項(xiàng)目綜合管理：BOT項(xiàng)目融資模式中的擔(dān)保問(wèn)題

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開(kāi)題報(bào)告：如何認(rèn)識(shí)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施BOT投融資項(xiàng)目中的擔(dān)保需求和實(shí)現(xiàn)形式，如何既考慮外國(guó)投融資者的應(yīng)得利益，又避免我國(guó)政府承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，這是我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)BOT投融資模式方面需要解決的一個(gè)刻不容緩的課題。目前，在BOT項(xiàng)目以及一般項(xiàng)目融資擔(dān)保實(shí)踐及其理論闡述中，存在著經(jīng)濟(jì)學(xué)分析多而法律分析少和法律分析缺乏針對(duì)性等問(wèn)題。本文主要從法律角度對(duì)BOT項(xiàng)目的擔(dān)保關(guān)系進(jìn)行分析和探討。

正文：

擔(dān)保產(chǎn)生于風(fēng)險(xiǎn)管理需要。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度來(lái)看，任何項(xiàng)目投融資都是一個(gè)存在著風(fēng)險(xiǎn)、需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配和化解的決策活動(dòng)。BOT項(xiàng)目談判中利益和風(fēng)險(xiǎn)的一攬子安排，正反映了BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的密切關(guān)聯(lián)性與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)化解對(duì)于項(xiàng)目成功的重要性。因此，BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的合理分配是談判中的一個(gè)關(guān)鍵因素，而成功融資方式的標(biāo)志之一正是在各參與方之間實(shí)現(xiàn)了合理和有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配。

BOT項(xiàng)目投融資既有一般投融資的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題，又有其特殊的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題。BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理特殊性的原因 在于其適用對(duì)象基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)的特殊性。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、整體系統(tǒng)性、服務(wù)公益性和效益社會(huì)性等特殊性，決定了BOT項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)大、互相關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、不確定因素多、經(jīng)濟(jì)核算難等特點(diǎn)，由此也產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任確定及其分擔(dān)方式的復(fù)雜性和特殊性。因而比其他投資項(xiàng)目更需要一種合理、有效、全面、周密的風(fēng)險(xiǎn)分散和化解機(jī)制。而且擔(dān)保是BOT項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，在一定程度上可以說(shuō)是項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的生命線。

目前，在我國(guó)BOT（Build-Operate-Transfer）項(xiàng)目談判中，擔(dān)保不僅是熱點(diǎn)問(wèn)題，而且是個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。其原因不僅在于我國(guó)的BOT項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，理論研究不夠，而且由于存在著明顯的法律制度及其法律觀念上的差異所造成的隔閡，不僅各方當(dāng)事人很難取得一致意見(jiàn)，還存在著我方當(dāng)事人面對(duì)擔(dān)保問(wèn)題手足無(wú)措的現(xiàn)象。那么如何解決這一問(wèn)題呢？怎么才能和國(guó)際慣例接軌呢？就此問(wèn)題談?wù)剛€(gè)人的觀點(diǎn)和看法。

根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)踐，我們將BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)的民法上擔(dān)保的具體形式歸納為以下幾種：保證、備用信用證、抵押、所有權(quán)擔(dān)保（或謂所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保）、浮動(dòng)擔(dān)保或財(cái)團(tuán)擔(dān)保、債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保、擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)移。

(1)保證：又稱(chēng)人的擔(dān)保、信用擔(dān)保。這是國(guó)際貸款融資包括BOT項(xiàng)目融資中使用較多的一種擔(dān)保方式，即保證人和貸款人（債權(quán)人）約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，由保證人按照約定承擔(dān)債務(wù)履行責(zé)任的行為。

