洪安全保障體系建設的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移

河北省防洪減災需求的重大變化，需要盡快建設全社會安全保障體系。現(xiàn)代社會的防洪減災，不僅要保證人民生命財產(chǎn)的安全，而且要求基本保持或盡快恢復正常的生產(chǎn)、生活秩序。必須相應建立更加完善的應急管理體系、災后救助體制，需要從低水平的災民溫飽救濟型向社會化風險分擔體制發(fā)展。河北省“96·8”洪水證實，現(xiàn)有工程體系已基本能有效避免大洪水對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的波動性沖擊，而且補給了約80億m3的地下水，發(fā)揮了一定的沖淤、洗堿、淋鹽等改善生態(tài)環(huán)境的綜合效益。從實際出發(fā)，我們應當考慮如何在受淹難于避免的情況下，通過實施洪水風險管理來提高防洪安全保障水平，在治水方略中適當承擔一定的風險，尋求與自然長期共處的發(fā)展模式。另外，今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市的重要性更為突出，城市市區(qū)及服務于中心城市的重要基礎設施生命線網(wǎng)絡系統(tǒng)依賴性的加大，其水災脆弱性加大，抗御城市洪水成為新的難題。滯洪區(qū)及水庫庫區(qū)居民在一旦出現(xiàn)超標準洪水時，往往需要他們作出更大的犧牲來顧全大局，為盡快提高他們的安全保障水平，也應主要依靠建立基于風險管理的、逐步完善的社會安全保障體系。

為滿足河北省日益提高的防洪安全保障需求，必須在現(xiàn)有防洪工程的基礎上，全方位建立更高層次的防洪安全保障體系，其措施應包括降低風險，分擔風險，回避風險，提高風險的承受能力、預見能力、應急能力及抗御能力，以及避免人為加重風險。河北省全社會防洪安全保障體系的建設需要長期不懈的努力和合理的投入，要突破觀念、體制、經(jīng)濟、技術(shù)等方面的諸多障礙。河北省治水戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要標志是以洪澇災害風險管理理論為基礎，從以建設防洪工程體系為主的策略轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜篮楣こ腆w系基礎上建成全面的防洪減災社會體系的策略。要綜合運用工程、法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，加大力度調(diào)整局部與整體、人與自然的關系，有效控制水災損失急速增加的趨勢，保障社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

3 近期防洪安全保障體系建設方略

3．1 確立防洪工程建設的主導地位

河北省近期防洪安全保障體系中防洪工程體系進一步完善應是占主導地位的措施，而且是重要而艱巨的任務。目前防洪規(guī)劃提出的防洪目標和工程對策應作為防洪工程建設的重要參考依據(jù)。當前宜將現(xiàn)有工程加固除險和蓄洪區(qū)安全建設作為重點。關于提高“防洪標準”，宜把握“標準取決于方案，方案取決于經(jīng)濟合理性”的原則，國家規(guī)定的《防洪標準》只能作為參考或遠期目標。要按照建設社會防洪安全保障體系的要求，結(jié)合興利研究防洪工程方案，而且要較長時期貫徹“擇險修要、因害設防”的方針，充分論證工程方案的經(jīng)濟合理性和可能的投入水平，同時要更加關注防洪工程與生態(tài)環(huán)境建設的結(jié)合。今后防洪工程體系建設應由大規(guī)模工程建設向加強管理與逐步完善工程轉(zhuǎn)移。對工程體系現(xiàn)有實際防洪能力及其作用，要從“建設社會防洪安全保障體系”的視角，重新進行系統(tǒng)分析與評價，提出今后充分發(fā)揮其綜合效益的發(fā)展方向。要按照“上蓄、調(diào)，中疏、滯，下排、分”的新治水方略，對現(xiàn)有防洪工程體系的構(gòu)成與調(diào)度運用作出相應調(diào)整，更新原有規(guī)劃、設計、管理和調(diào)度運行的理念，進行更加有效的防洪工程體系建設。

