農業(yè)水價承載力研究

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簡介： 新中國成立以來，我國的水費經歷了多個歷程。１９６５年，水利電力部制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經國務院批準頒布實施，但受“文化大革命”的影響未能在全國執(zhí)行。１９７９年，水利電力部在廣東省東莞市召開了全國水庫養(yǎng)魚與綜合經營座談會，會上針對如何加強我國現(xiàn)有水利工程的經營管理、水費的計收和管理等諸多問題進行了討論，水價問題開始步入正常軌道。
關鍵字：農業(yè) 水價 承載力

一、農業(yè)水價演變歷程

新中國成立以來，我國的水費經歷了多個歷程。１９６５年，水利電力部制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經國務院批準頒布實施，但受“文化大革命”的影響未能在全國執(zhí)行。１９７９年，水利電力部在廣東省東莞市召開了全國水庫養(yǎng)魚與綜合經營座談會，會上針對如何加強我國現(xiàn)有水利工程的經營管理、水費的計收和管理等諸多問題進行了討論，水價問題開始步入正常軌道。１９８２年２月水利部向國務院呈交了《關于核定水費制度的報告》，報告指出，制定水價應以供水成本和利潤為依據(jù)。１９８４年７月，中共中央書記處紀要提出“要修訂水費標準，擬定全國計收水費的原則，對提高水費以后發(fā)生困難的地區(qū)和部門，要進行補貼，寧可將水費補貼在明處”。１９８４年冬，水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費制度的暫行規(guī)定》上報國務院，１９８５年７月２２日經國務院批準并以國發(fā)〔１９８５〕９４號文《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法的通知》轉發(fā)全國遵照執(zhí)行，此后許多省市都對供水成本進行了測算，并擬定了水費改革方案。１９９４年，水利部以“水資政”〔１９９４〕５５３號文向國務院報送了《關于報送〈水利工程供水價格管理辦法（送審稿）〉的報告》，第四條指出，水利工程供水價格由單個工程逐一核定。１９９７年，國家計劃委員會頒布了《水利產業(yè)政策》，規(guī)定新建水利工程的供水價格，要按照滿足運行成本和費用、交納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定，原有水利工程的供水價格，根據(jù)國家的水價政策和成本補償、合理受益的原則區(qū)別不同用途，在３年內逐步調整到位，以后根據(jù)供水成本變化情況適時調整。自此，水價收費有規(guī)可循，并逐漸步入正軌。

２００１年，國家發(fā)展計劃委員會會同水利部、農業(yè)部印發(fā)了《關于改革農業(yè)用水價格有關問題意見》。２００２年３月，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布了《關于改革水價的指導意見》，主要內容包括：妥善處理農業(yè)水價改革與農民承受能力的關系。農業(yè)用水價格也要在清理整頓中間環(huán)節(jié)亂加價亂收費的基礎上適當調整，但要注意農民的承受能力?？梢钥紤]對農民采取核定合理灌溉用水定額，定額外用水較大幅度提價的辦法。農業(yè)水價的具體改革方案，國家發(fā)改委、水利部和農業(yè)部將會同有關部門進一步調查研究。在充分聽取各地區(qū)、各部門意見的基礎上，形成意見報國務院審批，待國務院批準后再下發(fā)各地執(zhí)行。

改革農村供水管理體制，改造供水渠系和計量設施，加強農業(yè)水價的管理和監(jiān)督。要逐步理順供水體制，減少農業(yè)供水的中間加價、收費環(huán)節(jié)。同時，加大農業(yè)灌渠改造的投入，減少水的流失和滲漏，并逐步完善計量設施，實行按用水量計量收費。各級價格主管部門要將農村水價納入管理范圍，合理核定到農戶的最終水價，實行水量、水價、水費“三公開”，提高水費管理透明度，強化監(jiān)督檢查，取消各種搭車收費和加價，切實減輕農民實際的水費負擔。

二、農業(yè)水價政策落實概況及其剖析

１．農業(yè)水價政策落實概況

２００２年６月，國家發(fā)展計劃委員會辦公廳、水利部辦公廳發(fā)出了《關于開展百家大中型水管單位水價調研的通知》，組成了５個調研組，通過調研獲得了豐富的第一手資料。從中我們可以了解農業(yè)水價政策落實情況，以中南５省（自治區(qū)）為例加以說明。

從表中可以看出，中南５?。ㄗ灾螀^(qū)）農業(yè)水價遠低于供水成本，只占供水成本的３５％左右，盡管如此，水費的收取率仍在１０．３％～８６％。華東地區(qū)情況也類似，在調查的２３家水管單位中，有１８家向農業(yè)供水，平均價格為０．０１９８元／ｍ３（全國平均為０．０３元／ｍ３），農業(yè)水價不足供水成本的一半。