(2)抵押：抵押是物權(quán)擔(dān)保形式之一。抵押是BOT項(xiàng)目中最重要的擔(dān)保形式，主要發(fā)生在項(xiàng)目公司與貸款人之間。以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益為還款的基本來(lái)源甚至唯一來(lái)源，這是項(xiàng)目融資的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是BOT項(xiàng)目投融資得以廣泛適用的一個(gè)重要原因。以項(xiàng)目投資形成的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)等項(xiàng)目主要財(cái)產(chǎn)及其相關(guān)權(quán)益作擔(dān)保，是對(duì)其“唯一來(lái)源”所產(chǎn)生缺陷的一種必要補(bǔ)救，是避免和減少項(xiàng)目融資貸款人風(fēng)險(xiǎn)的一種重要法律措施。。

(3)浮動(dòng)擔(dān)保（或財(cái)團(tuán)擔(dān)保）：浮動(dòng)擔(dān)保的概念來(lái)自英美法系，財(cái)團(tuán)擔(dān)保（還有企業(yè)擔(dān)保）則來(lái)源于大陸法系，兩者內(nèi)涵十分接近。在BOT項(xiàng)目前期融資中并不能通過(guò)抵押來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的擔(dān)保功能。但在實(shí)踐中已出現(xiàn)了允許BOT項(xiàng)目專(zhuān)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)例。由于項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)是以專(zhuān)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，并包括項(xiàng)目設(shè)施及其運(yùn)營(yíng)收益的一種公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，專(zhuān)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)質(zhì)是包含著項(xiàng)目全部設(shè)施及其運(yùn)營(yíng)收益的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押。這種抵押只能以“浮動(dòng)抵押”的形式來(lái)操作。

(4)所有權(quán)擔(dān)保（或稱(chēng)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保）：所有權(quán)擔(dān)保即以向債權(quán)人轉(zhuǎn)移項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、由項(xiàng)目公司保留擔(dān)保物所有權(quán)的贖回權(quán)的形式，以項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)來(lái)?yè)?dān)保債權(quán)實(shí)現(xiàn)的物權(quán)擔(dān)保制度。所有權(quán)擔(dān)保是一種物之權(quán)屬轉(zhuǎn)移控制型擔(dān)保，物之實(shí)態(tài)并不轉(zhuǎn)移；與之相反，限制物權(quán)擔(dān)保是物之實(shí)態(tài)控制型擔(dān)保，物之權(quán)屬并不轉(zhuǎn)移。對(duì)于BOT項(xiàng)目的擔(dān)保需求而言，非占有型的所有權(quán)擔(dān)保具有更強(qiáng)的適應(yīng)性，當(dāng)傳統(tǒng)抵押制度不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資金順暢流通的需要時(shí)，尤為明顯。對(duì)于擔(dān)保權(quán)人而言，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保的優(yōu)點(diǎn)是：一旦發(fā)生項(xiàng)目公司不能償還貸款的違約事件，貸款銀行可直接作為財(cái)產(chǎn)所有人行使權(quán)利。但對(duì)處于建設(shè)期的BOT項(xiàng)目，由于設(shè)施和其他財(cái)產(chǎn)尚未形成，較難采用所有權(quán)擔(dān)保，即使采用，那么擔(dān)保物只能局限于已經(jīng)形成的財(cái)產(chǎn)，擔(dān)保價(jià)值不大。股權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保則可彌補(bǔ)這一缺陷。

(5)債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保：這是國(guó)際商業(yè)融資以及BOT項(xiàng)目中使用的又一種擔(dān)保形式，源自于英美法系，現(xiàn)已為世界各國(guó)所普遍采用。與所有權(quán)擔(dān)保的差異是，以借款人或第三人擁有的某一債權(quán)性權(quán)利附條件地先行轉(zhuǎn)讓給貸款人的形式，作為借款人履行到期債務(wù)的擔(dān)保。借款人或第三人保留該財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)行支配權(quán)和贖回權(quán)，但如出現(xiàn)雙方約定的違約行為，貸款人就可取得該債權(quán)的支配權(quán)利，而借款人或第三人則將喪失贖回權(quán)。

