我國(guó)房改向何處去

兩年來(lái)，我這個(gè)曾經(jīng)參加和長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)房改的老人，連續(xù)發(fā)表了十幾篇文章。文章內(nèi)容主要是反省我們（均包括我自己在內(nèi)）在房改過(guò)程中宣傳過(guò)的不當(dāng)理念下出的“昏招”和走過(guò)的彎路。在回眸歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我對(duì)深化我國(guó)房改需要梳理的若干問(wèn)題，提出以下思考和供大家研討的意見(jiàn)。

一是我國(guó)房改的總目標(biāo)

建立住房制度的總目標(biāo)，是為了解決好廣大居民的住房問(wèn)題。這人人都聽(tīng)得懂?？墒俏覀?cè)诜扛倪M(jìn)程中，卻一直沒(méi)有鮮明地講清楚這個(gè)問(wèn)題。

1996年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)人居大會(huì)的宣言中，提出了“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)，要求各國(guó)派出副總理級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部參會(huì)（我國(guó)是鄒家華副總理參會(huì)），并在大會(huì)宣言上簽字對(duì)實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)作出莊嚴(yán)承諾。后來(lái)，黨和政府又提出了“住有所居”的總目標(biāo)，與聯(lián)合國(guó)的提法屬于同義語(yǔ)。既然作了承諾并提出同義語(yǔ)的口號(hào)，就應(yīng)在我國(guó)大力實(shí)行，但遺憾的是，我國(guó)在其后發(fā)布的房改文件中，卻沒(méi)有提及這個(gè)重大問(wèn)題。

從房改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中認(rèn)識(shí)到，必須把“人人享有適當(dāng)住房”亦即“住有所居”定為我國(guó)房改要實(shí)現(xiàn)的總目標(biāo)。近期的具體目標(biāo)則是，要讓中低收入者中的中中和中下群體，都能買（租，下同）得起和買得到保障房。明確了總目標(biāo)，才不會(huì)左右搖擺而保證房改的健康發(fā)展。如果有人要問(wèn)，“中國(guó)房改向何處去？”回答就是：為實(shí)現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)而奮勇前行。

二是我國(guó)房改要推行的住房制度

1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)出23號(hào)文，決定在我國(guó)推行在許多其他國(guó)家行之有效的現(xiàn)代住房制度。其主要內(nèi)容應(yīng)是：從政府不管轉(zhuǎn)為政府要管住房問(wèn)題，對(duì)居民有區(qū)別地提供保障房或商品房，即住房分類供應(yīng)制度。23號(hào)文結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出的具體辦法是：對(duì)高收入者供應(yīng)商品住房；對(duì)中低收入者供應(yīng)保障住房（當(dāng)時(shí)取名為經(jīng)濟(jì)適用住房）；對(duì)最低收入者供應(yīng)廉租屋。

英國(guó)在上世紀(jì)初改行現(xiàn)代住房制度，正面對(duì)著“住房災(zāi)難”的困難。依靠新制度“政府管住房”這一巨大力量，他們只用了不到20年的時(shí)間，就達(dá)到了居者有其屋的要求，并作了法律規(guī)定。美國(guó)在1930年改行現(xiàn)代住房制度，汲取英國(guó)大包大攬的教訓(xùn)而實(shí)行分類供應(yīng)，只用了幾年時(shí)間做到了中央政府下?lián)茏》勘Ｕ腺Y金全部到位，當(dāng)即宣布全面實(shí)現(xiàn)了新制度的要求。新加坡在上世紀(jì)60年代改行現(xiàn)代住房制度，當(dāng)時(shí)還處于政府和人民都比較貧弱的景況。由于他們能夠“取英美之長(zhǎng)，走自已的路”，緊抓大比重建設(shè)供應(yīng)中低收入者保障房這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，終于在上世紀(jì)90年代，做到了所有中低收入者都買得到和買得起相應(yīng)的保障房。這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以證明，23號(hào)文決定推行住房分類供應(yīng)制度，是在我國(guó)實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)惟一正確的選擇。

三是“二次房改”還是“深化房改”

有人認(rèn)為，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定一套適合國(guó)情的住房法律或法規(guī)，從此邁開(kāi)“二次房改”的新步伐。我認(rèn)為，無(wú)論重新制定抑或補(bǔ)充修訂住房法律或法規(guī)，仍應(yīng)以推行23號(hào)文提出的住房分類供應(yīng)制度為主。既然住房制度的基本內(nèi)容沒(méi)有改，就不是“二次房改”而是“深化房改”。