２．農業(yè)水價政策難落實剖析

我國出臺了農業(yè)水價政策，但落實情況并不令人滿意。從１９８５年制定有關農業(yè)水價政策，至今已經過去近２０年了，當初制定的目標一直沒有實現(xiàn)，后來制定的系列政策也趨近這個目標，到現(xiàn)在為止，也沒有實現(xiàn)。這值得我們反思。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的主要原因是：

（１）對水資源價值的認識存在誤區(qū)，目前局部好轉，整體變化不明顯

長期以來，由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”傳統(tǒng)思想的影響，在人們的意識深處根本沒有水資源商品性概念，盡管近幾年來隨著研究的不斷深入和有關專家學者的不斷呼吁，人們對水資源短缺有了一定的認識，對水資源具有商品屬性有了不同程度的認可，但用戶特別是農民對此認識還有一定的滯后性，“水從地前過，不用白不用”的思想在短時間內還難以消除。提高水價，盡管在可承受的范圍之內，一時間抵觸情緒仍很大，接受還有一段過程。從整體上來看，局部認識深刻，整體變化不明顯。

（２）政策落實缺乏現(xiàn)實的推動力，干擾性強

政策的落實受多種因素影響?這與影響農業(yè)水價調整的多種因素有關。如在特定的歷史環(huán)境條件下，怕增加農民的負擔，農民負擔過重是“三農”問題中重要問題，國務院早有明文規(guī)定，農民負擔不能超過上年純收入的５％，由于認識的錯位，增加水費就是增加農民負擔，這在一定程度上影響了農業(yè)水價的調整，干擾了政策的落實和實施。

（３）農民承受能力有限

由于工農業(yè)剪刀差的存在，農民的收益相對較低，客觀上形成了農民的承受能力極其低下。根據(jù)有關學者的推算，一些地區(qū)１ｈｍ２地收益在３０００元左右，其中不包括農民所投入的勞動，如果將農民的勞動折價計算在內，種地的收益實際上是一個負數(shù)。如此低的承受能力，不可能承受過高的水價沖擊，這是農業(yè)水價不能提高的最根本原因。

（４）基礎設施不完善

農業(yè)供水設施不完善，計量落后，這是導致大水漫灌、浪費水的重要原因之一。加強農田基礎設施的配套工作，是節(jié)水農業(yè)發(fā)展必須認真解決的問題。

三、農業(yè)水價改革面臨的背景及困境

目前，農業(yè)水價改革面臨的背景并不樂觀，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（１）節(jié)水農業(yè)成為農業(yè)發(fā)展必由之路，政府學術界提高農業(yè)水價呼聲普遍高漲，用水主體農民則與之相反

我國水資源短缺，多年來政府和有關學者呼吁提高農業(yè)水價，提高水資源利用率和利用效率，在學術界與政府部門基本達成了共識，一些政策也向這方面努力。但用水主體農民則與之相反，大部分不配合甚至持敵視態(tài)度。農業(yè)用水管理主體和用水主體的矛盾很激烈，成為農業(yè)水價改革面臨的困境之一。

（２）農業(yè)水資源“零增長模式”，工業(yè)和城市擠占農業(yè)水資源嚴重

根據(jù)有關預測，未來農業(yè)發(fā)展依賴的水資源只能是“零增長模式”，增加的水資源只能是工業(yè)、城市生活。從歷史上來看，農業(yè)水資源向非農轉移趨勢非常明顯。

這種農業(yè)水資源轉移，在一定程度上侵犯了農業(yè)水權，農業(yè)不得不靠投資節(jié)水農業(yè)來實現(xiàn)其增長，由此帶來了一系列問題，主要是利益補償機制未建立起來。節(jié)水農業(yè)在很大程度上是公益性事業(yè)，投資的主體不能是農民，城市與工業(yè)必須向農業(yè)進行補償，否則是不公平的。缺乏有效的水資源“農轉非”補償機制，成為農業(yè)水價改革的困境之一。

（３）農民增收持續(xù)減緩

農民收入增長緩慢是當前農業(yè)和農村工作面臨的最突出問題，已成為制約國內消費需求回升的主要因素。“十五”期間，若不采取有針對性的措施扭轉農民收入增幅逐年下降的局面，國內潛在的消費需求就難以真正啟動，我國的經濟增長率將會回落，國民經濟穩(wěn)定回升的局面將難以持續(xù)。根據(jù)有關統(tǒng)計資料估計，１９９７～２０００年，農民人均純收入年均僅增長４．０％?比１９７９～１９９６年年均增長１６．０％的升幅回落了１２個百分點。更為嚴重的是，１９９７年以來農民純收入的增長速度不僅很低，而且呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢：１９９７年為８．５％，１９９８年為３．４％，１９９９年為２．２％，２０００年進一步降到了２．１％。進入２１世紀以來，增加農民收入成了一個熱門話題，專家、學者從不同的角度分析農民收入增長放慢的原因，提出減輕農民負擔、增加農民收入的政策建議。