與抵押、質(zhì)押等擔(dān)保不同，當(dāng)發(fā)生借款人違約或其他對(duì)貸款人不利的情況時(shí)，貸款人可直接以債權(quán)人的身份采取有效的法律措施，排除不利障礙，取得支配權(quán)而處分標(biāo)的物。并可憑此轉(zhuǎn)讓所獲得的權(quán)利直接與各方當(dāng)事人包括政府發(fā)生法律聯(lián)系。一旦發(fā)生爭(zhēng)端，可以直接與有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行法律上的交涉和救濟(jì)。

(6)擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)移：從嚴(yán)格的法律意義看，這不是一種擔(dān)保行為，但又與擔(dān)保行為密切相關(guān)，并具有類(lèi)似擔(dān)保的功能，因而在此對(duì)其作一分析討論。目前，在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)的主要是保證權(quán)利的轉(zhuǎn)讓?zhuān)M管這一轉(zhuǎn)讓是否允許存在著較大爭(zhēng)議，但這一要求已經(jīng)在BOT項(xiàng)目中出現(xiàn)。這一行為與上述其他擔(dān)保行為的不同在于：

其一，前述各項(xiàng)擔(dān)保權(quán)的標(biāo)的是一種物權(quán)或獨(dú)立的債權(quán)，一般可以由權(quán)利人作轉(zhuǎn)讓處分；而擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的則是一種從屬于主債權(quán)的從屬性債權(quán)，按我國(guó)民法規(guī)定不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。

其二，前述各項(xiàng)擔(dān)保的設(shè)定行為，是以在權(quán)利上設(shè)定負(fù)擔(dān)或以權(quán)利轉(zhuǎn)讓形式行擔(dān)保之實(shí)，從而形成擔(dān)保關(guān)系；擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓則不改變擔(dān)保法律關(guān)系內(nèi)容，而只是改變擔(dān)保法律關(guān)系的主體；擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓并未構(gòu)成新的擔(dān)保，而只是改變了擔(dān)保權(quán)的控制人。

其三，法律關(guān)系的層次不同。前述各項(xiàng)擔(dān)保權(quán)所形成的法律關(guān)系分為兩層：在主債權(quán)人與主債務(wù)人之間形成第一層次主債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系；從債權(quán)人與從債務(wù)人之間形成第二層次擔(dān)保法律關(guān)系，并依從于第一層次的法律關(guān)系。擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律關(guān)系為三層次：除了上述兩層法律關(guān)系外，又形成了從債權(quán)的受讓人（在BOT項(xiàng)目中一般為項(xiàng)目投資人或貸款人）、從債權(quán)的保證人與項(xiàng)目貸款人之間的法律關(guān)系，即由三方合意所形成的擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。

則基于以上問(wèn)題，為適應(yīng)BOT項(xiàng)目融資需要，改進(jìn)我國(guó)擔(dān)保制度，提出以下的看法。

 (一)修改擔(dān)保法和涉外擔(dān)保行政管理方面的法律、行政規(guī)章，增加適應(yīng)BOT項(xiàng)目擔(dān)保需要的內(nèi)容

從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，修改《擔(dān)保法》以及涉外擔(dān)保方面的現(xiàn)行規(guī)章，增加適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擔(dān)保需要、尤其是適應(yīng)BOT項(xiàng)目擔(dān)保需要的內(nèi)容，是使BOT投融資模式更好地適用于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資實(shí)踐的制度需要。修改的內(nèi)容主要包括：

在民事?lián)７绞街行枰鶕?jù)國(guó)際通行慣例引進(jìn)浮動(dòng)擔(dān)保（或財(cái)團(tuán)擔(dān)保）、所有權(quán)擔(dān)保、債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保等制度，應(yīng)當(dāng)允許擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)讓。

在涉外擔(dān)保行政管理方面需明確：政府或政府部門(mén)可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中作為公共服務(wù)提供者與投資人簽署基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許協(xié)議，可以向項(xiàng)目公司提供諸如支付保證等間接擔(dān)保，但不得提供類(lèi)似貸款償還擔(dān)保等直接擔(dān)保。

（二）對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、規(guī)章作有利于BOT項(xiàng)目擔(dān)保需要的解釋