四是推行新制度的關(guān)鍵

既然要分類供應(yīng)住房，首先就得弄清楚各類居民的比重。這里，我提出一個(gè)不成熟的建議（最后需由政府組織精細(xì)的統(tǒng)計(jì)和研討來(lái)作出科學(xué)分類），即城鎮(zhèn)各類居民占居民總數(shù)的比重，高收入者為15%、中低收入者為80%、最低收入者為5%。以上分類說(shuō)明，我國(guó)的中低收入者和最低收入者占了居民總數(shù)的85%。而我國(guó)的中低收入者在世界各國(guó)人民的收入中，亦屬于偏低的范疇。他們只有依靠政府提供適度的社會(huì)保障，才能解決好自己的住房問(wèn)題。因此，大比重地建設(shè)供應(yīng)保障房，是深化房改、實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的關(guān)鍵。

從我國(guó)人多地少以及需要保障房的居民人數(shù)巨大的實(shí)際出發(fā)、為了大比重建設(shè)保障房順利進(jìn)行，要確定以下政策：在一段時(shí)間內(nèi)每年建設(shè)的住房總量中，保障房要占70%~85%的比重；每戶居民只能擁有一套保障房；所有的保障房都是共有產(chǎn)權(quán)房，納入保障房機(jī)制內(nèi)運(yùn)行，以防止保障房流失；保障房的套型面積為50~125平方米，其中50~90平方米套型的保障房要占70%以上，廉租屋的套型面積不得超過(guò)50平方米；保障房的出售價(jià)（含租金）和回購(gòu)價(jià)由城市政府確定，每年公布一次，以保持充分的透明度。

五是為何前些年我國(guó)房改進(jìn)度遲緩

從20世紀(jì)初開(kāi)始，許多國(guó)家陸續(xù)地實(shí)行“房改”。其基本點(diǎn)是：摒棄舊的住房商品化制度，轉(zhuǎn)為政府介入、社會(huì)保障住房與商品房有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代住房制度。

我國(guó)的問(wèn)題出在，“23號(hào)文既確定推行住房分類供應(yīng)制度，又確定以住房商品化為指導(dǎo)思想”，因而各地執(zhí)行新制度或者住房商品化老制度斱沒(méi)有錯(cuò)。從200年到2007年，我國(guó)每年建設(shè)的保障房占總建房量的比重只有5%左右，而90%以上都是商品房，實(shí)際上走的是住房商品化的老路。這條老路不可避免地迅即產(chǎn)生許多突出問(wèn)題。從2003年開(kāi)始，我國(guó)政府連續(xù)發(fā)出8個(gè)以解決突出問(wèn)題為主的宏觀調(diào)控文件，但沒(méi)有文件提出要解決走老路這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，因而很難解決各種突出問(wèn)題。這些年產(chǎn)生的問(wèn)題（如房?jī)r(jià)）漸漸突出，已給今后深化房改制造了許多嚴(yán)重的困難。走老路造成數(shù)量巨大的中中、中下群體“住房難”，正在逐步形成嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。由于住房具有極強(qiáng)的社會(huì)性，我們應(yīng)該加深認(rèn)識(shí)：深化房改實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)，必是建成幸福和諧社會(huì)的重要組成部分。

從2008年開(kāi)始，我國(guó)增加了保障房的建設(shè)數(shù)量，而且推出了好幾種保障房。雖然在增加保障房種類方面給力了，但因困難太多，因而在增加保障房數(shù)量上卻不夠給力。預(yù)計(jì)到今年底，保障房只能覆蓋居民總數(shù)的20%左右。因此，不僅要提高大比重建設(shè)保障房重要性的認(rèn)識(shí)，更重要的是，要在克服困難、加快進(jìn)度方面給足實(shí)力。