（４）ＷＴＯ背景下農業(yè)受到的沖擊 我國已經加入了ＷＴＯ，農業(yè)受到了不同程度的沖擊，既有技術壁壘的限制，也有比較優(yōu)勢下降的沖擊。農業(yè)水價與生產成本密切相關，直接或間接地影響農產品的國際競爭力。從農業(yè)發(fā)展的歷史來看，成長起來的工業(yè)“反哺”農業(yè)是一個過程。而我國這個過程將放慢甚至可能斷奶。我國是依靠剪刀差來建立起工業(yè)的，但當我們有能力來反哺農業(yè)的時候，ＷＴＯ規(guī)則不允許我們這樣做！農業(yè)所受的沖擊促使我們在水價改革方面必須積極穩(wěn)妥。

四、農業(yè)水價承載力問題

通常認為，水價構成的基本公式如下：

水價＝水資源本身價值＋水生產成本＋正常利潤＋污水處理費（１）

筆者認為，它是從經濟的角度來定義的一個基本公式，目前普遍采用。但這個公式并不是完美無缺的，它也存在缺陷，其最大的問題就是對水資源的供需情況沒有充分地考慮，我國水資源時空分布存在很大的差異，供需矛盾差異大，一些地區(qū)水資源豐富，而大部分地區(qū)供需矛盾嚴峻。在這種情況下，完全套用（１）式進行計算是不合理的。為此筆者提出了水價制定公式組。公式組有兩個公式組成，其中，第一組與（１）相同，它適用于水資源豐富、供需矛盾不尖銳的地區(qū)。另一個稱為承載力水價法。其具體公式如下：

Ｐ＝（２）

在式（２）中，Ｐ為承載力水價，Ａ為承載力水價計量因素，Ｋ為系數(shù)，Ｑ代表農業(yè)用水量。

所謂的承載力水價，就是考慮用水者承受能力的水價。承受力是制定水價的重要指標，水價只有在用戶承受力范圍之內，用戶才能接受，如果水價超過承受力，就會引起各種問題。

目前，在關于農業(yè)水價問題上，學術界和政府基本的觀點是應該達到水資源供應成本，或者在成本的基礎上考慮微利。但筆者認為，這是從水利經濟的角度考慮問題，沒有從ＷＴＯ背景和社會經濟條件下考慮水價。

把握ＷＴＯ條件下農業(yè)水價調整方向，需要充分利用ＷＴＯ規(guī)則，為此，我們必須十分了解和運用“綠箱”政策（不引起貿易扭曲的政策）和“黃箱”政策（產生貿易扭曲的政策），將其用足用好。ＷＴＯ《農業(yè)協(xié)議》規(guī)定，政府執(zhí)行某項農業(yè)計劃時，其費用由納稅人承擔而不是從消費者轉移而來，沒有或者僅有最微小的貿易扭曲作用，對生產的影響很小的支持措施，以及不具有給生產提供價格支持作用的補貼措施，均屬于“綠箱”措施。其中與農業(yè)水價密切相關的規(guī)定包括在農業(yè)基礎設施建設（電網(wǎng)、道路、市場、港口、供水、防洪、及環(huán)保項目的建設等）項目中，該協(xié)議規(guī)定，對于資金支出只能用于農業(yè)基礎設施工程項目的建設，不得用于對農業(yè)生產者提供直接的補貼。根據(jù)此協(xié)議，為了增加我國農業(yè)產品的國際競爭能力，農田水利建設等農業(yè)基礎設施投資應該主要由國家投資，農民不應該承擔過多的基礎性公益性任務，因而在農業(yè)水價制定和計算上，國家投入資金的部分不應該再記入農業(yè)水價范圍內。

分析ＷＴＯ國家農業(yè)水價的現(xiàn)狀對我們制訂農業(yè)水價具有重要的參考價值。許多加入ＷＴＯ的國家，為了增強農業(yè)的競爭力，常常對灌溉用水實行補貼，工程投資主要依靠政府補貼和水電、工業(yè)部門償還。為此，我們查閱一些政府對灌溉用水補貼情況，歐洲各國補貼灌溉費用的４０％，加拿大補工程投資的５０％以上，日本補工程投資和維護管理費用的４０％～８０％，印度大型工程補年費用８０％，秘魯補助大型灌溉工程的全部工程費用，坦桑尼亞補助全部工程投資和運行管理費，澳大利亞和馬來西亞補助全部工程投資和部分運行費用，巴基斯坦的印度河下游灌區(qū)，國家補助大部分工程投資。

綜上所述，在ＷＴＯ背景條件下，對于農業(yè)水價應該進行政策的調整，應該將提高農業(yè)的國際競爭力作為農業(yè)水價調整的重要目標，農業(yè)水資源的高效利用不能建立在提高農業(yè)水價上，應該建立科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和投資創(chuàng)新上。