基于上述理由，河北省各河、庫全面提高防洪標準不現(xiàn)實，近期主要應抓好以下工作：1)按防洪新理念全面復核現(xiàn)有工程的防洪標準（包括質(zhì)量影響的實際標準）和整體防洪能力，剖析各部位和全局的防洪風險，針對薄弱環(huán)節(jié)重點提高；2)爭取穩(wěn)定的工程維修管理經(jīng)費，維持、恢復已有工程的防洪能力；繼續(xù)開展水庫大壩安全鑒定和病險水庫加固除險工作，力爭“十五”期間基本消除病險庫的隱患；3)進一步抓緊進行滯洪區(qū)安全建設，并規(guī)劃建設“行洪區(qū)”必要的疏導、臨時避險工程，探索防洪保險和建立全社會救災和災后重建機制，使滯洪區(qū)安全建設初見成效；4)合理規(guī)劃結(jié)合河道生態(tài)環(huán)境恢復的“生態(tài)防洪工程”，如滹沱河石家莊市區(qū)段和灤河遷安市段的防洪工程；5)充分利用田間工程和水利工程集蓄雨水，增加河渠串聯(lián)工程（如在北郭村附近建閘挖河把潴龍河與滹沱河相互溝通）和河渠建閘（或橡膠壩）工程，把全省各河段之間與灌溉、排水骨干河道串聯(lián)在一起，實現(xiàn)洪瀝水統(tǒng)一調(diào)度，把汛期多水河道來水調(diào)往少水河道和干旱地區(qū)，實現(xiàn)防洪、排水的優(yōu)化調(diào)度和除害、興利的有機結(jié)合；6)重點建設保證京、津及其相關重要基礎設施的防洪安全的工程和非工程措施體系；7)盡快建立現(xiàn)代化的洪水預報、調(diào)度系統(tǒng)，洪水風險信息管理系統(tǒng)，減災信息技術(shù)體系，以及完備防洪搶險專業(yè)隊伍，加強基礎性研究。

河北省中、遠期防洪工程建設要在近期防洪體系和工程建設的基礎上，繼續(xù)完善現(xiàn)有防洪工程，有計劃、有步驟地提高防洪標準；提高滯洪區(qū)安全建設標準，不僅要確保當?shù)厝嗣裆踩?，而且使滯洪區(qū)與全省農(nóng)村實現(xiàn)均衡發(fā)展；實現(xiàn)防洪、蓄水和改善生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化調(diào)度，力爭確保京、津防洪安全；完善防洪社會保障體系和現(xiàn)代化洪水預報、調(diào)度、管理手段。

3．2 加強防洪管理，建立穩(wěn)定的資金投入機制

河北省水行政主管部門必須責無旁貸地作好防洪工程管理和洪水風險管理。防洪工程管理要在現(xiàn)有管理機構(gòu)和人員的基礎上，繼續(xù)負責各河系的工程管理與技術(shù)管理，提高業(yè)務水平，監(jiān)測工程質(zhì)量，安排好歲修和工程養(yǎng)護，保證防洪工程在既定標準條件下正常運行。同時按照上級指示，作好工程調(diào)度、運用。

建立全社會的防洪安全保障體系，必須建立與河北省經(jīng)濟發(fā)展按比例同步增加的、分級負擔的、穩(wěn)定的投資渠道。實施洪水風險管理，建設全社會防洪安全保障體系，既可避免短期內(nèi)防洪體系建設投入過大，又能減輕重大洪災年份對社會經(jīng)濟的沖擊。在風險管理體制下，防洪工程建設、管理與維護的投資都要有穩(wěn)定的來源，各種非工程手段也要納入正常的投資渠道，信息管理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)的數(shù)據(jù)成本、運行費及相應投入也應相應增加。洪水風險管理是社會進步與經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，實施洪水風險管理要求更為可靠穩(wěn)定的投資保障。這就需要綜合采取法律、行政和經(jīng)濟等手段，如在全面貫徹新《水法》和《防洪法》的基礎上，制定公益性事業(yè)投入資金的比例和來源，明確廣大防洪保護區(qū)責權(quán)的法律；還要依靠地方政府和群眾的配合，實施制度化的社會救濟和全社會參與的洪水保險；建議由流域機構(gòu)向京、津等大城市征收防洪保險基金；各地方政府要增加防洪費用集資，省政府要出臺鼓勵地方在滯洪區(qū)管理與減災方面的投入的政策，在貸款上、稅收上予以優(yōu)惠；建議積極引導各級干部更新觀念，認識防洪保障體系建設的意義，加強流域機構(gòu)、各級水利防洪機構(gòu)、部門自身能力的建設，包括地方法規(guī)和制度的完善，工程體系調(diào)度能力的提高，信息管理系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的開發(fā)與完善，以及人才培養(yǎng)及職工隊伍培訓等。還要盡快落實專人負責籌劃河北省的防洪安全保障體系建設。

Consideration on New Concept of Flood Control

YING Ruo?zhi，DU Wei?su

(Hebei Second Design Institute of Water Conservancy and Hydro?power,Shijiazhuang,050021,China)

Abstract：The flood control and calamity reducing in Hebei are facing new huge arduous tasks in the new century, and must be adjusted strategically. New concept of flood control should be set up, including looking on flood dialectically, and shifting the policy from “effecting radical cure of flood" to “risk management of flood”, as well as moving from sole engineering construction of flood control to the construction of a whole social security flood control system. Based on the thinking above, suggestions on the construction of short?term flood control security system are presented.

Keywords：flood control and calamity reducing；risk management；social security system

作者簡介：英若智（1941?），男，北京市人，享受政府特殊津貼專家，正高級工程師，主要從事水利規(guī)劃、水資源研究工作。