在暫時(shí)難以對(duì)《擔(dān)保法》和涉外擔(dān)保行政管理制度進(jìn)行的修改情況下，可以通過(guò)立法解釋技術(shù)的運(yùn)用，滿足我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采用BOT模式的需要。例如，關(guān)于第三十四條第一款第六條“依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，可以通過(guò)擴(kuò)張性解釋確認(rèn)集合財(cái)產(chǎn)抵押擔(dān)保的合法性和有效性。再如，鑒于投資人經(jīng)政府行政劃撥取得的國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)于實(shí)現(xiàn)集合抵押擔(dān)保的需要，允許政府放棄收取土地使用權(quán)出讓金或收受轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)土地收益的權(quán)利。又如，在BOT投融資合同中往往規(guī)定：債務(wù)人未能按期履行償債義務(wù)，抵押權(quán)人可立即處分或占有抵押物、扣收抵押帳戶中款項(xiàng)、行使轉(zhuǎn)讓合同的權(quán)利。但根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定“債務(wù)履行屆滿抵押權(quán)人未受清償?shù)模梢耘c抵押權(quán)人協(xié)議以抵押物折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該抵押物所得的價(jià)款受償；協(xié)議不成的，抵押權(quán)人可以向人民法院提起訴訟”，即抵押權(quán)人在抵押人同意或法院判決生效前，無(wú)權(quán)處分抵押物。這與國(guó)際慣例不一致，應(yīng)當(dāng)通過(guò)解釋允許BOT項(xiàng)目貸款抵押權(quán)人在債務(wù)清償履行不能時(shí)作這一直接支配項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的約定，這是由BOT項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的特殊性所決定的。

（三）制定BOT投融資單項(xiàng)法律或行政法規(guī)，創(chuàng)設(shè)適應(yīng)BOT投融資需要的擔(dān)保形式

我們認(rèn)為，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于一個(gè)高速發(fā)展的歷史時(shí)期，BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方面不僅有廣泛的需求，而且將是一種長(zhǎng)期的需要。在目前難以對(duì)《擔(dān)保法》進(jìn)行較大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性調(diào)整修改的情況下，制定單項(xiàng)的BOT方面的法律或行政法規(guī)不失為一種必要的選擇。這樣，可以根據(jù)制定單項(xiàng)法律或行政法規(guī)的立法技術(shù)特點(diǎn)為BOT項(xiàng)目投融資擔(dān)保開(kāi)辟一塊“特區(qū)”，在不與現(xiàn)行《擔(dān)保法》相沖突的前提下，在對(duì)BOT投融資活動(dòng)進(jìn)行全面規(guī)范的同時(shí)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)BOT投融資特點(diǎn)創(chuàng)設(shè)新的擔(dān)保形式，及時(shí)適應(yīng)BOT投融資的擔(dān)保需要。

（四）重視法律機(jī)制的創(chuàng)造功能，允許當(dāng)事人按契約自由原則創(chuàng)設(shè)擔(dān)保權(quán)

在有關(guān)BOT投融資擔(dān)保方面的法律、行政法規(guī)、規(guī)章一時(shí)難以修改或制定的情況下，從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和與國(guó)際接軌實(shí)踐需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)重視法律機(jī)制的創(chuàng)造功能。對(duì)于法律沒(méi)有禁止而由當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)的新型擔(dān)保法律關(guān)系，可根據(jù)“契約自由”、“意思自治”原則承認(rèn)其合法性。從主體平等角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，契約自由、意思自治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人行為的基本原則。在合理的前提下，給主體充分的行為自由度是市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在要求之一，也是市場(chǎng)機(jī)制積極作用發(fā)揮的基本條件之一。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚處于初期發(fā)展階段和民法制度不完善的情況下，重視這一民法原則的重要?jiǎng)?chuàng)造功能，不對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的新現(xiàn)象采取簡(jiǎn)單、僵硬的處理方法，不僅對(duì)于BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的適用是十分必要的，而且對(duì)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律制度完善都是有益的。