六是大比重建設(shè)保障房是否超過(guò)政府負(fù)擔(dān)能力

上世紀(jì)初，英國(guó)在世界上推行現(xiàn)代住房制度，因缺乏經(jīng)驗(yàn)，采取了對(duì)全體居民大包大攬的公房低租金辦法。其優(yōu)點(diǎn)是，政府加大了投入就能很快見(jiàn)效，因而較快地實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的要求。其缺點(diǎn)是，公房越多，政府負(fù)擔(dān)越重的問(wèn)題逐步顯露，并于1936年和1980年開(kāi)展了兩次以解決政府負(fù)擔(dān)過(guò)重為主題的改革。美國(guó)1930年改行新制度時(shí)，汲取了英國(guó)的教訓(xùn)，把大包大攬改為“該多補(bǔ)的多補(bǔ)，該少補(bǔ)的少補(bǔ)，不該補(bǔ)的不補(bǔ)”的住房分類供應(yīng)制度。新加坡汲取了英國(guó)政府介入發(fā)揮巨大作用之所長(zhǎng)，決定由政府直接組織政府組屋（即保障房）的建設(shè)供應(yīng)，同時(shí)棄英國(guó)大包大攬之所短而實(shí)行與美國(guó)有所不同的住房分類供應(yīng)。他們將政府組屋分為：50~70平方米套型的組屋，單價(jià)低，政府有補(bǔ)貼；70~90平方米套型的組屋，單價(jià)適中，政府不補(bǔ)；90平方米以上套型的組屋，單價(jià)較高，政府有賺。全部組屋總體算下來(lái)，政府略有盈余。因而，他們堅(jiān)持大比重建設(shè)保障房卻沒(méi)有增加政府負(fù)擔(dān)。廉租屋由政府負(fù)擔(dān)，但只占總房量的5%，而且主要是42平方米的小套型，政府負(fù)擔(dān)不算重。

新加坡讓中低收入者的中下群體買得起保障房還有一條重要原因是，開(kāi)始房改的上世紀(jì)60年代，其國(guó)家和居民都比較貧弱，房?jī)r(jià)也低。他們就以這個(gè)低房?jī)r(jià)為保障房的起點(diǎn)，堅(jiān)持30年房?jī)r(jià)年平均漲幅1%~2%，直至上世紀(jì)90年代，每套50和60平方米組屋售價(jià)為6萬(wàn)和7萬(wàn)新元，讓中下群體買得起?；仡^看我國(guó)，如果從開(kāi)始就大比重建設(shè)保障房并嚴(yán)格控制房?jī)r(jià)年漲幅，如今保障房?jī)r(jià)格仍會(huì)維持較低水平，房?jī)r(jià)低，做到大比重建設(shè)保障房政府略有盈余和中下群體買得起房就不是難事。遺憾的是，這些年走了老路，房?jī)r(jià)飛漲，既喪失了維持保障房低房?jī)r(jià)的大好時(shí)機(jī)，又增加了今后大比重建設(shè)保障房減輕政府負(fù)擔(dān)的困難。好在這些年建安成本漲幅遠(yuǎn)低于房?jī)r(jià)漲幅，抓住這一有利條件加上群策群力想辦法，我們還有條件在建設(shè)保障房減輕政府負(fù)擔(dān)方面作出成績(jī)。

七是要堅(jiān)持不懈打造比較富裕的中低收入群體

要讓中低收入群體買得起房，必須兩手抓。一要提供價(jià)格低廉的保障房，二要不斷提高中低收入群體的收入。前些年居民收入的提高，高收入者高于中低收入者，擴(kuò)大了兩極分化。這與社會(huì)主義的本質(zhì)要求相悖。今后在發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上提高人民的收入，必須把提高中低收入群體的收入放在第一位，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的不懈努力，打造一支比較富裕的、買得起相應(yīng)保障房的中低收入群體。既是深化房改的需要，更是逐步縮小兩極分化、實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)的需要。

八是重視棚戶區(qū)（含危房）改造和法制化問(wèn)題

上世紀(jì)90年代，我曾在東北講：“解放40多年了，這里還有一批日偽時(shí)期建設(shè)的、條件惡劣的棚戶區(qū)仍在使用，令人十分心痛。有關(guān)政府以及我們這些從事住房工作的公務(wù)員，應(yīng)為此深感內(nèi)疚。聽(tīng)說(shuō)哈爾濱市政府在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，做出了對(duì)該市棚戶區(qū)分期分批改造的計(jì)劃，令人十分高興。希望東北其他城市也能分期分批地做好本市棚戶區(qū)的改造。”前些年，我又在一篇研討保障房的文章中提出：建議將棚改房定為一種共有產(chǎn)權(quán)的保障房，納入保障房機(jī)制運(yùn)行。

