妥善處理6個(gè)關(guān)系提升城市管理水平

城市管理作為公共治理的重要組成部分，要從昔日的“為城市進(jìn)行管理”轉(zhuǎn)變成“為人民管理城市”。“三分建設(shè)、七分管理”，城市管理的重要性越來(lái)越凸顯。但現(xiàn)實(shí)情況是，城市管理相對(duì)滯后，大多存在著多頭管理、部門(mén)掣肘、條塊分割、執(zhí)法疲軟、監(jiān)督乏力等問(wèn)題。為此，亟待妥善處理好6個(gè)重要關(guān)系，以期進(jìn)一步提升現(xiàn)代化城市管理服務(wù)水平。

1 妥善處理好城市管理與城市規(guī)劃、城市建設(shè)的關(guān)系

城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理是現(xiàn)代城市發(fā)展的核心組成部分，城市規(guī)劃是前提，城市建設(shè)是基礎(chǔ)，城市管理是保障，只有三者緊密銜接、良性互動(dòng)，城市發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)“龍騰虎躍”。

城市規(guī)劃必須創(chuàng)新理念，緊密結(jié)合城市建設(shè)與城市管理，既要考慮城市建設(shè)的效益和美度，也要考慮城市管理的效率和精度，切實(shí)提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，確保“功能齊全不漏項(xiàng)”。

城市建設(shè)要以規(guī)劃為藍(lán)圖，建設(shè)好市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)城市承載力，為后續(xù)城市管理提供便利與可能性，保證“設(shè)施建設(shè)不甩項(xiàng)”。城市管理要探索建立反饋促進(jìn)機(jī)制。城市管理部門(mén)要參與城市規(guī)劃編制和城市市政設(shè)施建設(shè)驗(yàn)收等工作，及時(shí)向城市規(guī)劃、城市建設(shè)部門(mén)提出城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)情況的調(diào)整完善意見(jiàn)，確保各類(lèi)設(shè)施按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，各種功能齊全配套。要建立城市規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施情況的評(píng)估反饋機(jī)制，城市管理部門(mén)可以采取建議函的方式向城市規(guī)劃、城市建設(shè)部門(mén)提出意見(jiàn)建議，為完善城市規(guī)劃與城市建設(shè)工作提供科學(xué)客觀(guān)的依據(jù)。

2 妥善處理好綜合管理與專(zhuān)業(yè)管理的關(guān)系

綜合管理和專(zhuān)業(yè)管理不是簡(jiǎn)單的總和分的關(guān)系，而是相融相通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的關(guān)系。大多數(shù)城市將城市管理職責(zé)分由多個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)承擔(dān)，這種細(xì)分的專(zhuān)業(yè)管理體制在一定歷史時(shí)期提高了處理單一城市管理問(wèn)題的效率。然而，隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)大和城市管理問(wèn)題的復(fù)雜化，細(xì)分的專(zhuān)業(yè)管理體制在當(dāng)今城市特別是大城市和特大城市中日漸低效。因?yàn)槌鞘泄芾砀髯酉到y(tǒng)之間的復(fù)雜交錯(cuò)性使其難以簡(jiǎn)單分解，況且，專(zhuān)業(yè)管理與綜合管理之間往往存在沖突，從而導(dǎo)致局部利益與城市整體發(fā)展不相協(xié)調(diào)。如廣為詬病的“城市馬路拉鎖”問(wèn)題，因?yàn)楦鞣N市政管線(xiàn)分別由多個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)管理，各部門(mén)的建設(shè)計(jì)劃、更新計(jì)劃、建設(shè)方式、資金渠道等不同，無(wú)法相互銜接，只有通過(guò)綜合管理部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能解決。