住房是百年大計(jì)，“三分建設(shè)、七分維修保養(yǎng)”早已成為共識(shí)，但我們的執(zhí)行很不盡人意。據(jù)了解，許多國(guó)家對(duì)住房的維修保養(yǎng)，包括定期小修大修、什么情況下需要改造、達(dá)到使用年限需要什么手續(xù)來(lái)確定應(yīng)否拆除等，都做出法律規(guī)定而遵照?qǐng)?zhí)行。我曾率團(tuán)出訪參觀某國(guó)一個(gè)建成十幾年的住宅小區(qū)，由于剛做完大修，顯得內(nèi)外面貌煥然一新，使我們誤認(rèn)為這是一個(gè)建成不久的新區(qū)，深感建立住房維修保養(yǎng)法律之必要。今年，我國(guó)把棚改和危房改造作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入了政府文件，是從實(shí)際出發(fā)的必要舉措，但也暴露了這個(gè)問(wèn)題的法律缺失。因此建議把建立健全住房維修保養(yǎng)法規(guī)，列為深化房改的內(nèi)容。

還要指出，棚改和危房改造的受益對(duì)象，主要是住在這些住房?jī)?nèi)的居民。通過(guò)棚改和危房改造，還不可能較大幅度地新增保障房。我們當(dāng)前工作的重中之重，應(yīng)是大比重建設(shè)保障房以加快實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的步伐，決不要因?yàn)樽ヅ锔暮臀７扛脑於鲆暳酥刂兄亍?/p>

九是夯實(shí)保障房的資金保證

英、美、新等國(guó)發(fā)展保障房所需支助資金，均通過(guò)法律規(guī)定由中央政府負(fù)擔(dān)，列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，經(jīng)議會(huì)通過(guò)后下?lián)堋?/p>

我國(guó)近年來(lái)已經(jīng)將部分保障房資金列入國(guó)家預(yù)算，有了良好的開(kāi)頭，下一步需要夯實(shí)以下事項(xiàng)：一、由于這些年實(shí)施住房商品化喪失了大好時(shí)機(jī)，今后較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不可能做到建設(shè)中低收入保障房政府有盈余，加上廉租屋還需政府下?lián)芩栀Y金。二、對(duì)發(fā)展保障房需由政府支助的資金，做出法律規(guī)定，以保證其不間斷進(jìn)行。三、所需下?lián)苜Y金實(shí)行中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)，最好的辦法是中央和省政府負(fù)責(zé)出資，城市政府負(fù)責(zé)免費(fèi)供應(yīng)土地，保障房建設(shè)需要減免的稅費(fèi)，原由哪級(jí)政府管就由哪級(jí)政府負(fù)責(zé)。四、要和實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)掛鉤。先由人大通過(guò)在若干年內(nèi)實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的規(guī)劃，經(jīng)過(guò)科學(xué)計(jì)算出這些年實(shí)現(xiàn)規(guī)劃需由政府撥出的資金，然后分年列入財(cái)政預(yù)算經(jīng)人大通過(guò)下?lián)?。五、上世紀(jì)末在房改進(jìn)程中，曾提出過(guò)單位也應(yīng)參加住房負(fù)擔(dān)，因有人認(rèn)為單位管住房就是單位“辦社會(huì)”而予以反對(duì)而作罷。這些年的事實(shí)是，許多單位找出種種理由或?qū)Σ呷匀辉诠鼙締挝坏淖》?，還有不少單位通過(guò)城市政府同意，利用本單位的空地興建經(jīng)濟(jì)適用住房分給本單位缺房（含新增）職工。有人認(rèn)為，在當(dāng)前仍有大量居民“住房難”的情況下，讓有能力的單位為增建保障房出力，應(yīng)是有利無(wú)害的事，宜疏不宜堵。這個(gè)存在分歧意見(jiàn)的問(wèn)題，需在深化房改的文件中作出明確規(guī)定。

總而言之，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總盤子中，需由政府負(fù)擔(dān)的保障房支助資金，只占較小的比重。而把它法制化，每年都列入政府財(cái)政預(yù)算足數(shù)下?lián)?，?duì)深化房改和加快實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)將產(chǎn)生巨大的作用。