城市管理必須強(qiáng)調(diào)綜合。強(qiáng)調(diào)綜合，并不是要取消專(zhuān)業(yè)，而是要在綜合中體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)。一是實(shí)行城市管理領(lǐng)域大部門(mén)制，將城市環(huán)境和城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理直接相關(guān)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)整合成城市管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)管理體制的綜合。二是建立城市管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好城市管理部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系。兩者形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)管理的體制機(jī)制，提高城市管理的整體效能，完善城市功能。

3 妥善處理好城市管理中“條”與“塊”的關(guān)系

城市管理體制是城市管理系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)關(guān)及其職能分工的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，既包含市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“三級(jí)管理”的條型體制，也包括在各層次上的相關(guān)城市管理部門(mén)的塊型架構(gòu)。做好城市管理工作，既要高度重視屬地管理、重心下移，也要高度重視高位協(xié)調(diào)、市級(jí)宏觀(guān)決策指導(dǎo)的綜合統(tǒng)領(lǐng)職能。

處理好“條”的關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)有效的高位協(xié)調(diào)，強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌指導(dǎo)職能。城市可成立市委城市管理工作委員會(huì)和市政府城市管理委員會(huì)，二者合署辦公。市委城管工委是城市管理系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)籌城市管理各部門(mén)的組織建設(shè)；市城管委具體負(fù)責(zé)城市管理行政工作，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

處理好“塊”的關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)有效的屬地管理。城市管理問(wèn)題絕大部分都產(chǎn)生在基層，必須提升基層處理城市管理問(wèn)題的能力，賦予其必要的人、財(cái)、物和執(zhí)法手段，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面形成責(zé)權(quán)明晰、職能下移、力量下沉、密切配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市管理問(wèn)題快速處置能力，根除“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的弊端。

4 妥善處理好城市管理與城管綜合執(zhí)法的關(guān)系

管理是執(zhí)法的基礎(chǔ)，執(zhí)法是管理的手段，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化是目標(biāo)，二者形成“一體兩翼”、“一車(chē)兩輪”的統(tǒng)一關(guān)系?，F(xiàn)代城市管理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和綜合性，要求城市管理部門(mén)和綜合執(zhí)法部門(mén)必須合二為一，密切合作。

因此，應(yīng)明確城市管理職責(zé)邊界，構(gòu)建城市管理與城管執(zhí)法的快速銜接機(jī)制。積極推行城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法，重點(diǎn)在基層發(fā)生頻率高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題突出、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。著力推進(jìn)城市管理“大部門(mén)制”改革，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能、管理執(zhí)法相結(jié)合的原則，統(tǒng)一組建城市管理部門(mén)，加掛城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的牌子，依法行使城市綜合管理和綜合執(zhí)法的職責(zé)。應(yīng)明確城市綜合管理部門(mén)為決策部門(mén)，城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為綜合執(zhí)法部門(mén)，兩者合署辦公，形成既相對(duì)獨(dú)立又緊密銜接、高效運(yùn)行的管理體制。

這樣做至少有三方面的優(yōu)勢(shì)：一是有利于快速判定哪些城市管理問(wèn)題可以通過(guò)加強(qiáng)管理得到解決，減少城管執(zhí)法處罰，扭轉(zhuǎn)城管執(zhí)法負(fù)面形象，提升城市管理效能。二是城市管理部門(mén)日常發(fā)現(xiàn)的大量違法行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)能及時(shí)跟進(jìn)處罰，避免形成城市安全隱患。三是有利于精簡(jiǎn)管理、執(zhí)法部門(mén)中過(guò)多的非專(zhuān)業(yè)輔助內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，更好地充實(shí)一線(xiàn)管理執(zhí)法力量。

通過(guò)部門(mén)職能、組織體系、工作力量、業(yè)務(wù)流程等進(jìn)一步融合，形成統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法的“大城管”格局，即城市綜合管理模式=城市服務(wù)管理城管綜合執(zhí)法。

5 妥善處理好城市管理中的管理與服務(wù)的關(guān)系

城市管理只是手段，服務(wù)才是目的?？茖W(xué)的管理旨在提供高效的服務(wù)，高效的服務(wù)依靠科學(xué)的管理。

就城市管理而言，一是轉(zhuǎn)變政府職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，從監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，實(shí)行政企、政事、政社分開(kāi)，切實(shí)履行好提供公共服務(wù)的職能。二是轉(zhuǎn)變管理模式，由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化管理轉(zhuǎn)變，提供均等化的城鄉(xiāng)市政公共服務(wù)產(chǎn)品。三是轉(zhuǎn)變管理手段，依靠科技創(chuàng)新，由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)驗(yàn)型管理轉(zhuǎn)變成信息化精細(xì)化管理。

就服務(wù)而言，一是轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，從被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，積極建立健全公共財(cái)政制度，為大眾提供非市場(chǎng)化的基本公共服務(wù)產(chǎn)品。二是轉(zhuǎn)變服務(wù)對(duì)象，由單純滿(mǎn)足城市戶(hù)籍人口向滿(mǎn)足城市常住人口轉(zhuǎn)變。三是提升服務(wù)水平，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，提供多層次、差別化的公共服務(wù)產(chǎn)品，滿(mǎn)足不同人群的公共服務(wù)需求。

6 妥善處理好城市管理中政府與市民的關(guān)系

按照傳統(tǒng)思維模式，政府是城市規(guī)則的制定者、城市管理的監(jiān)督者、城市服務(wù)的提供者、城市問(wèn)題的解決者，市民則是城市規(guī)則的執(zhí)行者、城市管理的受控者、城市服務(wù)的享有者、城市問(wèn)題的制造者。但隨著時(shí)代的發(fā)展，市民作為城市的主人，應(yīng)當(dāng)參與城市規(guī)則的制定，監(jiān)督政府的城市管理行為。在當(dāng)今社會(huì)，沒(méi)有市民參與的城市管理將是無(wú)源之水、無(wú)本之木，政府和市民已經(jīng)形成了共存共榮、協(xié)同治理的新型關(guān)系。

政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)市民參與城市治理的積極性，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。一是轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)作，與日益變化的社會(huì)治理需求相適應(yīng)；二是完善機(jī)制，拓寬市民參與渠道，保障市民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是搭建平臺(tái)，發(fā)揮志愿者在城市治理中的引領(lǐng)作用；四是培育社會(huì)組織，團(tuán)結(jié)廣大市民，特別是增強(qiáng)外來(lái)人口對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感，引導(dǎo)他們積極參與到城市治理進(jìn)程中來(lái)。

市民要積極發(fā)揮主體作用，以城市主人翁的姿態(tài)投入到城市治理中，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。一是要實(shí)現(xiàn)從“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變，成為城市治理的主動(dòng)參與者。二是要從“改變我自己”向“帶動(dòng)一群人”擴(kuò)展，形成全民參與城市治理的良好氛圍。三是既要對(duì)城市治理的重大問(wèn)題積極建言獻(xiàn)策，又要腳踏實(shí)地參與解決好身邊的各種城市管理問(wèn)題與矛盾。

創(chuàng)新城市治理體系，提升城市治理能力，關(guān)鍵在于改變單一的、自上而下的精英管理模式，采取自上而下與自下而上相結(jié)合的多方共治的模式，真正發(fā)揮市民參與決策、管理、監(jiān)督的作用，共同破解“城市病”難題，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的城市治理新格局。

總之，城市發(fā)展是一個(gè)由“重規(guī)建、輕管理”到“規(guī)建管并重”再到“管理為主”的演變過(guò)程，城市管理的任務(wù)必將越來(lái)越重，城市管理的要求必將越來(lái)越高。我們要借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的城市管理經(jīng)驗(yàn)，努力構(gòu)建“市級(jí)決策、區(qū)級(jí)綜合、街鄉(xiāng)執(zhí)行、社區(qū)自治、全民參與”的城市管理新體制。