十是下狠心解決土地財(cái)政問(wèn)題

前些年，我國(guó)出現(xiàn)了地方特別是城市財(cái)政收入比重不斷下降的問(wèn)題，主要源于共享稅的調(diào)整。這些年對(duì)幾項(xiàng)重要共享稅做的調(diào)整如下：增值稅中央與地方的分成比例原為50:50，2001年調(diào)整為75:25。印花稅原為50:50，1997年調(diào)整為80:20，2001年再次調(diào)整為94:6，2002年又一次調(diào)整為97:3。企業(yè)所得稅原為40:60，后來(lái)調(diào)整為50:50，2003年再次調(diào)整為60:40。個(gè)人所得稅，在1995~2001年為地方稅，2002年調(diào)整為50:50，2003年再次調(diào)整為60:40。有人著文指出，全國(guó)的稅收，中央拿走52%，省和自治區(qū)拿走28%，留給省轄市縣只有20%（筆者未核對(duì)）。不少城市政府財(cái)政收入緊迫，很有可能成為缺少可持續(xù)發(fā)展能力的“吃飯政府”，只好在土地收入上狠下功夫。據(jù)了解，近些年許多大中城市的財(cái)政收入中，來(lái)自土地的收入普遍超過(guò)40%，還有不少超過(guò)一半，成了名副其實(shí)的土地財(cái)政。此事，世所罕見(jiàn)。在土地緊缺的我國(guó)，讓城市政府在土地?fù)棋X上狠下功夫很不應(yīng)該，特別是土地財(cái)政是造成前些年房?jī)r(jià)飛漲的一條主要原因。據(jù)抽樣調(diào)查，不少城市住房的價(jià)格組成中，土地竟占60%左右。如要大比重地建設(shè)保障房，因?yàn)楸Ｕ戏棵馐胀恋爻鲎尳穑瑫?huì)使城市大幅度減少財(cái)政收入。如不采取妥善辦法，城市政府很有可能站在深化房改的對(duì)立面。為此建議國(guó)務(wù)院下決心，將前些年上收的共享稅，適度返回部分給城市（明文規(guī)定只給城市政府），使城市不依靠土地仍擁有可持續(xù)發(fā)展的能力；同時(shí)研究制定出一整套兼顧各方面利益并妥善解決矛盾的辦法。

十一是給保障房建設(shè)以低息貸款

許多推行現(xiàn)代住房制度的國(guó)家都有一條共同經(jīng)驗(yàn)，就是為建設(shè)供應(yīng)保障房提供低息貸款。此建議在1997年就曾有原建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)提出過(guò)。而前些年，每年建設(shè)的商品房占總建房量超過(guò)90％，保障房只占百分之幾，因而對(duì)保障房提供低息貸款的事無(wú)人再提。同時(shí)，銀行對(duì)居民存款實(shí)行的是負(fù)利率，而對(duì)住房建設(shè)貸款則收取年利率為7%、短期貸款利息更高達(dá)12%，這是一種有悖于以人為本的舉措。據(jù)抽樣調(diào)查，一些住房項(xiàng)目的造價(jià)中，銀行利息竟占了10%，成為房?jī)r(jià)高的組成部分。今后大比重建設(shè)保障房，并要讓中中、中下收入群體買得起相應(yīng)的保障房，對(duì)保障房建設(shè)供應(yīng)提供低息貸款是一條很重要的舉措。

十二是嚴(yán)禁亂收費(fèi)

攺革開(kāi)放以前，由于不以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升緩慢而只能過(guò)窮日子。特別是十年文革時(shí)期，全國(guó)城鎮(zhèn)的建房量前五年每年1000多萬(wàn)平方米，后五年每年2000多萬(wàn)平方米，都少到令人難以相信的程度。到1978年統(tǒng)計(jì)全國(guó)城鎮(zhèn)居民平均住房面積，竟低于1949年開(kāi)國(guó)時(shí)的平均數(shù)。在那樣艱苦的情況下如有人要向住房建設(shè)亂收費(fèi)，必然會(huì)遭到千人唾、萬(wàn)人罵而行不通。而前些年推行住房商品化，房?jī)r(jià)飛漲，住房建設(shè)可以獲得高額利潤(rùn)，成為相關(guān)部門和單位巧立名目、向它收取稅費(fèi)的“大肥肉”。資料顯示，收費(fèi)目錄少的城市有70多種，而多的則超過(guò)100種。這也是推高房?jī)r(jià)的一項(xiàng)因素。對(duì)于建設(shè)保障房，即使是合理的稅費(fèi)也要酌情減免。因此，經(jīng)過(guò)認(rèn)真清理，堅(jiān)決清除對(duì)保障房收取的不合理稅費(fèi)，將是深化房改必須做好的重要工作。

十三是充分發(fā)揮住房公積金的重要作用

住房公積金應(yīng)在支持中中、中下群體買得起保障房中發(fā)揮重大作用；只有堅(jiān)持不懈地做到中中、中下群體都買得到和買得起保障房并直接使用住房公積金而享受優(yōu)惠，才能充分發(fā)揮住房公積金的重要作用。

□ 包宗華